對(duì)網(wǎng)約車管理細(xì)則的思考

◇毋文文 潘子榮 林宇輝 周東鵬

對(duì)網(wǎng)約車管理細(xì)則的思考

◇毋文文 潘子榮 林宇輝 周東鵬

本文以交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合頒布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，以及各地陸續(xù)出臺(tái)的本地區(qū)網(wǎng)約車管理細(xì)則為基礎(chǔ)，立足供給側(cè)改革、分享經(jīng)濟(jì)等時(shí)代背景，探討、分析了網(wǎng)約車管理細(xì)則存在的瑕疵，并給出優(yōu)化建議。

供給側(cè)改革；分享經(jīng)濟(jì)；網(wǎng)約車；優(yōu)化

10.13999/j.cnki.scyj.2017.04.003

一、分享經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)

網(wǎng)約車通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，合理匹配供需兩端，在緩解打車難、為乘客提供舒適出行體驗(yàn)的同時(shí)，也盤活了社會(huì)閑置資源，實(shí)現(xiàn)了資源共享。面對(duì)這一蓬勃發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)，交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），從2016年11月1日正式實(shí)施?！掇k法》要求“按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車”，在對(duì)傳統(tǒng)出租車的權(quán)益予以保護(hù)的前提下，對(duì)網(wǎng)約車主體權(quán)利給予同樣的承認(rèn)、尊重與保護(hù)。在價(jià)格確定方式上，《辦法》強(qiáng)調(diào)“網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外”，明確以市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)為主，表達(dá)了中央部委更加尊重市場(chǎng)規(guī)律、重視發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的良好用心。在車輛報(bào)廢與退出限制方面，《辦法》規(guī)定“網(wǎng)約車行駛里程達(dá)到60萬(wàn)千米時(shí)強(qiáng)制報(bào)廢；行駛里程未達(dá)到60萬(wàn)千米但使用年限達(dá)到8年時(shí)，退出網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)?！薄?年報(bào)廢”條款的取消，兼顧了不同主體間的實(shí)際情況，既考慮到了傳統(tǒng)的專職出租車模式，也為兼職為主的網(wǎng)約車設(shè)計(jì)了8年退出網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)但不強(qiáng)制報(bào)廢的模式。通過(guò)立法解決社會(huì)廣泛關(guān)注的網(wǎng)約車的安全等問(wèn)題，是政府責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任，但對(duì)于網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)管理中應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的問(wèn)題，《辦法》并未給予強(qiáng)制性規(guī)定，而是給予網(wǎng)約車權(quán)利主體較為充分的自主權(quán)，某種程度上印證了網(wǎng)約車等分享經(jīng)濟(jì)模式既是法治經(jīng)濟(jì)又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，管理者對(duì)由分享經(jīng)濟(jì)理念派生出的新生業(yè)態(tài)應(yīng)當(dāng)持“法無(wú)禁止即可為”的管理態(tài)度。

眾所周知，我國(guó)的出租車市場(chǎng)存在很多問(wèn)題，不合理的出租車管理制度抑制了居民出行市場(chǎng)的消費(fèi)升級(jí)需求，中央政府在解決這一難題時(shí)，沒(méi)有通過(guò)行政手段，而是依靠市場(chǎng)，肯定網(wǎng)約車的合法地位，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)解決，這一做法不僅突破了現(xiàn)有出租車管理制度的制約，也符合市場(chǎng)規(guī)律，契合供給側(cè)改革的方向?！掇k法》肯定了網(wǎng)約車的合法地位，規(guī)范了其經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+出行”新業(yè)態(tài)的管理本著“給予平臺(tái)企業(yè)發(fā)展空間、簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”的原則顯示了中央政府推進(jìn)行政體制改革、建設(shè)服務(wù)導(dǎo)向型政府、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中重要作用的決心，較好地服務(wù)了分享經(jīng)濟(jì)新模式的發(fā)展。

二、立法模式與市場(chǎng)作用的釋放

我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r頗不平衡，每個(gè)地區(qū)對(duì)網(wǎng)約車的要求、能夠給予網(wǎng)約車的發(fā)展條件都有不同，如果非要對(duì)其給予全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)定，反倒不利于其發(fā)展。為此，《辦法》在很多關(guān)鍵問(wèn)題上僅作了原則性規(guī)定，將具體實(shí)施細(xì)則留給地方政府結(jié)合本地實(shí)際去細(xì)化、完善，比如：對(duì)于“車輛準(zhǔn)入條件”，《辦法》只規(guī)定：“①7座及以下乘用車；②安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報(bào)警裝置；③車輛技術(shù)性能符合運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營(yíng)運(yùn)要求，由相應(yīng)的出租汽車行政主管部門，按照優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、獨(dú)特式的經(jīng)營(yíng)發(fā)展原則，隨本地實(shí)際情況而確定?！睕](méi)有對(duì)車輛準(zhǔn)入設(shè)置有過(guò)高的門檻，將能夠加入網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)的車輛標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)要求交由地方行政主管部門結(jié)合本地實(shí)際情況確定。對(duì)于“駕駛員準(zhǔn)入條件”，《辦法》只要求：“①取得相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷；②無(wú)交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄，無(wú)吸毒記錄，無(wú)飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個(gè)記分周期內(nèi)沒(méi)有記滿12分記錄；③無(wú)暴力犯罪記錄；④城市人民政府規(guī)定的其他條件?！边@些駕駛員準(zhǔn)入規(guī)定比較寬泛，也是保證交通安全的起碼條件，更高更嚴(yán)的要求則由地方政府增加，地方政府有了借助其他限制條件調(diào)節(jié)本地區(qū)網(wǎng)約車發(fā)展的施政空間。

