社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、地方政策革新與農(nóng)民社會(huì)公民權(quán)演進(jìn)*
——以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷為例

黃 婷

(德國(guó)杜伊斯堡-埃森大學(xué)社會(huì)科學(xué)院東亞研究所，杜伊斯堡，47057)

社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、地方政策革新與農(nóng)民社會(huì)公民權(quán)演進(jìn)*
——以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷為例

黃 婷

(德國(guó)杜伊斯堡-埃森大學(xué)社會(huì)科學(xué)院東亞研究所，杜伊斯堡，47057)

中國(guó)自2002年以來(lái)推行了一系列旨在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障制度革新。本文以地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷為例，探討這些制度革新如何影響農(nóng)民社會(huì)公民權(quán)的發(fā)展以及中央和地方在此過(guò)程中的不同角色。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民的社會(huì)權(quán)利發(fā)展基于其不同的身份(職業(yè))類(lèi)型和所處地區(qū)而呈現(xiàn)時(shí)序、內(nèi)容上的明顯差別。近年來(lái)，地方政府受本地利益驅(qū)動(dòng)積極打破社會(huì)保障供給的身份、職業(yè)區(qū)隔，但這些政策革新主要惠及本地農(nóng)村居民。由于地方政府傾向于將權(quán)利和資源的分配限定在本轄區(qū)內(nèi)，外地農(nóng)村居民的社會(huì)權(quán)利受到限制，農(nóng)民享受的權(quán)益存在地區(qū)間不公平。中央政府在弱化社會(huì)保障的地域邊界上發(fā)揮了一定的作用，但仍需強(qiáng)化財(cái)政責(zé)任和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，促進(jìn)在全國(guó)范圍內(nèi)形成更包容、公平的社會(huì)保障體系。

社會(huì)保障；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)民；社會(huì)公民權(quán)；制度變遷

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)推行了一系列旨在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障制度革新，初步構(gòu)建起涵蓋養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療和最低生活保障等項(xiàng)目的農(nóng)村社會(huì)保障體系并加大了公共財(cái)政在這些領(lǐng)域的投入，同時(shí)逐漸擴(kuò)展城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的覆蓋范圍。社會(huì)保障制度革新打破了中國(guó)社會(huì)公民權(quán)的城鄉(xiāng)二元分割界線，促進(jìn)了農(nóng)民社會(huì)權(quán)利的發(fā)展。但是，由于制度革新過(guò)程采取了分人群漸次推進(jìn)、地方先行先試的推進(jìn)方式，農(nóng)村居民的社會(huì)權(quán)利發(fā)展基于其不同的身份(職業(yè))類(lèi)型和所處地區(qū)而呈現(xiàn)出時(shí)序、內(nèi)容上的明顯差別，涉農(nóng)的社會(huì)保障供給在包容性和公平性方面仍存在不足。本文引入社會(huì)公民權(quán)“劃界構(gòu)建”的分析視角，以2002年以來(lái)地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷為例，解析社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革歷程對(duì)農(nóng)村居民社會(huì)公民權(quán)的發(fā)展的影響，并探討中央和地方政府在這一過(guò)程中的不同角色和作用。

一、福利制度變遷與社會(huì)公民權(quán)的劃界構(gòu)建與重組

社會(huì)公民權(quán)(social citizenship)，或稱(chēng)社會(huì)公民身份，是西方現(xiàn)代福利國(guó)家理論體系中的一個(gè)重要概念，最早由英國(guó)社會(huì)學(xué)家T.H.馬歇爾進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋。他提出，公民權(quán)是某個(gè)共同體賦予具有完全成員資格的個(gè)體的一種地位，具有這個(gè)地位的所有個(gè)體平等地享有該地位所賦予的權(quán)利和義務(wù)。[1]公民權(quán)包含三方面要素：18世紀(jì)興起的民事權(quán)利、19世紀(jì)得以發(fā)展的政治權(quán)利以及20世紀(jì)隨著福利國(guó)家的建立而普遍化的社會(huì)權(quán)利。公民社會(huì)權(quán)利即社會(huì)公民權(quán)的核心意涵在于每一個(gè)公民均有權(quán)要求獲得國(guó)家保障的、“不與其市場(chǎng)價(jià)值成比例提供”的經(jīng)濟(jì)福利和社會(huì)服務(wù)。[1]基于此，社會(huì)公民權(quán)發(fā)揮著緩解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中所造成的社會(huì)不平等的積極功能，幫助公民尤其那些在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源獲取上處于劣勢(shì)的群體更充分地參與政治和社會(huì)生活。

社會(huì)公民權(quán)的落實(shí)依托于特定的福利制度安排。受到20世紀(jì)中期英國(guó)福利體制的影響，馬歇爾的社會(huì)公民權(quán)理念強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家提供普遍的、全面性的福利供給的責(zé)任和公民在福利供給上享有的基本平等。然而，對(duì)于哪些經(jīng)濟(jì)福利和服務(wù)應(yīng)納入社會(huì)公民權(quán)范疇以及怎樣的福利供給水平是必需的等問(wèn)題實(shí)際上并不存在固定不變的共識(shí)。[2]福利國(guó)家在各自的歷史演進(jìn)中形成了不同的福利制度模式，因此社會(huì)公民權(quán)的范圍和水平存在國(guó)家間的明顯差異。*丹麥社會(huì)政策學(xué)者埃斯平-安德森[3]從社會(huì)公民權(quán)理念出發(fā)提出“去商品化”概念，用以比較不同福利體制的社會(huì)權(quán)利的范圍和水平?；诓煌娜ド唐坊潭?，福利國(guó)家被區(qū)分出三種不同的模式：自由主義、保守主義和社會(huì)民主主義。關(guān)于社會(huì)權(quán)利水平的測(cè)量和跨國(guó)比較研究，還可參見(jiàn)Stephens[4]的文獻(xiàn)綜述。而且，20世紀(jì)后半葉以來(lái)，隨著社會(huì)變遷和福利國(guó)家改革，現(xiàn)行福利制度能否如馬歇爾所主張的為公民尤其弱勢(shì)群體提供具有包容性、平等的社會(huì)公民權(quán)待遇成為備受爭(zhēng)論的話題。一些針對(duì)婦女、貧者、殘疾人等弱勢(shì)群體的社會(huì)保障權(quán)益的研究揭示了現(xiàn)實(shí)社會(huì)中公民因其性別、階層、身心狀況等因素在享有和實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利上處于不平等的地位。[2][5][6]全球化進(jìn)程中日益凸顯的新移民和國(guó)際勞工的權(quán)利缺失問(wèn)題使人們進(jìn)一步反思公民權(quán)的社會(huì)功能。有研究指出，公民權(quán)作為推動(dòng)國(guó)民平等的一項(xiàng)制度的同時(shí)，成為國(guó)家排斥新移民及外國(guó)勞工享有完全和平等權(quán)利的一種機(jī)制。[7][8]另一些研究則注意到區(qū)域整合進(jìn)程如歐洲一體化正推動(dòng)福利國(guó)家改變對(duì)非本國(guó)公民的社會(huì)權(quán)利的排斥現(xiàn)象。[2][9][10]

