省統(tǒng)管及跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置改革之憲法視角

張梁

(重慶市人民檢察院政治部，重慶，401120)

省統(tǒng)管及跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置改革之憲法視角

張梁

(重慶市人民檢察院政治部，重慶，401120)

為了革除司法地方化，省統(tǒng)管法院、檢察院人財(cái)物與設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院成為司法體制改革的根本策略，其實(shí)質(zhì)是以司法事權(quán)的中央化維護(hù)司法職權(quán)的國(guó)家化。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行《憲法》的體系解釋發(fā)現(xiàn)，這一改革并不違反現(xiàn)行《憲法》且有規(guī)范依據(jù)，應(yīng)遵循憲法委托之精神細(xì)化完善兩院組織法，為司法體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供具體法律保障。

省統(tǒng)管；跨行政區(qū)劃法院、檢察院；憲法；兩院組織法

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施?！雹佼?dāng)前，省級(jí)以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理(以下簡(jiǎn)稱“省統(tǒng)管”)成為司法體制改革的主要任務(wù)，即將在全國(guó)推開(kāi)。同時(shí)，我國(guó)部分地區(qū)也探索性地設(shè)置了跨行政區(qū)劃的法院和檢察院。以“省統(tǒng)管”和“設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、檢察院”為根本措施的司法改革，由于順應(yīng)了“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”的重大改革取向，而被各方寄予了消解司法地方化、行政化之弊病的深切希望。但是，由于省統(tǒng)管和跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置的改革事關(guān)我國(guó)人民代表大會(huì)制度下地方人民法院、人民檢察院與同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)憲法關(guān)系的調(diào)整，因而如何在現(xiàn)行《憲法》框架內(nèi)科學(xué)設(shè)計(jì)相關(guān)改革措施，合理謀劃改革路徑，在法治中國(guó)建設(shè)情境下成為推進(jìn)司法體制改革的第一要?jiǎng)?wù)。

一、省統(tǒng)管及設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、檢察院：邏輯與實(shí)踐

(一) 省統(tǒng)管及設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、檢察院之動(dòng)因

在此次司法改革中，省統(tǒng)管被設(shè)計(jì)為消解司法地方化的主要制度性措施。其動(dòng)因在于在現(xiàn)行司法制度下，“各級(jí)地方法院和檢察院在人事、財(cái)務(wù)以及設(shè)施等方面完全受制于同級(jí)黨政權(quán)力，案件管轄的范圍也取決于行政區(qū)劃，使得司法活動(dòng)不可能獨(dú)立，因而也就很難公正?！盵1]通過(guò)對(duì)省級(jí)以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)物的統(tǒng)一管理，加強(qiáng)省級(jí)人民法院、人民檢察院對(duì)市、區(qū)、縣人民法院、人民檢察院的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，進(jìn)而割斷省級(jí)以下地方人民法院、人民檢察院與地方行政力量的直接聯(lián)系，能夠在一定程度上遏制地方勢(shì)力對(duì)地方人民法院、人民檢察院獨(dú)立行使司法權(quán)的不當(dāng)干涉。②

省統(tǒng)管改革措施之提出主要基于“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”的論斷，而作出這一論斷的理由則無(wú)非是以下兩點(diǎn)：首先，我國(guó)是單一制國(guó)家，地方法院、檢察院適用的法律是國(guó)家法而非地方法，考慮到司法權(quán)具有的終局性、權(quán)威性等屬性，司法職權(quán)必須由司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。其次，正因司法職權(quán)須由司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，因此地方法院、檢察院行使司法權(quán)不應(yīng)受到地方行政力量的干預(yù)，而要擺脫不當(dāng)干預(yù)，就要使地方法院、檢察院的人財(cái)物，亦即地方法院、檢察院的司法事務(wù)擺脫地方控制而由中央掌握。由此可見(jiàn)，司法權(quán)屬于中央事權(quán)的論斷具有一定的合理性。這一命題具有一定的邏輯基礎(chǔ)，即首先我國(guó)屬于單一制國(guó)家，另外司法權(quán)包含司法職權(quán)和司法事權(quán)。正是由于司法職權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力，需要司法機(jī)關(guān)代表國(guó)家統(tǒng)一行使，因此，為了保障地方上的司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使司法職權(quán)，就必須將其人財(cái)物的保障即司法事權(quán)交由中央統(tǒng)一管理?；谧鳛樗痉?quán)之核心的司法職權(quán)的國(guó)家權(quán)力性質(zhì)，司法權(quán)屬于中央事權(quán)才具有了科學(xué)性、合理性。③

因此，“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”的完整含義應(yīng)當(dāng)是“司法職權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力、司法事權(quán)屬于中央事權(quán)”。如果承認(rèn)這一論斷，則意味著我國(guó)地方法院、檢察院在司法職權(quán)行使上不必以地方行政權(quán)力為牽絆，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不必隸屬于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的組織系統(tǒng)，其人事任免、經(jīng)費(fèi)保障不應(yīng)被地方控制而應(yīng)由中央負(fù)責(zé)和承擔(dān)，其在中央統(tǒng)一管理下在地方具有相對(duì)獨(dú)立的地位。這種狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是我國(guó)法院、檢察院在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中符合司法規(guī)律和特定國(guó)情的應(yīng)然狀態(tài)。然而，毋庸置疑，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)地方法院、檢察院面臨的情況是與上述狀態(tài)嚴(yán)重悖離的，即行使司法職權(quán)和司法事權(quán)地方化，因此，當(dāng)前“省統(tǒng)管”所要進(jìn)行的去司法地方化的改革，恰恰是基于司法規(guī)律而進(jìn)行的回歸。[2]只不過(guò)，省統(tǒng)管雖然能夠在一定程度上弱化省以下地方勢(shì)力對(duì)地方法院、檢察院的不當(dāng)干預(yù)，使他們?cè)谶m用法律過(guò)程中盡可能消除地方化的不良影響，但顯而易見(jiàn)并不能完全消除我國(guó)地方法院、檢察院整體上的地方化現(xiàn)象。要根本解決我國(guó)地方法院、檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的問(wèn)題，就必須進(jìn)行徹底的中央統(tǒng)管改革，而這正印證了中央關(guān)于省統(tǒng)管改革只是過(guò)渡性改革的說(shuō)法。