尤其值得稱道的是在網(wǎng)約車的價(jià)格調(diào)節(jié)、車輛退出標(biāo)準(zhǔn)等方面，《辦法》給地方政府出臺(tái)地方性法規(guī)、合理調(diào)控其發(fā)展留足了余地。比如，關(guān)于運(yùn)價(jià)，《辦法》只給出了“網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外”的原則性規(guī)定，在網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)問(wèn)題上更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的作用，同時(shí)也將這個(gè)問(wèn)題的最終決定權(quán)授權(quán)給地方政府，地方政府可以據(jù)此在市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)之外對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。價(jià)格機(jī)制是行業(yè)發(fā)展的核心問(wèn)題，因此在價(jià)格方面對(duì)地方政府進(jìn)行授權(quán)，可以使地方政府在調(diào)節(jié)網(wǎng)約車發(fā)展方面具有很大的空間。車輛退出標(biāo)準(zhǔn)關(guān)乎交通安全，也關(guān)乎網(wǎng)約車權(quán)利主體的運(yùn)營(yíng)成本，《辦法》對(duì)此既規(guī)定了“網(wǎng)約車行駛里程達(dá)到60萬(wàn)千米時(shí)強(qiáng)制報(bào)廢，行駛里程未達(dá)到60萬(wàn)千米但使用年限達(dá)到8年時(shí)，退出網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)”，同時(shí)也許可“省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門要結(jié)合本地實(shí)際情況，制定網(wǎng)約車報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定，并報(bào)國(guó)務(wù)院商務(wù)、公安、交通運(yùn)輸?shù)炔块T備案”，地方政府可以結(jié)合本地實(shí)際，依法制定網(wǎng)約車退出市場(chǎng)及報(bào)廢的本地標(biāo)準(zhǔn)，以此做出的決策也許更能適合本地市場(chǎng)的實(shí)情，便于地方政府統(tǒng)籌考慮公共交通、城市環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等一系列問(wèn)題。

網(wǎng)約車等分享經(jīng)濟(jì)模式是新生事物，不同地方的交通出行需求和供給狀況不盡一致，將管理細(xì)則交由地方政府去探索制訂的立法模式既是必要的，也是可行的，事無(wú)巨細(xì)的全國(guó)立法可能會(huì)掣肘地方的有益探索和嘗試，也無(wú)法有效解決網(wǎng)約車發(fā)展過(guò)程中存在的多種問(wèn)題。我們認(rèn)為，很多關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、既有共性又有個(gè)性的新問(wèn)題，如果需要借助立法來(lái)規(guī)制，不妨借鑒《辦法》的經(jīng)驗(yàn)，以全國(guó)立法為宏觀原則和主導(dǎo)，同時(shí)授權(quán)、引導(dǎo)地方政府積極探索，依照本地實(shí)際，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題。

三、對(duì)網(wǎng)約車地方實(shí)施細(xì)則的思考

地方交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)及其工作人員與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)存在不同程度的利益關(guān)聯(lián)，有的甚至是出租車公司的直接或者間接投資人，以及公眾、媒體等的情緒渲染，一些省市區(qū)出臺(tái)的網(wǎng)約車管理細(xì)則確也存在值得思考的問(wèn)題。

1.下位法的規(guī)定抵觸了上位法。主要表現(xiàn)是下位法縮小、限制或剝奪了上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，比如，一些地方的網(wǎng)約車管理細(xì)則根據(jù)《辦法》中“車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營(yíng)運(yùn)要求，由相應(yīng)的出租汽車行政主管部門，按照優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、獨(dú)特性的經(jīng)營(yíng)的發(fā)展原則，隨本地實(shí)際情況而確定”的原則，制訂的本地網(wǎng)約車準(zhǔn)入許可比《辦法》中的標(biāo)準(zhǔn)高了不少，如《辦法》明確說(shuō)“7座及以下乘用車”即可加入網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)，許多地方卻添加了“車輛價(jià)格在20萬(wàn)以上”等要求，縮小了上位法規(guī)定的行政許可的權(quán)利主體范圍，屬于違法增設(shè)行政許可條件，這是違反《行政法》的。