可見(jiàn)，依托不同的福利體制并且隨著福利制度的變遷，社會(huì)公民權(quán)的內(nèi)容及其發(fā)揮的社會(huì)功能有所不同，社會(huì)成員的權(quán)利和資源獲取狀況也受到不同影響。如何理解特定福利制度及其變遷對(duì)社會(huì)公民權(quán)的特性和其社會(huì)功能的形塑？意大利社會(huì)政策學(xué)者莫瑞吉?dú)W·費(fèi)雷拉(Maurizio Ferrera)提供了一個(gè)新穎的分析視角。費(fèi)雷拉[9][11]將歐洲福利體制的歷史演進(jìn)理解為國(guó)家社會(huì)公民權(quán)在地域和成員兩個(gè)維度上的劃界構(gòu)建(bounded structuring)的過(guò)程。在地域(territorial)維度上，隨著民族國(guó)家取代地方教會(huì)和行會(huì)等機(jī)構(gòu)成為福利提供的主體，最初局限于狹隘地域的濟(jì)貧措施逐漸演變成全國(guó)性的、由國(guó)家制定明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)則并由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)保障實(shí)施的現(xiàn)代社會(huì)保障體系。社會(huì)權(quán)利賦予和福利資源分配通常僅限定在國(guó)家管理疆界之內(nèi)，國(guó)家通過(guò)限制公民資格的獲取而建立起福利供給的對(duì)外邊界，排斥非本國(guó)人員進(jìn)入該國(guó)物質(zhì)資源再分配的核心地帶，而公民跨越本國(guó)福利供給的地域邊界時(shí)可能遭受權(quán)益的損失。因此，社會(huì)公民權(quán)具有空間上的封閉性(spatial closure)特點(diǎn)。在成員(membership)維度上，國(guó)家在其內(nèi)部逐步構(gòu)建不同層次和類(lèi)型的社會(huì)保障項(xiàng)目，關(guān)于這些項(xiàng)目的成員資格、供給內(nèi)容和所附條件的規(guī)則集合體不僅界定了個(gè)體獲取物質(zhì)資源的門(mén)檻和條件，也劃分出人際信任和團(tuán)結(jié)共濟(jì)的界線。一項(xiàng)社會(huì)保障供給應(yīng)覆蓋哪些人群？應(yīng)為不同的職業(yè)和地位群體設(shè)計(jì)差別化的方案，以維持社會(huì)中各階層、群體之間的既有邊界和差異？還是應(yīng)該建立一個(gè)覆蓋所有公民的普遍、統(tǒng)一的保障方案，以實(shí)現(xiàn)資源在不同階層之間再分配和促進(jìn)跨階層的團(tuán)結(jié)共濟(jì)？在這些問(wèn)題上，不同的國(guó)家以及同一國(guó)家在不同發(fā)展時(shí)期作出不同的制度選擇，對(duì)社會(huì)關(guān)系秩序產(chǎn)生不同的形塑效果。

費(fèi)雷拉隨后指出，隨著社會(huì)的變遷和超國(guó)家政治力量的崛起， 20世紀(jì)70年代以來(lái)福利國(guó)家經(jīng)歷了社會(huì)公民權(quán)的劃界重組(restructuring)。一方面，歐盟實(shí)施的一系列超國(guó)家社會(huì)政策和法律文件弱化了國(guó)家福利供給的對(duì)外邊界，促使成員國(guó)向境內(nèi)其他成員國(guó)勞動(dòng)者提供更平等的社會(huì)保障待遇，并推動(dòng)建立社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制以保障勞動(dòng)者跨國(guó)流動(dòng)時(shí)的權(quán)益接續(xù)；另一方面，福利國(guó)家為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化而進(jìn)行的社會(huì)保障制度私有化改革挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)福利體制中形成的社會(huì)共濟(jì)和團(tuán)結(jié)的邊界，對(duì)不同收入階層和職業(yè)群體之間的物質(zhì)資源再分配造成新的影響。*費(fèi)雷拉沒(méi)有深入討論福利國(guó)家的社會(huì)保障私有化改革及其社會(huì)后果。相關(guān)研究可參見(jiàn)Meyer et al.[12]的多國(guó)比較分析和劉濤[13]對(duì)單個(gè)國(guó)家改革的深入分析。

費(fèi)雷拉的研究揭示，社會(huì)權(quán)利的賦予具有明顯的界線意涵，社會(huì)保障制度構(gòu)建過(guò)程中的一個(gè)重要方面就是界定供給在地域和成員維度上的邊界，以區(qū)分出“內(nèi)部人”(insider)和“外部人”(outsider)的不同范疇并據(jù)此在社會(huì)群體之間分配權(quán)利和資源。通過(guò)“劃界構(gòu)建”和“重組”的分析路徑，我們得以深入、細(xì)致地審視社會(huì)保障制度所蘊(yùn)含的包容/排斥的標(biāo)準(zhǔn)以及這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)隨著制度的變遷而產(chǎn)生的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而探討不同群體之間社會(huì)公民權(quán)待遇的差別和不平等以及相關(guān)政治行為主體在制度變遷中的不同角色和作用。

二、“劃界構(gòu)建”視角下的中國(guó)社會(huì)保障改革與農(nóng)民社會(huì)公民權(quán)演進(jìn)