我國(guó)目前地方法院、檢察院基本按照地方行政區(qū)劃設(shè)置，地方上司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域高度吻合。基于去司法地方化的考慮，中央作出了“建立與行政區(qū)域適當(dāng)分離的司法管轄制度”的重大決定，并在部分地區(qū)開(kāi)始探索設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院。這一改革策略，符合司法權(quán)包含司法職權(quán)和司法事權(quán)，單一制國(guó)家司法職權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力、司法事權(quán)屬于中央事權(quán)的法理邏輯。從效用來(lái)看，設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，一方面有助于解決司法地方化、行政化帶來(lái)的司法權(quán)威不足的問(wèn)題，維護(hù)法制和司法的統(tǒng)一性；另一方面，也有助于均衡地方司法資源，通過(guò)司法權(quán)的集中運(yùn)行在一定程度上提高司法效率。從司法實(shí)踐來(lái)看，單純發(fā)生在一個(gè)行政區(qū)內(nèi)的案件很少，絕大多數(shù)案件都具有跨行政區(qū)劃的特點(diǎn)，而固化的按照行政區(qū)劃來(lái)設(shè)置司法機(jī)關(guān)，不僅在一定程度上造成了司法資源不均衡及司法資源浪費(fèi)，同時(shí)也產(chǎn)生了司法實(shí)踐中管轄混亂、無(wú)序的局面。④打破行政區(qū)劃設(shè)立司法機(jī)構(gòu)，無(wú)形中可以避免司法資源的浪費(fèi)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的集約化、精簡(jiǎn)化要求。

(二) 省統(tǒng)管及跨行政區(qū)劃法院、檢察院改革實(shí)踐

從司法體制改革的策略來(lái)看，省統(tǒng)管只是暫時(shí)性、過(guò)渡性措施，其根本意圖是基于司法權(quán)屬于中央事權(quán)的理論將省統(tǒng)管過(guò)渡到中央統(tǒng)管，即司法事權(quán)由中央統(tǒng)一管理。⑤由此可見(jiàn)，把司法事權(quán)從地方管理改為省級(jí)統(tǒng)管再逐步過(guò)渡到中央統(tǒng)管，是本輪司法體制改革中的一條主線，司法事權(quán)中央化的根本目的并非為了強(qiáng)化中央集權(quán)，其使命是為實(shí)行與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度、保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法職權(quán)、凸顯司法職權(quán)行使的國(guó)家化創(chuàng)造有利條件。⑥在本輪司法體制改革中，省統(tǒng)管地方法院、檢察院人財(cái)物和設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，分別凸顯了司法事權(quán)的中央化和司法職權(quán)的國(guó)家化，從而形成消解司法地方化的有力驅(qū)動(dòng)。⑦

目前，從中央關(guān)于省統(tǒng)管改革的相關(guān)規(guī)定和精神來(lái)看，省統(tǒng)管之對(duì)人的省級(jí)統(tǒng)一管理，主要是建立法官、檢察官由省級(jí)法院、檢察院統(tǒng)一選任、管理并按法定程序任免以及地方法院、檢察院中央政法專項(xiàng)編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置由省級(jí)法院、檢察院統(tǒng)一管理的機(jī)制。這意味著，雖然省統(tǒng)管實(shí)現(xiàn)了省級(jí)法院檢察院對(duì)市、區(qū)、縣地方法院、檢察院人事權(quán)的控制，但是，中央頂層設(shè)計(jì)所規(guī)劃的“省統(tǒng)管”并沒(méi)有改變憲法和法律規(guī)定的地方人大任免同級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)的體制，地方人大對(duì)同級(jí)法院法官、檢察院檢察官的任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒(méi)有發(fā)生根本變化。同時(shí)，由于省統(tǒng)管改革并沒(méi)有改變地方法院、檢察院由本級(jí)人大產(chǎn)生并對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作的體制，因而地方人民代表大會(huì)不僅能夠依據(jù)“保障地方民意實(shí)現(xiàn)”而決定地方法院、檢察院的人事任免，而且能夠通過(guò)“履行司法監(jiān)督權(quán)”對(duì)地方法院、檢察院進(jìn)行司法監(jiān)督。由此來(lái)看，省統(tǒng)管地方法院、檢察院人財(cái)物改革，是僅僅實(shí)現(xiàn)了財(cái)物的省統(tǒng)管而沒(méi)有徹底實(shí)現(xiàn)人的省統(tǒng)管的改革，這一改革是不完全和不徹底的。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度后，十八屆四中全會(huì)專門作出了探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院的重大決定。按照中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及最高法、最高檢出臺(tái)的相關(guān)指導(dǎo)性文件，2014年12月，我國(guó)設(shè)立了首批跨行政區(qū)劃的法院、檢察院。⑧從具體運(yùn)行來(lái)看，當(dāng)前跨行政區(qū)劃法院、檢察院的職責(zé)主要是辦理符合“跨地區(qū)、易受地方因素影響、重大”等要素的特殊類型案件。如上海市檢察院第三分院主要受理跨地區(qū)的重大職務(wù)犯罪案件、食品藥品安全案件、行政訴訟案件、民商事案件等八類案件?？梢钥吹?，如同省統(tǒng)管地方法院、檢察院人財(cái)物僅僅是中央統(tǒng)管地方法院、檢察院人財(cái)物的過(guò)渡措施一樣，當(dāng)前司法管轄與行政區(qū)劃的分離主要是把省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)的司法管轄區(qū)域與對(duì)應(yīng)的行政管轄區(qū)域分離開(kāi)來(lái)，是省以下的適當(dāng)分離而非省以上層面的完全分離，我國(guó)在北京、上海設(shè)立的首批跨行政區(qū)劃法院、檢察院即是如此。由此來(lái)看，跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置改革也是不完全和不徹底的。