2.一些地方細(xì)則有違背《行政許可法》的嫌疑。《行政許可法》規(guī)定：“地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)?！庇纱丝梢?jiàn)，網(wǎng)約車地方細(xì)則不可以限制其他地區(qū)的個(gè)人或企業(yè)到本地區(qū)從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)，可事實(shí)上卻出現(xiàn)了“京人京車”等要求，顯然有違行政公平原則。《行政許可法》規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可應(yīng)該遵循公開(kāi)、公平、公正的原則?！惫皆瓌t的核心精神就是平等對(duì)待。既然《辦法》將網(wǎng)約車納入了出租車管理范圍，那么從準(zhǔn)入到管理就應(yīng)當(dāng)給予網(wǎng)約車與出租車一樣的平等待遇，一視同仁，地方細(xì)則中針對(duì)網(wǎng)約車車型等更為嚴(yán)格的規(guī)定，是違反公平原則的，沒(méi)有將網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車同等對(duì)待。一些地方政府也許是出于現(xiàn)實(shí)考慮而對(duì)網(wǎng)約車加以嚴(yán)格限制，但無(wú)論如何都不應(yīng)當(dāng)逾越法律的底線。尤其值得商榷的是，一些地方對(duì)網(wǎng)約車牌照數(shù)量加以限制，是存在違法嫌疑的。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，只有其第十二條第二項(xiàng)規(guī)定的行政事項(xiàng)才可以設(shè)定行政許可數(shù)量限制，包括有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。不僅如此，《行政許可法》還規(guī)定公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的以及行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的四種情形可以不設(shè)定行政許可，所以，網(wǎng)約車自然不應(yīng)該設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可。這些地方政府之所以限制網(wǎng)約車數(shù)量，主要是擔(dān)心城市擁堵及環(huán)境污染問(wèn)題，認(rèn)為過(guò)多的網(wǎng)約車會(huì)導(dǎo)致城市公共道路資源的“公地悲劇”，其實(shí)這種擔(dān)心和對(duì)策是沒(méi)有抓住問(wèn)題的根本。真正導(dǎo)致公共道路資源緊缺的原因不是網(wǎng)約車，而是城市建設(shè)規(guī)劃存在問(wèn)題。況且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，可以高效整合社會(huì)閑散資源，減少資源浪費(fèi)。所以，政府更該做的是健全城市道路資源使用機(jī)制及合理規(guī)劃城市道路建設(shè)，這才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

四、把屬于市場(chǎng)的交還給市場(chǎng)

國(guó)家出臺(tái)《辦法》的目的，是為順應(yīng)時(shí)代潮流，滿足群眾多樣化出行需求，而給予網(wǎng)約車合法地位并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理。如果地方政府以“因地制宜”為借口，制訂比《辦法》的規(guī)定更為苛刻的管理細(xì)則，那將是走向《辦法》良好用心的方面。我們認(rèn)為，《辦法》及其地方細(xì)則已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，各地政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定，在科學(xué)調(diào)研的基礎(chǔ)上，本著實(shí)事求是、全心全意為人民服務(wù)等宗旨，科學(xué)評(píng)估立法效果，對(duì)網(wǎng)約車管理細(xì)則進(jìn)行科學(xué)、全面、務(wù)實(shí)的優(yōu)化。我們的建議是：

1.完善地方細(xì)則時(shí)應(yīng)當(dāng)通過(guò)媒體等渠道公布法規(guī)草案。讓人民群眾知曉其條款的合理性與合法性，既要考慮群眾的呼聲與需求，更要遵守法律，嚴(yán)格依照法律法規(guī)制定地方規(guī)定。

2.納入專家意見(jiàn)。地方立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)征求政府內(nèi)外法律專家，如法制辦、律師的專業(yè)意見(jiàn)。邀請(qǐng)法律專業(yè)人士對(duì)立法審核把關(guān)，能夠有效提高立法的質(zhì)量。

3.把屬于市場(chǎng)的交還給市場(chǎng)。地方政府重視網(wǎng)約車安全、利益分配等問(wèn)題，出臺(tái)較為嚴(yán)格的網(wǎng)約車細(xì)則，似乎在情理之中，但隨著環(huán)境的變化，地方政府更應(yīng)當(dāng)考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)原則，更應(yīng)當(dāng)公平兼顧多個(gè)利益主體的合理訴求。當(dāng)各方都希望自己的訴求能夠最大限度地得到滿足，我們不妨回歸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，交給市場(chǎng)去解決。市場(chǎng)調(diào)節(jié)的力量超乎想象，把屬于市場(chǎng)的交還給市場(chǎng)，正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中應(yīng)有之義。

（作者單位：廣東金融學(xué)院法律系）