中國(guó)社會(huì)公民權(quán)在成員和地域維度上有其獨(dú)特的界分標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展軌跡。*海外一些中國(guó)問(wèn)題研究[14] [15]較早注意到中國(guó)公民權(quán)體制有別于現(xiàn)代西方社會(huì)中的普遍、統(tǒng)一的公民權(quán)制度，并考察這種獨(dú)特體制下不同公民群體尤其城市的農(nóng)民工的權(quán)利和資源享有狀況。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，戶籍制度將公民劃分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩大類(lèi)別，“城市居民—農(nóng)民”的身份差別成為國(guó)家在公民之間分配經(jīng)濟(jì)資源、政治權(quán)利和社會(huì)福利的重要依據(jù)。城市居民尤其國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工可以享受?chē)?guó)家提供的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等多方面保障和服務(wù)，而農(nóng)民的社會(huì)權(quán)利則基本缺失，主要依靠土地、家庭和集體組織的保障。改革開(kāi)放后至20世紀(jì)90年代末，國(guó)家通過(guò)改革城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度重構(gòu)了國(guó)家、單位與個(gè)人的福利責(zé)任關(guān)系，而城鄉(xiāng)居民社會(huì)公民權(quán)的分割和巨大不平等沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。在農(nóng)村推行的社會(huì)保障政策試點(diǎn)沒(méi)有取得突破性進(jìn)展，保障功能非常有限；工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新群體如失地農(nóng)民和農(nóng)民工*本文中的“農(nóng)民工”概念是廣義上的，指具有農(nóng)村戶籍、主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者。則因其“農(nóng)民”身份受到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的排斥，淪為城市中的邊緣群體。另外，原本在全國(guó)疆域內(nèi)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度在改革進(jìn)程中逐漸演變成地方分割的狀態(tài)。由于分稅制將相當(dāng)一部分公共事務(wù)的支出責(zé)任劃歸地方，出于對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理成本的考慮，地方政府在發(fā)展社會(huì)保障制度時(shí)傾向于將權(quán)利和資源的分配限定在本轄區(qū)內(nèi)。外地戶籍人員被排斥加入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障項(xiàng)目或他們實(shí)際享受的權(quán)益受到限制，本地戶籍人員向外省、市流動(dòng)時(shí)也會(huì)面臨本地累積權(quán)益受損的問(wèn)題。換言之，中國(guó)的社會(huì)公民權(quán)呈現(xiàn)出以地方行政區(qū)域?yàn)檫吔绲目臻g上的封閉性。

整體而言，社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑和進(jìn)度在不同地區(qū)間呈現(xiàn)明顯的差異，導(dǎo)致農(nóng)村居民的社會(huì)公民權(quán)發(fā)展基于其不同的身份(職業(yè))類(lèi)型和所處地區(qū)而呈現(xiàn)出時(shí)序、內(nèi)容上的明顯差別。地方社會(huì)保障政策革新歷程如何影響不同農(nóng)村居民的社會(huì)公民權(quán)發(fā)展？當(dāng)前地方涉農(nóng)的社會(huì)保障制度在多大程度上提供農(nóng)村居民更包容、更平等的社會(huì)公民權(quán)待遇？中央和地方政府在社會(huì)保障制度的 “劃界構(gòu)建”和“重組”過(guò)程中分別起到何種作用？這些都是值得深入探討的問(wèn)題。下文通過(guò)分析基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷來(lái)回答這些問(wèn)題。由于地方政策實(shí)踐歷程各有不同，難以逐一考察，筆者選擇兩個(gè)具有不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和城鎮(zhèn)化水平的地區(qū)——北京和寶雞的政策革新歷程作為具體分析對(duì)象，以探討農(nóng)民社會(huì)公民權(quán)在不同地區(qū)的演進(jìn)過(guò)程和中央與地方政府在推動(dòng)地方制度變遷中的互動(dòng)關(guān)系。研究數(shù)據(jù)搜集上，本文采用文獻(xiàn)分析和半結(jié)構(gòu)式訪談的方法。文獻(xiàn)資料包括中央和地方層面的相關(guān)政策文件、田野調(diào)查中搜集的政府內(nèi)部資料以及來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)、學(xué)術(shù)期刊的其他資料。訪談對(duì)象主要是地方不同層級(jí)政府的社會(huì)保障部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人員和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村居民。筆者于2012年和2013年在北京遠(yuǎn)郊某區(qū)和寶雞部分縣進(jìn)行了田野調(diào)查，以了解當(dāng)?shù)鼗攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行情況。

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、地方政策革新與農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)演進(jìn)

中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休制度和國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。*本文對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的考察不涉及機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)。20世紀(jì)80年代城市經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)后,企業(yè)職工退休制度幾經(jīng)改革，演變?yōu)閭€(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”)。從成員資格上看，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要針對(duì)在用人單位正規(guī)就業(yè)的城鎮(zhèn)職工，但近10年來(lái)國(guó)家政策發(fā)展已推動(dòng)該制度向城鎮(zhèn)其他職業(yè)群體擴(kuò)展。在地域維度上，各地城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然實(shí)行統(tǒng)一的制度框架，但在參保對(duì)象、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和養(yǎng)老金給付水平等方面存在明顯的地區(qū)差異，大部分省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍停留在市、縣一級(jí)的分割統(tǒng)籌狀態(tài)。

為農(nóng)民建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。早在1992年民政部便出臺(tái)試行方案并推動(dòng)各地展開(kāi)試點(diǎn)，但老農(nóng)保實(shí)質(zhì)上是局限于狹隘地域、以農(nóng)民和集體自我保障為主的養(yǎng)老保障方式。由于制度設(shè)計(jì)的缺陷、地方化管理產(chǎn)生的諸多問(wèn)題以及政府內(nèi)部對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍有不少爭(zhēng)議，[19]老農(nóng)保在1997年之后逐漸走向衰退。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將農(nóng)保管理職能劃歸勞動(dòng)和社會(huì)保障部。1999年國(guó)務(wù)院發(fā)文要求各地停止辦理農(nóng)保業(yè)務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)，中央領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度趨于緩和。然而，如何建立適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制度模式和怎樣界定政府的責(zé)任仍然是富有爭(zhēng)論的問(wèn)題。[20]在缺乏中央統(tǒng)一政策規(guī)定的情況下，部分地區(qū)自主進(jìn)行政策創(chuàng)新，構(gòu)建了各具特色的新農(nóng)保模式。直到2009年，國(guó)家在汲取各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上終于出臺(tái)了新農(nóng)保的統(tǒng)一制度框架，地方政府則享有自主權(quán)依據(jù)本地情況增設(shè)繳費(fèi)檔次、提高繳費(fèi)補(bǔ)貼和基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于非農(nóng)化過(guò)程中的失地農(nóng)民和農(nóng)民工的養(yǎng)老保障，地方政府在制度選擇上也有較大自主權(quán)。就失地農(nóng)民而言，在國(guó)家層面尚缺乏關(guān)于該群體養(yǎng)老保障的統(tǒng)一的發(fā)展方向和制度框架，地方層面的政策實(shí)踐各有不同。[21]對(duì)于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)，中央政府的政策思路經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程。按照1995年實(shí)施的《勞動(dòng)法》，在用人單位正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工理應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。然而，由于農(nóng)民工參保情況不理想，國(guó)務(wù)院在2006年初出臺(tái)《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，要求各地探索合適農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。2009年國(guó)家調(diào)整農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策思路，確定將農(nóng)民工統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并在年底出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)方案。[22]如下文所分析，地方關(guān)于農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策革新歷程總體上響應(yīng)了國(guó)家的政策思路變遷，但各地在參保資格和繳費(fèi)義務(wù)等具體制度安排上存在差別。