二、省統(tǒng)管及跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置改革：?jiǎn)栴}與障礙

無(wú)論是省統(tǒng)管還是設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，如若較為徹底地推行以實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)管的最終目標(biāo)，則難以回避一個(gè)突出矛盾，即改革后地方法院、檢察院雖然脫離了地方行政力量的掌控，但同時(shí)也面臨與地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即地方人大的關(guān)系重構(gòu)問(wèn)題。一旦踏上這種較為徹底抑或決絕的改革路徑，將不得不認(rèn)真審視我國(guó)地方人大在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的角色定位，衡量地方司法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)圖譜中的伸縮進(jìn)退，進(jìn)而對(duì)我國(guó)地方法院、檢察院與地方人大的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和重構(gòu)，這種調(diào)整和重構(gòu)是否符合我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的精神或者說(shuō)能夠從現(xiàn)行《憲法》中找到一定的規(guī)范依據(jù)作為理論支撐，在當(dāng)前來(lái)看是急切需要回答的。在全面推進(jìn)司法體制改革戰(zhàn)鼓聲聲、各項(xiàng)重大措施的實(shí)施箭在弦上的重要時(shí)刻，可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)此問(wèn)題，不僅改革實(shí)踐者存在著困惑，法學(xué)理論界也莫衷一是，不乏質(zhì)疑。⑨在這樣復(fù)雜的情況下，如何推進(jìn)改革令人擔(dān)憂。

(一) 我國(guó)地方法院、檢察院由本級(jí)人大產(chǎn)生的政治實(shí)踐

在人民代表大會(huì)制度下，我國(guó)呈現(xiàn)出與域外截然不同的政治架構(gòu)，即人大通過(guò)憲法把國(guó)家權(quán)力配置到其他國(guó)家機(jī)關(guān)，從而建立了全國(guó)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的最高行政機(jī)關(guān)、最高審判機(jī)關(guān)、最高檢察機(jī)關(guān)三元分立且平行之體制。這一政治體制形成的理論根源是馬克思主義憲法理論。⑩在我國(guó)，無(wú)論審判權(quán)還是檢察權(quán)，都是由抽象的最高國(guó)家權(quán)力衍生出的具體國(guó)家權(quán)力，行使這種具體的國(guó)家權(quán)力，須對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，進(jìn)而從根本上對(duì)人民負(fù)責(zé)。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)審判權(quán)、檢察權(quán)、行政權(quán)作為具體的國(guó)家權(quán)力形式，都是對(duì)源生性權(quán)力——人民權(quán)力及次生性權(quán)力——全國(guó)人大的最高國(guó)家權(quán)力的具體化、類型化，是依托全國(guó)人民代表大會(huì)這一國(guó)家權(quán)力母體并依據(jù)憲法所生成的次國(guó)家權(quán)力。因此，從政治結(jié)構(gòu)上看，在中央層面，最高審判機(jī)關(guān)和最高檢察機(jī)關(guān)都由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并置于其監(jiān)督之下，其直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，間接對(duì)全國(guó)人民負(fù)責(zé)。在地方層面，地方法院、檢察院也從根本上對(duì)人大負(fù)責(zé)，只不過(guò)地方檢察院既要對(duì)人大負(fù)責(zé)，又要對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

我國(guó)法院、檢察院由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，其地位低于人民代表大會(huì)。從我國(guó)的政治實(shí)踐來(lái)看，不僅“人大產(chǎn)生一府兩院” 乃是憲法常識(shí)，而且“一府兩院由本級(jí)人大產(chǎn)生”也是一項(xiàng)基本原則。這一原則基本上奠定了我國(guó)地方法院、檢察院與地方人大的關(guān)系基礎(chǔ)，而這一原則事實(shí)上也具有一定的憲法和法律依據(jù)。如現(xiàn)行《憲法》第101條第2款“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)”和第104條“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”之規(guī)定，通常被視為“一府兩院由本級(jí)人大產(chǎn)生”的憲法依據(jù)。另外，作為權(quán)力組織法類型的憲法性法律[3]，兩院組織法也明文規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院、人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！币环矫妫捎诂F(xiàn)行《憲法》將地方法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)的任免權(quán)和對(duì)地方法院、檢察院的監(jiān)督權(quán)交由本級(jí)人大行使；另一方面，兩院組織法作為憲法性法律，也明確規(guī)定了地方各級(jí)法院、檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。基于這些原因，我國(guó)形成了地方人民法院、人民檢察院由本級(jí)地方人大產(chǎn)生且對(duì)本級(jí)地方人大負(fù)責(zé)的政治體制。

(二) 司法改革后地方法院、檢察院與地方人大之關(guān)系

作為司法權(quán)的審判權(quán)、檢察權(quán)是由最高國(guó)家權(quán)力衍生出的次國(guó)家權(quán)力，因此其時(shí)刻應(yīng)處于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督之下。依據(jù)“人民主權(quán)”原則建立的“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”，要求我國(guó)各層級(jí)法院、檢察院的設(shè)置不能脫離人大的監(jiān)督。但是，由于省統(tǒng)管特別是跨行政區(qū)劃的法院、檢察院的設(shè)置，部分地方法院、檢察院將與地方人大脫離，勢(shì)必造成地方人大與地方法院、檢察院的關(guān)系疏離，從而使我國(guó)的人大制度產(chǎn)生局部的裂痕，既可能從宏觀上沖擊我國(guó)現(xiàn)有的“一府兩院由本級(jí)人大產(chǎn)生”之政治體制，也可能從微觀上對(duì)地方人大監(jiān)督司法權(quán)行使帶來(lái)一定障礙。隨著司法機(jī)關(guān)精英化改革的推行，司法官的獨(dú)立性增強(qiáng)，司法腐敗的風(fēng)險(xiǎn)也將隨之增加，強(qiáng)化地方人大的司法監(jiān)督成為必然。地方人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是否因省統(tǒng)管和跨行政區(qū)劃法院、檢察院的設(shè)置而變得更加困難，其如何順應(yīng)我國(guó)人大制度發(fā)展過(guò)程中人大監(jiān)督權(quán)不斷強(qiáng)化的必然趨勢(shì)，不至于削弱我國(guó)地方人大在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中的地位，成為當(dāng)前改革中必須面對(duì)的重大問(wèn)題。

事實(shí)上，從目前跨行政區(qū)劃法院、檢察院的初步探索及類似模式的實(shí)踐看，可能已經(jīng)和上述“一府兩院由本級(jí)人大產(chǎn)生”的政治體制產(chǎn)生了一定程度的悖離。例如，當(dāng)前直轄市中級(jí)法院、檢察院分院實(shí)際上是由直轄市市級(jí)人大產(chǎn)生的，并不存在所謂的由本級(jí)人大產(chǎn)生，北京、上海設(shè)置的首批跨行政區(qū)劃法院、檢察院亦存在這樣的問(wèn)題。這與兩院組織法規(guī)定的地方法院、檢察院由本級(jí)人大產(chǎn)生是不一致的。而另一方面，當(dāng)前直轄市中級(jí)法院、檢察院分院雖然是由人大產(chǎn)生的，在實(shí)踐中卻并不向其匯報(bào)工作，從而沒(méi)有體現(xiàn)出審判權(quán)、檢察權(quán)對(duì)產(chǎn)生它的人大負(fù)責(zé)的特征。跨行政區(qū)劃法院、檢察院及直轄市中級(jí)人民法院、人民檢察分院作為獨(dú)立行使司法權(quán)的地方法院、檢察院，顯然不屬于直轄市高級(jí)法院、檢察院的派出機(jī)構(gòu)。從這個(gè)意義上看，其設(shè)置不僅不符合地方人民法院、人民檢察院由本級(jí)地方人大產(chǎn)生且對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)的組織法體制，而且也不符合地方人民法院、人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)以及接受人大監(jiān)督的現(xiàn)行《憲法》要求，從而在某種程度上致使跨行政區(qū)劃法院、檢察院與地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生關(guān)系脫離，與我國(guó)當(dāng)前人民代表大會(huì)制度的具體實(shí)踐有所沖突。

三、省統(tǒng)管及跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置的憲法路徑

(一) 現(xiàn)行《憲法》相關(guān)條文及闡釋

1954年以來(lái)，我國(guó)共頒布實(shí)施了4部憲法，現(xiàn)行《憲法》為1982年憲法，并歷經(jīng)了1988年、1993年、1999年和2004年4次修訂。1978年憲法、1982年憲法、1979年人民法院組織法和人民檢察院組織法(以下統(tǒng)稱“兩院組織法”)均對(duì)人民法院、人民檢察院與人民代表大會(huì)的關(guān)系作出了原則性規(guī)定(如表1所示)。

從上述條文可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)憲法和兩院組織法關(guān)于地方法院、檢察院與地方人大關(guān)系的規(guī)定較為復(fù)雜，主要體現(xiàn)在1982年憲法與1978年憲法、1982年憲法與兩院組織法、人民法院組織法與人民檢察院組織法之規(guī)定的差異。首先，1982年憲法與1978年憲法存在以下不同：第一，1982年憲法明確了地方法院、檢察院對(duì)人大負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督的基本原則，并進(jìn)一步明確了地方法院、檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而1978年憲法不僅沒(méi)有規(guī)定上述原則，而且明確提出地方法院、檢察院對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)；第二，兩部憲法都規(guī)定地方法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)由本級(jí)人大選舉和罷免，但1982年憲法又進(jìn)一步指出地方法院、檢察院應(yīng)接受本級(jí)人大監(jiān)督。其次，兩院組織法與1982年憲法存在明顯的不一致現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，兩院組織法不僅分別規(guī)定地方各級(jí)法院、檢察院對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，還要求報(bào)告工作；第二，1982年憲法規(guī)定地方法院、檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而兩院組織法卻規(guī)定為地方法院、檢察院對(duì)本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。最后，兩院組織法也存在差異，但這種差異主要是因?yàn)閮蓹C(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的不同，故無(wú)必要深入討論。