北京和寶雞均是較早自主探索新農(nóng)保的地區(qū)，*兩地均在國(guó)家決定啟動(dòng)新農(nóng)保試點(diǎn)前率先展開(kāi)政策試驗(yàn)，而且建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間也早于國(guó)家合并實(shí)施新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌歷程上呈現(xiàn)出不同的政策實(shí)踐路徑。下文從兩方面闡釋地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷背后的劃界構(gòu)建和重組的意涵以及給農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)帶來(lái)的影響：從成員維度上，農(nóng)村居民如何基于不同的身份、職業(yè)類(lèi)型的區(qū)分而被納入不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)和他們享有權(quán)益的差別；在地域維度上，各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)在多大程度上對(duì)外地戶籍農(nóng)村人口開(kāi)放和養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的跨地區(qū)便攜程度。

(一)北京基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌革新

如今的梁璐，并不諱言自己對(duì)物質(zhì)的需求，在他看來(lái)，生意經(jīng)念好了也是修行，他不想做一個(gè)碌碌無(wú)為的還俗者，因?yàn)檫@會(huì)減低他人生故事的說(shuō)服力。

北京是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，其農(nóng)業(yè)人口約占全市戶籍人口的30.49%。*該比例根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局提供的2001年戶籍人口數(shù)據(jù)計(jì)算得出，數(shù)據(jù)來(lái)自北京統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)：http://www.bjstats.gov.cn.進(jìn)入21世紀(jì)，隨著郊區(qū)城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的規(guī)模日趨擴(kuò)大，加上人數(shù)龐大的外來(lái)農(nóng)民工，*根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局2004年的調(diào)查，北京全市的農(nóng)民工將近400萬(wàn)人，其中外來(lái)農(nóng)民工達(dá)到286.5萬(wàn)人。[23]農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障缺失問(wèn)題日益凸顯。為了保障城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利推進(jìn)，北京在進(jìn)入新世紀(jì)初便開(kāi)始探索農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。

北京基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向農(nóng)村人口擴(kuò)展的歷程顯示，其城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里維持著以非農(nóng)戶口作為成員資格要件的制度邏輯。以這種制度邏輯為前提，市政府對(duì)農(nóng)民工和失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題采取了不同的處理方案。北京在2001年為那些與用人單位形成勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工建立了單獨(dú)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。該方案模擬了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架，并降低了繳費(fèi)義務(wù)的要求，但參保人員從中獲得的養(yǎng)老保障非常有限。同是參與全市養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，參保農(nóng)民工只能從統(tǒng)籌基金獲得一次性養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，無(wú)法和城鎮(zhèn)退休職工一樣享受按月領(lǐng)取養(yǎng)老金、待遇水平適時(shí)上調(diào)的權(quán)利。對(duì)于失地農(nóng)民，北京則傾向于將這一群體納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。在2004年出臺(tái)的征地補(bǔ)償安置政策中，市政府采取兩大措施降低這一群體進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系的門(mén)檻。第一，政府放寬了對(duì)失地農(nóng)民取得非農(nóng)戶口的限制，取消了原先采用的人均占有耕地低于0.5畝的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”界線，只要出現(xiàn)土地征用，無(wú)論是否耕地，都會(huì)有相應(yīng)數(shù)量的村民轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口；第二，對(duì)于處在勞動(dòng)年齡段的農(nóng)轉(zhuǎn)非的失地農(nóng)民，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的準(zhǔn)入不再以實(shí)現(xiàn)就業(yè)為前提。失地農(nóng)民在農(nóng)轉(zhuǎn)非后直接辦理參保手續(xù)，年齡偏大的失地農(nóng)民按規(guī)定補(bǔ)繳相應(yīng)年限的保費(fèi)，所需費(fèi)用從征地補(bǔ)償費(fèi)中直接劃撥。

由于城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)保障面有限，老農(nóng)保則存在參保率低下、待遇水平過(guò)低等問(wèn)題，許多農(nóng)民仍游離于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外。21世紀(jì)頭幾年，中央對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、管理體系較完善的“有條件”地區(qū)可以進(jìn)行制度探索。北京是截至2002年已完成農(nóng)保職能劃轉(zhuǎn)并在勞動(dòng)保障部門(mén)單獨(dú)設(shè)立農(nóng)保處的13個(gè)省級(jí)行政區(qū)之一，[24]具備了推動(dòng)新農(nóng)保試驗(yàn)的良好經(jīng)濟(jì)條件和機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)。2004年市勞動(dòng)和社會(huì)保障局開(kāi)始支持個(gè)別財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的區(qū)試行新農(nóng)保并逐步推廣到其他區(qū)縣。最初的新農(nóng)保方案沿用了老農(nóng)保的個(gè)人賬戶基金累積模式，由政府提供定額的繳費(fèi)補(bǔ)貼，但該方案對(duì)農(nóng)民的吸引力有限，到2007年全市參保率僅達(dá)到36.6%。*數(shù)據(jù)來(lái)自北京市統(tǒng)計(jì)局。[25]基于對(duì)政策效果的反思，市政府在2007年底對(duì)新農(nóng)保方案作了較大調(diào)整，采取“個(gè)人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金”模式，財(cái)政投入從補(bǔ)貼個(gè)人繳費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)橹Ц度薪y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。*2009年北京市按照國(guó)家的統(tǒng)一方案恢復(fù)了繳費(fèi)補(bǔ)貼。實(shí)踐證明，這一補(bǔ)貼方式顯著提高了農(nóng)民尤其大齡農(nóng)民的參保積極性。隨著農(nóng)民參保規(guī)模不斷擴(kuò)大，新農(nóng)保終于成為一項(xiàng)穩(wěn)定、常規(guī)的社會(huì)保障項(xiàng)目，普通農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)獲得制度性保障。從2009年起，北京新農(nóng)保更名為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并開(kāi)始對(duì)本市城鎮(zhèn)非從業(yè)居民開(kāi)放。此外，北京自2011年起逐年上調(diào)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，2016年的月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)510元。

為了加快促進(jìn)郊區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，北京市從2009年開(kāi)始打破城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)依城鎮(zhèn)戶口設(shè)立的成員邊界，逐步擴(kuò)大本市農(nóng)村勞動(dòng)力的參保范圍。市勞動(dòng)和社會(huì)保障局在年初發(fā)文，規(guī)定本市境內(nèi)企業(yè)招用的本市戶籍農(nóng)民工可以參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且最低繳費(fèi)工資基數(shù)低于城鎮(zhèn)職工的最低繳費(fèi)基數(shù)。2010年初，市社保部門(mén)進(jìn)一步將北京境內(nèi)的全日制農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性覆蓋范圍。從2013年6月起，從事靈活就業(yè)的本市農(nóng)村居民也可以參保并適用城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在北京，各區(qū)縣為了提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)率而想方設(shè)法拓展農(nóng)民的就業(yè)渠道和形式，準(zhǔn)許這部分農(nóng)民參加待遇更好的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)成為基層政府促進(jìn)就業(yè)的重要措施，因此相關(guān)管理部門(mén)在實(shí)踐中對(duì)“靈活就業(yè)”的界定非常寬松。例如，筆者在某遠(yuǎn)郊區(qū)調(diào)研時(shí)了解到，該區(qū)積極推動(dòng)“綠色就業(yè)”的發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民從事社區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)、開(kāi)辦水果采摘園等活動(dòng)，這些均被視為符合參保條件的“靈活就業(yè)”形式。因此，對(duì)于北京本地農(nóng)村勞動(dòng)力而言，非農(nóng)戶口和正規(guī)就業(yè)不再是參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要條件，經(jīng)濟(jì)狀況和就業(yè)與否成為他們是否參保的主要影響因素。在郊區(qū)城市化不斷加速和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)邊界擴(kuò)展的背景下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障人群開(kāi)始呈現(xiàn)縮減的趨勢(shì)。筆者所調(diào)研的區(qū)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)在2011年出現(xiàn)下降。區(qū)社保部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作思路作了調(diào)整，由新農(nóng)保時(shí)期追求整體參保率轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)大齡參保人(男45周歲以上，女40周歲以上)的續(xù)保率。*訪談：某區(qū)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理中心工作人員。

(二)寶雞基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌革新

寶雞位于陜西省境內(nèi)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在陜西地級(jí)市中處于中等偏上的位置，農(nóng)村人口約占總?cè)丝诘?5.16%。*該比例根據(jù)《陜西統(tǒng)計(jì)年鑒2007》[26]提供的2006年寶雞人口數(shù)據(jù)計(jì)算得出。進(jìn)入21世紀(jì)后，寶雞的城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，但城鎮(zhèn)化率仍低于全國(guó)和陜西省的平均水平。[27]

與北京相比，寶雞更早打破了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)以非農(nóng)業(yè)戶口作為成員資格要件的規(guī)定。2006年初國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》后，陜西省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳便下發(fā)通知，取消原先僅允許勞動(dòng)合同期限1年以上的農(nóng)民工參保的限制，規(guī)定被企業(yè)招用的農(nóng)民工無(wú)論使用期長(zhǎng)短均屬于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，在城鎮(zhèn)從事個(gè)體工商戶及其他靈活就業(yè)的農(nóng)村戶口人員則可以個(gè)人身份參保。*陜西城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理，全省執(zhí)行統(tǒng)一政策及參保擴(kuò)面計(jì)劃，因此市級(jí)政府在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定上的自主權(quán)并不大。為了激勵(lì)企業(yè)為農(nóng)民工辦理參保，寶雞在2006年年底出臺(tái)措施，對(duì)企業(yè)為農(nóng)民工繳納的保險(xiǎn)費(fèi)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

寶雞在其他農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策探索上比北京起步晚幾年，這與當(dāng)時(shí)中央政策環(huán)境的轉(zhuǎn)變和寶雞自身狀況緊密相關(guān)。新千年初，由于經(jīng)濟(jì)條件的限制以及省內(nèi)農(nóng)保管理體系未理順，*國(guó)務(wù)院做出農(nóng)保職能轉(zhuǎn)移的決定后，各地職能移交的進(jìn)度不同。陜西省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳到2005年才成立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)處作為專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)。而且，在國(guó)務(wù)院要求清理整頓農(nóng)保后，陜西大部分地區(qū)的農(nóng)保機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，只有包括寶雞在內(nèi)少數(shù)幾個(gè)市保留相關(guān)機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍。當(dāng)時(shí)陜西認(rèn)為尚不具備探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件。*訪談：省人力資源和社會(huì)保障廳相關(guān)負(fù)責(zé)人員。到了2006年，中央對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題高度重視，中央一號(hào)文件、“十一五”規(guī)劃均明確提出探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國(guó)務(wù)院同年發(fā)文，要求各地積極做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制。中央政策環(huán)境的轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸l(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障制度傳遞了更明確積極的信號(hào)。在陜西，寶雞并非唯一有意愿探索新農(nóng)保的地區(qū)，但得益于其農(nóng)保機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍上的優(yōu)勢(shì)，寶雞在省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳的支持下率先展開(kāi)新農(nóng)保試點(diǎn)。*訪談：省人力資源和社會(huì)保障廳相關(guān)負(fù)責(zé)人員。

寶雞自2006年10月在部分村試行針對(duì)失地農(nóng)民的單獨(dú)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。該養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的進(jìn)入門(mén)檻較高，僅適用于市城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)人均耕地面積不足0.3畝的符合“撤村轉(zhuǎn)居”的“城中村”人員。參保人按本人所處的不同年齡段分別一次性繳納5～17.5年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，費(fèi)用由村集體、個(gè)人和市、縣兩級(jí)政府財(cái)政共同分擔(dān)，養(yǎng)老金月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為260元?；谑У剞r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，寶雞從2007年7月開(kāi)始試行由市縣財(cái)政共同補(bǔ)貼、面向普通農(nóng)村居民的新農(nóng)保制度。政府不僅補(bǔ)貼農(nóng)民繳費(fèi)還支付養(yǎng)老補(bǔ)貼*2011年頒布的《寶雞市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》將“養(yǎng)老補(bǔ)貼”改稱(chēng)“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。作為養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的一部分。這種財(cái)政“兩頭補(bǔ)”的模式有效激起農(nóng)民尤其是年齡偏大的農(nóng)民的參保熱情。寶雞新農(nóng)保實(shí)行的家庭聯(lián)動(dòng)參保制在推動(dòng)青壯年勞動(dòng)力參保上也起到了一定的作用。*家庭聯(lián)動(dòng)參保制指政策施行時(shí)已年滿60歲的農(nóng)村居民可直接享受養(yǎng)老補(bǔ)貼，前提是其符合參保條件的家庭成員已參保繳費(fèi)。由于試點(diǎn)獲得較高的參保率，寶雞獲得了省政府的資助并在2008年擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍，最后于2009年覆蓋所有村。2011年寶雞合并實(shí)施新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為80元，并規(guī)定各縣區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r提高給付標(biāo)準(zhǔn)。2015年寶雞將基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至100元/月。

隨著近郊農(nóng)村失地農(nóng)民數(shù)量的增加，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)方案因給政府帶來(lái)過(guò)重補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)而在2009年底被終止。[28]2010年施行的《寶雞市被征地居民就業(yè)和社會(huì)保障試行辦法》將保障對(duì)象擴(kuò)大至本市行政區(qū)域內(nèi)人均耕地面積不足0.3畝的村的農(nóng)業(yè)人口。政府不再為這一群體設(shè)立單獨(dú)的方案，而是讓他們自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或新農(nóng)保。對(duì)于選擇前者的失地農(nóng)民，除了通過(guò)正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)的方式參保外，他們也可以先在農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按有關(guān)規(guī)定一次性參保繳費(fèi)10年，再轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。政府財(cái)政對(duì)以靈活就業(yè)人員身份參保的失地農(nóng)民提供一定的繳費(fèi)補(bǔ)貼直至繳費(fèi)滿15年。失地農(nóng)民也可選擇加入新農(nóng)保，所適用的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)均高于普通參保農(nóng)民。