現(xiàn)行《憲法》(1982年憲法)第96條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。結(jié)合現(xiàn)行《憲法》第3條第3款、第128條、第133條，可知：第一，最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)；第二，地方各級(jí)法院、檢察院對(duì)產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，不包括產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)。因此，現(xiàn)行《憲法》改變了1978年憲法相關(guān)條文的規(guī)定，進(jìn)而確立了“地方法院、檢察院對(duì)產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)”的新原則。由于現(xiàn)行《憲法》并未規(guī)定地方法院、檢察院對(duì)地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)以及向地方人大及其常委會(huì)匯報(bào)工作，因而兩院組織法“地方各級(jí)人民法院、人民察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)”“地方人民法院、人民檢察院向地方人大及其常委會(huì)匯報(bào)工作”之條款有違憲之嫌。然而，盡管現(xiàn)行《憲法》確立了地方法院、檢察院對(duì)“產(chǎn)生它的”人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的原則，但按照其第101條第2款和第104條之規(guī)定，現(xiàn)行《憲法》似乎又明確了同級(jí)人大對(duì)同級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)的任免權(quán)以及對(duì)同級(jí)法院、檢察院的監(jiān)督權(quán)，從而不僅與1978年憲法保持一致，而且與兩院組織法沒(méi)有本質(zhì)差異。這是否能夠表明，盡管現(xiàn)行《憲法》已明確了地方法院、檢察院由人民代表大會(huì)產(chǎn)生且對(duì)產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的根本原則，但地方法院、檢察院仍由本級(jí)地方人民代表大會(huì)產(chǎn)生且對(duì)本級(jí)地方人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)？由于任免和監(jiān)督恰是人民法院、人民檢察院對(duì)人大負(fù)責(zé)的核心內(nèi)容，因此，認(rèn)為地方法院、檢察院由本級(jí)人大產(chǎn)生并對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)也不無(wú)道理。加之兩院組織法就是如此規(guī)定的，因而這種理解更加有說(shuō)服力。

梳理我國(guó)憲法和兩院組織法之流變，對(duì)“地方人民法院、人民檢察院由本級(jí)人大產(chǎn)生并對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)”這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)會(huì)更加全面。首先，分析新中國(guó)成立以來(lái)的4部憲法之相關(guān)規(guī)定，其中1954年憲法僅規(guī)定“最高人民法院、人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，并未規(guī)定地方法院、檢察院對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)；1975年憲法規(guī)定“地方各級(jí)革命委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)……各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和它的常設(shè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作……檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使”，雖然該部憲法因受文革影響充斥著極左思想，但其形成了地方法院對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)的制度雛形；1978年憲法吸收了這一制度并作出改進(jìn)，進(jìn)而規(guī)定“地方人民法院、人民檢察院對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”；然而，1982年憲法改變了上述措詞，規(guī)定“地方各級(jí)人民法院、人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)”。憲法關(guān)于地方法院、檢察院與地方人大關(guān)系之基本原則的變遷表明，我國(guó)地方法院、檢察院與地方人大的關(guān)系是一個(gè)不斷調(diào)整的過(guò)程，而其調(diào)整的背后必然有一定的價(jià)值導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)，其中尤其值得關(guān)注的是1978年憲法與1982年憲法之規(guī)定的巨大差異。

表1 我國(guó)憲法及兩院組織法關(guān)于人民法院、人民檢察院與人大的關(guān)系規(guī)定

而分析兩院組織法可以發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)行兩院組織法都制定于1979年，可以推斷其是根據(jù)1978年憲法制定的，這就不難理解為何針對(duì)地方法院、檢察院與地方人大的基本關(guān)系原則，其用語(yǔ)與1978年憲法保持一致而與1982年憲法截然不同。需要說(shuō)明的是，1982年憲法制定后，立法機(jī)關(guān)也對(duì)兩院組織法的一些條文進(jìn)行了數(shù)次修訂，但在地方法院、檢察院與地方人大的基本關(guān)系原則上，卻維持了1978年憲法的規(guī)定并施行至今。由此可見(jiàn)，兩院組織法作出的相關(guān)規(guī)定(人民法院組織法第16條、人民檢察院組織法第10條)實(shí)則是對(duì)1978年憲法規(guī)定的原文照搬，并非對(duì)1982年憲法原則的規(guī)則化和具體化?；谏鲜隼碛?，很容易作出如下推論，正因?yàn)閮稍航M織法沒(méi)有根據(jù)1982年憲法作出修訂，從而進(jìn)一步固化了這樣一種憲法實(shí)踐，即地方法院、檢察院皆由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生且對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

(二) 省統(tǒng)管及跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置的合憲性分析

1982年憲法實(shí)施后兩院組織法均作出了一定修改，卻并沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)吸納憲法所確立的“地方法院、檢察院對(duì)產(chǎn)生它的人大負(fù)責(zé)”這一新的關(guān)系原則，仍維持了1978年憲法之規(guī)定，其背后動(dòng)因值得探究。毋庸置疑，兩院組織法的立法者已經(jīng)關(guān)注到1982年憲法的變化，卻未根據(jù)憲法對(duì)地方法院、檢察院與地方人大的基本關(guān)系原則進(jìn)行修正，是否可以認(rèn)為其實(shí)質(zhì)上通過(guò)修法不作為的方式自行對(duì)憲法確立的新原則進(jìn)行了細(xì)化？但是，如果1982年憲法出臺(tái)后兩院組織法的立法者并沒(méi)有對(duì)憲法所確立的地方法院、檢察院與地方人大新的基本關(guān)系原則給予應(yīng)有的關(guān)注，而因?yàn)槭韬鰶](méi)有在兩院組織法修改時(shí)使其與1982年憲法保持文本上的一致，仍依據(jù)1978年憲法確立了地方法院、檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的制度。那么，是否可以認(rèn)為因?yàn)榱⒎ㄕ叩氖韬龆粍?dòng)地延續(xù)這樣一種體制，即地方法院、檢察院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，同時(shí)對(duì)該人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，接受其監(jiān)督。