雖然2006年以來(lái)省、市級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策向農(nóng)村居民提供更多進(jìn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的途徑，該制度在吸引農(nóng)村人口參保上并沒(méi)有呈現(xiàn)和北京遠(yuǎn)郊區(qū)相似的效果。根據(jù)市有關(guān)部門(mén)公布的數(shù)據(jù)，2011和2012年寶雞市納入被征地居民社會(huì)保障范圍的農(nóng)村人口中，超過(guò)半數(shù)人員選擇加入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。*詳見(jiàn)寶雞市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理處[29] [30] 2011年度和2012年度政府信息公開(kāi)工作報(bào)告。繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力是失地農(nóng)民的一個(gè)主要顧慮，尤其對(duì)于因年齡較大而需要一次性補(bǔ)繳幾萬(wàn)元保費(fèi)的人員而言。*訪談：部分縣的失地農(nóng)民。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的高門(mén)檻也制約了進(jìn)城務(wù)工人員的參保積極性。在陜西，通過(guò)用人單位參保的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工適用同樣的最低繳費(fèi)工資基數(shù)，即全省上年度在崗職工月平均工資的60%。這個(gè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于許多工資收入僅達(dá)到所在縣的職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)是個(gè)不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而且，不少農(nóng)村居民處于亦工亦農(nóng)或經(jīng)常流動(dòng)就業(yè)的狀態(tài)，難以滿足15年繳費(fèi)年限的要求。在這種背景下，寶雞城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作思路與北京有所不同。綜合參保率仍是各縣政府相關(guān)部門(mén)目標(biāo)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，*信息來(lái)自田野調(diào)查中收集的政府內(nèi)部資料。有關(guān)管理部門(mén)認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)員尚未就業(yè)、未參加其他養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的農(nóng)村年輕勞動(dòng)力盡早加入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，積累更多的個(gè)人賬戶資金，以便將來(lái)有更好的養(yǎng)老保障。*訪談：市人力資源和社會(huì)保障局相關(guān)負(fù)責(zé)人員。

(三)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地域區(qū)隔及其改革

經(jīng)過(guò)制度整合，北京和寶雞分別在2009年和2011年形成了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并存的新格局。相比之下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的地域區(qū)隔程度要高于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。就參保資格而言，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)采取戶籍地參保的原則，這在地方政府探索新農(nóng)保時(shí)期就已形成。早期新農(nóng)保實(shí)踐僅依靠地方政府尤其是市、縣級(jí)財(cái)政的投入，出于對(duì)本地財(cái)政資源的保護(hù)，市、縣級(jí)政府將新農(nóng)保參保范圍限定于本地戶籍人員。雖然國(guó)家新農(nóng)保試點(diǎn)啟動(dòng)后中央財(cái)政開(kāi)始提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼，地方政府仍直接承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼和提高本地基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政投入責(zé)任，因而缺乏動(dòng)力將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍擴(kuò)展至非本地戶籍人員。而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要資金來(lái)源是單位和個(gè)人繳納的保費(fèi)，制度的開(kāi)放給地方財(cái)政帶來(lái)的直接沖擊比城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)小一些。當(dāng)然，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保的地域區(qū)隔現(xiàn)象仍然存在，部分有較多外來(lái)農(nóng)民工的大型城市對(duì)于擴(kuò)展城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。例如，北京在2009年初準(zhǔn)許企業(yè)招用的本地農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，將非京籍農(nóng)民工排除在外。直到中央政府出臺(tái)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方案后，北京市才作出政策調(diào)整，將非京籍的全日制農(nóng)民工及其雇主納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性覆蓋范圍。對(duì)于在北京從事靈活就業(yè)的非京籍農(nóng)村人員的參保問(wèn)題目前尚缺乏明確的規(guī)定。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地域區(qū)隔對(duì)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的影響不僅體現(xiàn)在參保資格的限制，還在于造成跨地區(qū)流動(dòng)或戶口遷移時(shí)保險(xiǎn)權(quán)益損失的風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)接難的問(wèn)題由來(lái)已久，直到國(guó)務(wù)院出臺(tái)統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法后才得以解決。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次整體上低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，縣級(jí)分割統(tǒng)籌的管理模式使養(yǎng)老保險(xiǎn)的地域邊界更細(xì)分，增加了保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)接的難度。本文發(fā)現(xiàn)，在缺乏上級(jí)政府統(tǒng)一明確的規(guī)定的情況下，地方政府往往基于自身利益制定保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移規(guī)則，導(dǎo)致參保人在跨市遷移戶口時(shí)遭遇養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的損失。例如，《北京城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》規(guī)定，外埠遷入本市戶籍的人員須在本市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納保費(fèi)滿15年才能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這意味著參保人在原戶口所在地累積的繳費(fèi)年限無(wú)法接續(xù)到北京的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系中。對(duì)于遷往外省、市的人員，北京市雖允許養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)出，但相關(guān)經(jīng)辦規(guī)程僅規(guī)定轉(zhuǎn)移個(gè)人繳費(fèi)本息而未提及劃轉(zhuǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼。寶雞的《城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》則明確規(guī)定，跨省、市的保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移所劃轉(zhuǎn)的個(gè)人賬戶資金不包括財(cái)政補(bǔ)貼及利息。

對(duì)于市內(nèi)跨區(qū)縣的戶口遷移，保險(xiǎn)權(quán)益的便攜性受制于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合與管理協(xié)調(diào)的程度。相比較而言，北京城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的便攜性?xún)?yōu)于寶雞。在北京，農(nóng)村居民跨區(qū)縣轉(zhuǎn)移戶口時(shí)，其保險(xiǎn)關(guān)系連同個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額轉(zhuǎn)入遷入地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在遷入地繼續(xù)繳費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的順暢銜接與北京城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的較高整合程度有密切聯(lián)系。雖然基金實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付自新農(nóng)保建立以來(lái)一直實(shí)行全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各區(qū)縣提供的繳費(fèi)補(bǔ)貼也由市級(jí)財(cái)政通過(guò)核減的方式最終承擔(dān)，因此繳費(fèi)補(bǔ)貼跨區(qū)縣轉(zhuǎn)移實(shí)際上并不觸及各區(qū)縣的財(cái)政利益。在寶雞，盡管政策規(guī)定個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額隨保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移而全部轉(zhuǎn)移，實(shí)際上養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨縣轉(zhuǎn)接并不順暢。筆者在調(diào)研中了解到，由于各縣自主決定基金存放的金融機(jī)構(gòu)，部分縣將基金分存于兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)，在市級(jí)主管部門(mén)未就保險(xiǎn)資金轉(zhuǎn)移程序進(jìn)行規(guī)范的情況下，不同統(tǒng)籌單位之間難以進(jìn)行保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。因此，在實(shí)踐中縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通常為參保人辦理退保，將個(gè)人繳費(fèi)額退還參保人，而本地財(cái)政支付的繳費(fèi)補(bǔ)貼則留在本縣。*訪談：某縣城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心工作人員。保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法跨區(qū)縣轉(zhuǎn)移的問(wèn)題直到2013年《寶雞市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》出臺(tái)才在制度層面獲得解決。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省、市轉(zhuǎn)移難的問(wèn)題在中央出臺(tái)統(tǒng)一政策后得到緩解。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》明確規(guī)定參保人跨地區(qū)轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)關(guān)系的，一次性轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。人力資源和社會(huì)保障部隨后出臺(tái)了具體經(jīng)辦規(guī)程。中央的明確規(guī)定成為地方政府政策改進(jìn)的推動(dòng)力，北京和陜西隨后更新的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省域轉(zhuǎn)移的政策遵循了中央的有關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的包容性。

四、結(jié)論與討論

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障制度革新打破了社會(huì)公民權(quán)的城鄉(xiāng)二元分割界線，但新的福利供給的邊界界定因獨(dú)特的改革推進(jìn)方式而變得細(xì)分，地方政府在各自管轄范圍內(nèi)就社會(huì)公民權(quán)的內(nèi)容(即成員資格、供給和所附條件)做出更細(xì)致的界定。從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向農(nóng)村人口擴(kuò)展的歷程可以看到，許多地區(qū)依據(jù)本地情況區(qū)分出不同身份和職業(yè)類(lèi)型的農(nóng)民群體并逐步為其構(gòu)建差別的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案，導(dǎo)致農(nóng)村居民之間在獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的時(shí)間和享受的具體權(quán)益上存在明顯的差異。但是，北京和寶雞的政策革新歷程顯示，近幾年地方政府的政策發(fā)展路徑已轉(zhuǎn)向整合不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目、減少涉農(nóng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)供給的區(qū)隔和碎片化。由于地方城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在成員資格的設(shè)定上更具包容性，農(nóng)村勞動(dòng)者獲得更平等的參保權(quán)利。對(duì)于本地戶籍的農(nóng)村勞動(dòng)者而言，戶口性質(zhì)不再影響參保，經(jīng)濟(jì)能力和就業(yè)與否成為他們是否參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要影響因素。

然而，結(jié)合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地域維度看，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的落實(shí)狀況仍受地域因素的影響，涉農(nóng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)供給在包容性和公平性上存在不足。第一，農(nóng)村居民行使參保權(quán)利受到戶籍地影響。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障對(duì)象僅限定于本地居民；在部分地區(qū)尤其外來(lái)農(nóng)民工較多的地區(qū)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)外地戶籍的農(nóng)村勞動(dòng)者僅是選擇性開(kāi)放，導(dǎo)致從事靈活就業(yè)的人員的參保權(quán)利受到排斥或限制；第二，作為向農(nóng)民提供養(yǎng)老保障的主體制度，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付標(biāo)準(zhǔn)存在顯著的地區(qū)間差異，給付差異不僅體現(xiàn)在省一級(jí)，還體現(xiàn)在市、甚至縣一級(jí)。筆者在寶雞部分縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)是否提高和提高幅度不僅受到縣級(jí)整體財(cái)政狀況的制約，還受到該縣待遇領(lǐng)取人數(shù)和政府領(lǐng)導(dǎo)層的意愿的影響。因此，地方政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整不一定及時(shí)回應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的養(yǎng)老需求，同時(shí)形成養(yǎng)老權(quán)益的地區(qū)間不公平。

關(guān)于中央和地方政府在社會(huì)保障制度的劃界構(gòu)建和重組過(guò)程中的角色和作用，本文得出以下幾點(diǎn)研究結(jié)論：

首先，中央的政策環(huán)境對(duì)地方政府啟動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障政策革新的時(shí)機(jī)有重要影響，而地方政府的財(cái)政實(shí)力和管理能力成為一個(gè)地區(qū)是否發(fā)動(dòng)政策試點(diǎn)的主要制約因素。21世紀(jì)頭幾年中央領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍持謹(jǐn)慎態(tài)度，當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境是經(jīng)濟(jì)水平較高、農(nóng)保管理基礎(chǔ)較好的有條件地區(qū)可以進(jìn)行政策探索。北京便屬于有條件推行新農(nóng)保的地區(qū)，最早的政策試驗(yàn)也由財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的區(qū)率先展開(kāi)。從2006年開(kāi)始，中央明確提出探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，政策話語(yǔ)不再?gòu)?qiáng)調(diào)“有條件”的地區(qū)才可探索。政策話語(yǔ)的轉(zhuǎn)變向地方政府傳遞了更明確的信號(hào)，推動(dòng)更多地區(qū)因地制宜開(kāi)展政策試驗(yàn)。正是在這種政策環(huán)境下，處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的寶雞將建立新農(nóng)保提上政策議程，而且寶雞在農(nóng)保管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍上具有的優(yōu)勢(shì)使其獲得省社保部門(mén)的支持，成為陜西率先啟動(dòng)新農(nóng)保試點(diǎn)的地區(qū)。

其次，受本地利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府在打破本地區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)、職業(yè)區(qū)隔的社會(huì)保障制度界線上發(fā)揮著積極主導(dǎo)作用的同時(shí)，卻傾向于將權(quán)利和資源的賦予限定在轄區(qū)范圍內(nèi)。如前文所分析，北京有著數(shù)量龐大且流動(dòng)性強(qiáng)的外來(lái)農(nóng)民工，市政府盡管較早對(duì)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)做出專(zhuān)門(mén)的制度安排，但同時(shí)限制了他們從本市統(tǒng)籌基金中獲得的權(quán)益范圍。當(dāng)北京出于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的需要逐步打破城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保在戶口性質(zhì)和就業(yè)形式上的限制時(shí)，本地農(nóng)村居民成為首要的受益者。直到中央出臺(tái)相關(guān)政策后，市社保部門(mén)才將非京籍的全日制農(nóng)民工納入強(qiáng)制性保障范圍。與北京不同，陜西是傳統(tǒng)勞務(wù)輸出地區(qū)，到外省和在省內(nèi)跨市縣就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量明顯多于外省來(lái)陜就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量。*具體數(shù)據(jù)詳見(jiàn)陳?ài)E [31]的報(bào)道。在此背景下，陜西省未設(shè)立單獨(dú)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)方案而是較早將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍擴(kuò)展至農(nóng)民工。這個(gè)制度安排有助于充實(shí)本省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、緩解老工業(yè)基地養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題。從地方新農(nóng)保/城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立過(guò)程也可以看到，地方政府為了維護(hù)本地財(cái)政資源而建立起保險(xiǎn)供給的地域邊界，將外地戶籍農(nóng)民排斥在保障范圍之外，而跨地區(qū)轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)關(guān)系會(huì)伴隨保險(xiǎn)權(quán)益如財(cái)政補(bǔ)貼和繳費(fèi)記錄的損失。