理論上，在我國(guó)以“地方人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院”為基礎(chǔ)的權(quán)力架構(gòu)中，地方法院、檢察院對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作不僅不是司法地方化的原因，反而是消解司法地方化的有益制度。但是，實(shí)踐來(lái)看，由于地方人大在我國(guó)地方國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心地位尚未得到充分彰顯，導(dǎo)致行政權(quán)與司法權(quán)在依托地方人大所構(gòu)建的地方權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的地位是不平等的，地方人大更加偏向于地方行政力量而非司法力量，從而在一定程度上加劇了司法地方化、行政化，或者為司法地方化、行政化的滋生創(chuàng)造了條件。因此，要通過(guò)司法職權(quán)國(guó)家化、司法事權(quán)中央化改革糾正過(guò)去的偏差，向符合人大一元權(quán)威下行政權(quán)、司法權(quán)均衡制約的良性權(quán)力架構(gòu)回歸。當(dāng)前，符合這種改革策略的主要措施就是省統(tǒng)管和設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、檢察院。

然而，從目前來(lái)看，“省統(tǒng)管”不是表現(xiàn)為省級(jí)人大產(chǎn)生省級(jí)及其以下的人民法院、人民檢察院的組成人員，而是省級(jí)以下的市、縣(區(qū))人民法院、人民檢察院的組成人員由省級(jí)人民法院、人民檢察院提出人選，然后交由相應(yīng)的市或縣(區(qū))的人民代表大會(huì)來(lái)任免。這一改革雖然沒(méi)有剝奪地方人大的任免權(quán)，卻使地方人大的任免演化為形式上的一個(gè)法律程序，從而有可能導(dǎo)致地方人民代表大會(huì)對(duì)所任免的人員失去監(jiān)督權(quán)。因此，省統(tǒng)管的改革措施對(duì)目前“地方人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院”的國(guó)家權(quán)力架構(gòu)有所突破。而關(guān)于跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置改革，其更與我國(guó)的兩院組織法相關(guān)規(guī)定存在明顯的沖突。對(duì)此，一些學(xué)者認(rèn)為，要進(jìn)行省統(tǒng)管和跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置改革，必須通過(guò)修改憲法對(duì)原來(lái)規(guī)定的地方法院、檢察院與地方人大之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

如前文所述，關(guān)于地方法院、檢察院與地方人大的基本關(guān)系原則，1978年憲法與1982年憲法的規(guī)定存在巨大差異。這一差異需要引起充分的注意和深入的研究?；趹椃òl(fā)展的視角，后者與前者的不同是一種進(jìn)步，而且是較為深刻的理念進(jìn)步。1982年憲法之理念進(jìn)步將帶來(lái)制度優(yōu)化的契機(jī)，在當(dāng)前進(jìn)行的司法體制改革中即可窺見(jiàn)——1982年憲法第128條、第133條為當(dāng)前省統(tǒng)管和跨行政區(qū)劃法院、檢察院的設(shè)置提供了一定的憲法依據(jù)：由于兩個(gè)條文對(duì)地方各級(jí)法院、檢察院的產(chǎn)生并沒(méi)有給出確定、具體的規(guī)定，因而可以認(rèn)為地方法院、檢察院既可以由省級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，也可以由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，從而可以實(shí)現(xiàn)不損傷我國(guó)人大制度的司法職權(quán)國(guó)家化、司法事權(quán)中央化改革。一般來(lái)說(shuō)，所謂地方法院、檢察院由人民代表大會(huì)“產(chǎn)生”，是指這些機(jī)關(guān)的組成人員由人民代表大會(huì)選舉、決定或任命。因此，按照1982年憲法第101條第2款“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)”之規(guī)定，憲法似乎刻意進(jìn)行了限縮，即地方法院、檢察院應(yīng)該由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，地方各級(jí)人民代表大會(huì)與地方各級(jí)法院、檢察院嚴(yán)格層級(jí)對(duì)應(yīng)。從這個(gè)意義上看，現(xiàn)行《憲法》第128條、第133條雖然為省統(tǒng)管和跨行政區(qū)劃法院、檢察院的設(shè)置提供了一個(gè)可能的空間，但又?jǐn)D壓了這個(gè)空間。另外，現(xiàn)行《憲法》第104條“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”之規(guī)定，也從人大監(jiān)督的角度印證了這種限縮。