當(dāng)然，地方政府在改變社會(huì)保障的地域區(qū)隔上難以發(fā)揮主導(dǎo)作用，一方面受到本地利益的驅(qū)使，另一方面也基于地方政府在管理職權(quán)上的局限性。打破社會(huì)公民權(quán)的地域區(qū)隔和不公平只能依靠上級(jí)政府尤其中央政府強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能來(lái)解決。中央政府近年來(lái)出臺(tái)的若干政策有效弱化了社會(huì)保障的地域邊界尤其省域邊界，而目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差距過(guò)大的問(wèn)題也需要中央政府進(jìn)行適度干預(yù)。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)村人口中在經(jīng)濟(jì)資源獲取上處于優(yōu)勢(shì)地位的一部分人被直接納入或自愿進(jìn)入保障水平較高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面則趨于飽和甚至開(kāi)始縮減，參保人群多是經(jīng)濟(jì)條件不足、年齡較大及純粹務(wù)農(nóng)的居民。由于個(gè)人繳費(fèi)能力有限，這部分人群仍需依賴(lài)政府提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障年老的基本生活。鑒于各地財(cái)政實(shí)力的較大差距和近年來(lái)物價(jià)變動(dòng)情況，中央政府應(yīng)在財(cái)力可承受范圍內(nèi)增強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼責(zé)任，確保作為“公平底線”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)能夠切實(shí)滿足這一部分人老年的基本生活需求。在這條公平底線之上，地方政府可以因地制宜地調(diào)整給付標(biāo)準(zhǔn)，但中央政府應(yīng)盡早完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和建立正常的待遇調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)地方養(yǎng)老金待遇調(diào)整的規(guī)范化。

第三，在“地方先行先試、中央隨后推廣”的改革推進(jìn)方式下，中央隨后出臺(tái)的統(tǒng)一政策可能造成民眾基于地方先行政策而享有的權(quán)益的損失，進(jìn)而對(duì)政府制度的公信力帶來(lái)消極影響。以城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工兩類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的銜接為例，北京2009年的政策規(guī)定被保險(xiǎn)人從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的，不僅轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶資金且保險(xiǎn)費(fèi)折算為職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限。而國(guó)家在2014年出臺(tái)的銜接辦法則要求僅轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶資金，不折算繳費(fèi)年限。這無(wú)形中否定了北京參保居民基于本地規(guī)定而預(yù)期享有的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。由于許多農(nóng)民在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)累積的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金較少，和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接后計(jì)發(fā)的待遇仍低于市基本養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，因此這部分人與那些未曾參加新農(nóng)保而僅在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳保費(fèi)后按最低標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取待遇的人員獲得的是同樣水平的養(yǎng)老金。這種狀況顯然與基層政府當(dāng)初推行新農(nóng)保試點(diǎn)時(shí)所承諾的參保會(huì)增加養(yǎng)老收益不符合，容易造成農(nóng)村居民對(duì)政府所推行政策的不滿，甚至可能給農(nóng)民參加或續(xù)保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來(lái)消極影響。

總的來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府共同推動(dòng)下的社會(huì)保障制度革新極大地推動(dòng)了農(nóng)民社會(huì)公民權(quán)的發(fā)展，但中國(guó)在構(gòu)建更包容、更公平的社會(huì)保障體系的道路上仍面臨巨大挑戰(zhàn)。目前，社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革成果尤為突出，但社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)僅是社會(huì)公民權(quán)體系中的一類(lèi)權(quán)利。在推動(dòng)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，如何在住房、教育、社會(huì)救助以及其他公共服務(wù)領(lǐng)域向農(nóng)村居民提供更包容、更平等的政策將是新時(shí)期中國(guó)社會(huì)公民權(quán)建設(shè)的重要課題。此外，隨著新一輪戶籍制度改革的啟動(dòng)，城鄉(xiāng)戶籍身份差異不久將退出歷史舞臺(tái)，而各地所推行的落戶政策和居住證制度的差異化將使公民社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)狀況更加依據(jù)地域而不同，“本地—外地”戶籍差別對(duì)于公民之間經(jīng)濟(jì)福利和社會(huì)服務(wù)的分配依然有重要的界定意義。

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[29]寶雞市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理處：《2011年度政府信息公開(kāi)工作報(bào)告》，寶雞市人力資源和社會(huì)保障局，http://www.bjrs.gov.cn/view.php?tid=1175&cid=17,2012。

[30]寶雞市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理處：《2012年度政府信息公開(kāi)工作報(bào)告》，寶雞市人力資源和社會(huì)保障局，http://www.bjrs.gov.cn/view.php?tid=1175&cid=17,2013。

[31]陳?ài)E：《陜西“打工候鳥(niǎo)”掙回277億》，西安新聞網(wǎng),http://www.xiancn.com/gb/cityherald/2007-01/23/content_1095404.htm， 2007。

(責(zé)任編輯：H)

Urban-Rural Harmonization in Social Security,Local Policy Innovations and Development of Social Citizenship of Rural Residents:A Case Study on Institutional Change in Old-Age Pensions

HUANG Ting

Abstract China has reformed its social security system since 2002 in order to promote urban-rural harmonization.Based on a case study on the local institutional change in old-age pensions,this article addresses two aspects in the reform: (1) the impact of the reform on the development of social citizenship of rural residents,and (2) the different roles played by central and local governments in the extension of social security.It is found that the social security reform has led to differentiated expansion of social rights for rural residents in that access to welfare and specific provisions are differential between various social (occupational) categories and regions.In recent years,partly driven by their own interests,local governments have proactively reduced the segmentation and differences in provision across population groups.Nonetheless,the local policy reform and innovation mainly benefit rural residents with local hukou.Local governments tend to confine the distribution of rights and resources within their respective jurisdictions,which constrains social rights of those rural residents without local hukou.Due to its large dependence on financial capacities of local governments,the distribution of entitlement benefits for peasants is uneven among regions.Recent policy moves at the central level have weakened the external boundaries of regional social security schemes,thereby facilitating the cross-region transferability of entitlements.However,to establish a more inclusive and equitable social security system,the central government should enhance its fiscal responsibility to ensure basic protection for the people and make vigorous efforts to redress the striking regional imbalance in welfare provision.

social security，urban-rural harmonization，rural residents，social citizenship，institutional change

*本研究獲得德國(guó)研究基金會(huì)(DFG GK1613)的資助。感謝杜伊斯堡-埃森大學(xué)Flemming Christiansen教授、劉濤教授對(duì)本文初稿的評(píng)論意見(jiàn)。