然而，需要說(shuō)明的是，“《憲法》第101條并非孤立的條文，對(duì)該條款的解釋應(yīng)采用體系解釋的立場(chǎng)，兼顧憲法規(guī)范的整體秩序。從整個(gè)憲法條文來(lái)看，我國(guó)憲法對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和設(shè)立為立法者留下了充足的形成空間。”[4]一方面，現(xiàn)行《憲法》第124條、第130條將法院、檢察院的具體組織委托給立法機(jī)關(guān)來(lái)具體實(shí)施，立法者根據(jù)憲法委托來(lái)設(shè)計(jì)法院、檢察院的具體組織，屬于立法機(jī)關(guān)權(quán)限范圍內(nèi)的憲法實(shí)施，并不構(gòu)成違憲。另一方面，按照當(dāng)前的兩院組織法，直轄市市一級(jí)人大可以同時(shí)產(chǎn)生中級(jí)法院、高級(jí)法院等不同級(jí)別的多個(gè)審判機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)，由于這是一個(gè)長(zhǎng)期存在的憲法實(shí)踐，因此也能夠表明，《憲法》第101條第1款關(guān)于由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生本級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)的規(guī)定只可能是一個(gè)原則性規(guī)定，并不排除在一些例外情況下法院、檢察院可以不限于一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系來(lái)產(chǎn)生。此外，更為重要的是，依據(jù)現(xiàn)行《憲法》第128條、第133條進(jìn)行體系解釋，實(shí)際上也能表明現(xiàn)行《憲法》并未嚴(yán)格將地方法院、檢察院與地方人大一一對(duì)應(yīng)。

(三) 省統(tǒng)管及跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置改革的路徑選擇

在本輪司法改革中，省統(tǒng)管及設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院被作為一項(xiàng)大膽而超前的改革方案提出和實(shí)施，但這一方案在不少學(xué)者看來(lái)似乎面臨著憲法法律資源不足的現(xiàn)實(shí)障礙和困境，主要是地方人民法院、人民檢察院與地方人大的憲法關(guān)系如何處理的問(wèn)題。的確，無(wú)論是作為過(guò)渡性改革策略的省統(tǒng)管還是設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，要實(shí)現(xiàn)“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”的宏大目標(biāo)，就必須認(rèn)真對(duì)待和解決改革中必然要出現(xiàn)的地方法院、檢察院與地方人大的關(guān)系困境。對(duì)此，不少學(xué)者提出了修改完善現(xiàn)行《憲法》和兩院組織法的改革策略。[5]從目前來(lái)看，鑒于憲法作為法律體系的最高統(tǒng)帥，短期內(nèi)的修憲恐將難以完成，因而只能走修改兩院組織法的中間道路。

正是慮及法律保障的不足，修改呼聲一直很高卻擱置多年的兩院組織法修改隨著司法改革再次被納入高層視野。筆者認(rèn)為，修改兩院組織法，應(yīng)首先將“地方各級(jí)人民法院、人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”的規(guī)定按照現(xiàn)行《憲法》修改為“地方各級(jí)人民法院、人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)和其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)”。兩院組織法按照現(xiàn)行《憲法》確立此原則意義重大，這即是對(duì)1982年憲法實(shí)施30多年來(lái)遲到的回應(yīng)，更重要的是，只有首先確立了這個(gè)原則，才有空間按照憲法委托之精神就地方法院、檢察院與地方人民代表大會(huì)的關(guān)系作出符合司法事權(quán)中央化、司法職權(quán)國(guó)家化改革要求的進(jìn)一步細(xì)化安排。只有這樣，司法權(quán)運(yùn)作才能不只呈現(xiàn)為一種地方化實(shí)踐，而能夠體現(xiàn)出一定的國(guó)家權(quán)力屬性，有利于單一制國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施，也有利于合理配置司法資源。而根本來(lái)說(shuō)，“這種做法必然會(huì)從觀念、人事、財(cái)政等諸多方面對(duì)司法區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系帶來(lái)沖擊，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與黨政權(quán)力的分離，保障司法權(quán)的獨(dú)立性”[6]，確保宏大的司法體制改革目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前的司法改革不是司法機(jī)關(guān)自身的改革，其關(guān)乎推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的全局。整體來(lái)看，我國(guó)《憲法》相關(guān)條文為“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”的改革理論提供了一定的憲法依據(jù)。但要實(shí)現(xiàn)中央謀劃的司法事權(quán)中央化、司法職權(quán)國(guó)家化的重大司法體制改革戰(zhàn)略目標(biāo)，尚需《憲法》和兩院組織法提供更多的法律支撐，而這必然涉及到我國(guó)人民代表大會(huì)制度如何完善的重大基礎(chǔ)問(wèn)題。在現(xiàn)有的法律資源下，司法改革操作必須統(tǒng)籌兼顧人大與司法的關(guān)系，既要明確地方法院、檢察院是中央設(shè)在地方并代表國(guó)家行使司法職權(quán)的法院、檢察院，也要肯定地方人大在國(guó)家權(quán)力體系中的角色定位，不能因?yàn)槿サ胤交芸盏胤饺舜?，致使人大監(jiān)督乏力而加劇司法腐敗。

注釋：

① 2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)。

② 需要指出的是，省統(tǒng)管和垂直管理并非同一個(gè)概念。

③ 因此，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，司法權(quán)本質(zhì)上屬于中央事權(quán)的說(shuō)法是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，司法?quán)包括司法職權(quán)和司法事權(quán)，司法職權(quán)本質(zhì)上屬于國(guó)家權(quán)力，司法事權(quán)本質(zhì)上屬于中央事權(quán)?；\統(tǒng)地說(shuō)司法權(quán)屬于中央事權(quán)并不科學(xué)，也難以取得廣泛認(rèn)同。例如，有學(xué)者認(rèn)為，司法權(quán)并不完全符合中央事權(quán)的特征，司法權(quán)具有中央性和地方性雙重屬性。參見(jiàn)姚國(guó)建：中央與地方雙重視角下的司法權(quán)屬性。法學(xué)評(píng)論，2016(5).

④ 如有的中心城市的司法機(jī)關(guān)，案多人少的矛盾特別突出，有的偏遠(yuǎn)地區(qū)案件量特別少，但是出于按行政區(qū)劃一一對(duì)應(yīng)的原則，也設(shè)置了司法機(jī)關(guān)。每設(shè)置一個(gè)司法機(jī)關(guān)，都必須有辦公辦案場(chǎng)所，必須有負(fù)責(zé)行政、人事、宣傳、后勤保障的人員，這在一定程度上也造成了司法資源配置的浪費(fèi)。

⑤ 中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱于2013年11月25日在《人民日?qǐng)?bào)》撰文指出，考慮到我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難，應(yīng)該本著循序漸進(jìn)的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理。這也印證了未來(lái)司法體制改革的方向?qū)?huì)是中央統(tǒng)一管理的推論。參見(jiàn)孟建柱：深化司法體制改革，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月25日，第6版。

⑥ 如有學(xué)者認(rèn)為，中央事權(quán)屬性只能是針對(duì)審判組織的，即將地方各級(jí)人民法院的審判組織與地方政權(quán)脫離，從而在相當(dāng)程度上排除地方政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)審判權(quán)的干擾，促進(jìn)審判獨(dú)立。參見(jiàn)王建學(xué)：地方各級(jí)人民法院憲法地位的規(guī)范分析，載《法學(xué)研究》2015年第4期。

⑦ 目前，設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院與檢察院，就直接體現(xiàn)了地方司法機(jī)關(guān)行使司法職權(quán)的國(guó)家化。

⑧ 按照中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)的《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，最高法出臺(tái)的《關(guān)于北京、上?？缧姓^(qū)劃人民法院組建工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、最高檢出臺(tái)的《關(guān)于北京、上?？缧姓^(qū)劃人民檢察院組建工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2014年末，上海和北京兩個(gè)直轄市率先分別設(shè)立了上海第三和北京第四中級(jí)人民法院以及對(duì)應(yīng)的檢察院。

⑨ 例如《法商研究》2016年第5期第1、2篇文章就是圍繞省統(tǒng)管及跨行政區(qū)劃法院設(shè)置等司法改革措施的合憲合法性問(wèn)題進(jìn)行的探討。

⑩ 馬克思主義憲法理論認(rèn)為，基于一切權(quán)力屬于人民和權(quán)力由人民授予的信托理論，人民是國(guó)權(quán)力的最高和原始的主體，由人民選舉出(而非依據(jù)契約)的人民代表大會(huì)則是第二層次的主體，它要對(duì)人民負(fù)責(zé)。我國(guó)憲法確立了一切權(quán)力屬于人民的基本原則，但人民無(wú)法直接行使這種權(quán)力，只能依照法律規(guī)定的各種途徑和形式來(lái)組織國(guó)家機(jī)構(gòu)代為行使。我國(guó)司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生過(guò)程就是通過(guò)人民代表大會(huì)制度這個(gè)紐帶與人民建立間接聯(lián)系。參見(jiàn)郭道暉.論國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力——從人民與人大的法權(quán)關(guān)系談起。法制與社會(huì)發(fā)展，1995(2).

[1] 季衛(wèi)東. 司法體制改革的關(guān)鍵[J]. 東方法學(xué), 2014(5): 110?114.

[2] 王廣輝. 司法機(jī)關(guān)人財(cái)物“省級(jí)統(tǒng)管”改革的法律反思[J]. 法商研究, 2016(4): 10?17.

[3] 馬嶺. 憲法性法律的性質(zhì)界定[J]. 法律科學(xué), 2005(1): 28?36.

[4] 翟國(guó)強(qiáng). 跨行政區(qū)劃人民法院如何設(shè)立——一個(gè)憲法解釋學(xué)的視角[J]. 法商研究, 2016(4): 1?9.

[5] 高其才. 省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革的法律障礙[J]. 蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版), 2014(1): 11?16.

[6] 趙興洪. 關(guān)于中國(guó)司法區(qū)劃改革的思考[J]. 云南社會(huì)科學(xué), 2013(2): 134?138.

The constitutional perspective of provincial governing and
cross-administrative division court and procuratorate system design

ZHANG Liang

(The Political Department of Chongqing People’s Procuratorate, Chongqing 401120, China)

In order to eliminate the localization of judicature, the provincial procuratorial organs and procuratorates’court and procuratorate have become the fundamental tactics of the judicial system reform, and the essence is the centralization of the judicial power to maintain the judicial power of the country. Through the explanation of the current Constitution, it is found that this reform does not violate the current Constitution and has a normative basis, and should be refined in accordance with the spirit entrusted by the Constitution to perfect the Organic Law of the two houses and provide concrete legal guarantee for the realization of judicial reform goals.

province governing; cross-administrative division court and procuratorate; Constitutional Law; Organic Law of Court and Procuratorate

D916

A

1672-3104(2017)01?0041?08

[編輯: 蘇慧]

2016?08?24；

2016?11?23

最高人民檢察院檢察技術(shù)信息研究中心基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“檢察官辦案責(zé)任制改革視角下的統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件完善研究”(GJKY201505)

張梁(1985?)，男，河南南陽(yáng)人，重慶市人民檢察院政治部司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(司改辦)干部，重慶市渝北區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)辦公室檢察官，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心兼職研究人員，主要研究方向：司法制度