警察權(quán)有效外部監(jiān)督：機(jī)制選擇的進(jìn)路

彭凱

（四川師范大學(xué) 四川成都 610066）

警察權(quán)有效外部監(jiān)督：機(jī)制選擇的進(jìn)路

彭凱

（四川師范大學(xué) 四川成都 610066）

我國警察權(quán)在國家權(quán)力框架中扮演著十分重要的角色。警察權(quán)既帶有行政執(zhí)法的性質(zhì)，又不乏刑事司法的色彩。就監(jiān)督國家權(quán)力的角度而言，外部監(jiān)督比內(nèi)部監(jiān)督更具有約束力。然而，目前對我國警察權(quán)仍然缺乏一個相對完善的外部監(jiān)督機(jī)制。其中，構(gòu)建對不依法履行警察權(quán)的機(jī)關(guān)的罰款和晉升考核機(jī)制、國務(wù)院對省級投資和撥款機(jī)制是警察權(quán)外部監(jiān)督制度選擇進(jìn)路的兩架“不可或缺的馬車”。同時，從機(jī)制上對警察權(quán)實行外部監(jiān)督可以將法治警察建設(shè)和法治中國建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。

警察權(quán)；有效外部監(jiān)督；機(jī)制選擇；進(jìn)路

一、警察權(quán)監(jiān)督現(xiàn)狀的域內(nèi)外考察

世界各國和地區(qū)對警察權(quán)的監(jiān)督問題都給予了高度的重視。早在1988年10月4日至14日，意大利的“社會學(xué)·刑法和罪犯教養(yǎng)國際研究中心”舉辦了第十一屆國際警官高度專業(yè)化講習(xí)班年會，其中心議題就是“對警察實施內(nèi)外監(jiān)督”。與會的西方12個國家代表都一致認(rèn)為：警察是社會機(jī)體不可缺少的組成部分，社會各界有權(quán)了解警察的活動，并實行必要的監(jiān)督；更重要的是，警察是執(zhí)法人員，他們擁有很大的權(quán)力，即使是最低級別的警察在單獨執(zhí)行緊急任務(wù)時也常常自行作出一些重大決定。據(jù)統(tǒng)計，比利時現(xiàn)有警察5萬余人，平均300多人口就有一名警察，但早在1987年比利時發(fā)現(xiàn)有腐化行為的警察有1000人，其中已經(jīng)受到刑事處罰的有37人[1]。這一事實說明警察的權(quán)力如果不接受監(jiān)督，必定會使一些警察濫用職權(quán)，導(dǎo)致腐化，所以對警察實施監(jiān)督是必要的。同時這種監(jiān)督必須使依法運行警察權(quán)和保護(hù)公民自由權(quán)達(dá)到某種平衡。因此，必須對警察實行強有力的監(jiān)督才能保證警察公正執(zhí)法，保護(hù)公民的尊嚴(yán)和合法權(quán)益。在我國，對警察實施監(jiān)督的目的和歸宿既要保證機(jī)關(guān)及其警察依法執(zhí)行公務(wù)，有效維護(hù)社會治安，又要防止警察濫用職權(quán)，為所欲為，進(jìn)而失去公民的信任。

“權(quán)力所在，不論為武力與財力，往往發(fā)生濫用。警察亦坐此病。但須知警察之權(quán)為為國家所賦予，非個人所得而私……若一意濫用職權(quán)，失信所及，適足以自行崩潰而已?！盵2]

縱觀世界各國，監(jiān)督模式可以分為權(quán)力監(jiān)督權(quán)力和權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。但是，任何組織或者個人的活動僅僅從內(nèi)部作監(jiān)督的話效果往往會不盡人意，自己監(jiān)督自己的理想狀態(tài)或許是國家公權(quán)力樂意向往的監(jiān)督范式，但如果對警察權(quán)不嚴(yán)加監(jiān)督則可能會出現(xiàn)公權(quán)力侵犯私權(quán)利的亂象，這也是我國社會主義法治建設(shè)中所不愿意看到的一幕。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院進(jìn)行監(jiān)督經(jīng)常會力不從心，根本原因是我國偵查、公訴和審判在法律層面有很大的自由裁量權(quán)且彼此的關(guān)系十分密切。該關(guān)系具體表現(xiàn)為：公檢法三家國家配合十分到位，就如有段子調(diào)侃道：“在中國，是做飯的，檢察院是送飯的，法院是吃飯的?！蔽覀?nèi)绻顚哟蔚乜紤]此段子背后的法律因素和法治困境，不難發(fā)現(xiàn)的警察權(quán)缺乏有效外部監(jiān)督，而缺乏有效外部監(jiān)督的警察權(quán)一旦被濫用后果將不堪設(shè)想，尤其是對犯罪嫌疑人的合法權(quán)利將會造成巨大的威脅和損害。故而對警察權(quán)的有效外部監(jiān)督顯得尤為重要。

二、警察權(quán)外部監(jiān)督的必要性

根據(jù)中共中央出臺的《關(guān)于深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，我國必須要堅持深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷提高和保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能切身感受到社會的公平和正義[3]。雖然改革開放多年以來我國的依法治國取得了諸多具有建設(shè)性的成就，但因為不規(guī)范地行使警察權(quán)的個案卻多次引發(fā)強烈的社會輿論。警察權(quán)處于公權(quán)力與私權(quán)利最為直接以及敏感的臨界區(qū)域，它的規(guī)范與否常常被當(dāng)成是衡量一國政治和法律文明程度最為直觀的標(biāo)志。的公信力完善的過程非常緩慢，維護(hù)則更需要朝夕砥礪，因為一件壞事就足以讓其毀于一旦。正所謂“百世養(yǎng)之不足，一朝毀之有余?！痹谛旅襟w時代，濫用警察權(quán)的行為一旦被公布在互聯(lián)網(wǎng)上，則瞬間就會推向輿論的風(fēng)口浪尖，不僅會極大影響警察的整體形象，還會嚴(yán)重破壞警民之間的和諧關(guān)系，阻礙我國社會主義法治化的進(jìn)程，甚至?xí)?dǎo)致政府公信力和政治合法性快速流失的突破口。所以，警察權(quán)的規(guī)范化建設(shè)會影響到黨的執(zhí)政根基和執(zhí)政目標(biāo)。由于警察權(quán)具有強制力，其被濫用的可能性很容易超過其他公權(quán)力，特別是在突發(fā)、緊迫、沖突、對抗甚至危險的環(huán)境下更容易發(fā)生警察權(quán)的不當(dāng)使用甚至濫用，所以，警察權(quán)的不規(guī)范是我國比較普遍的現(xiàn)象。即使在今天看來在規(guī)范警察權(quán)做得比較好的一些國家和地區(qū)都無一例外地經(jīng)歷了一個漫長的治理過程但其中最為重要的規(guī)范、治理經(jīng)驗就是將警察權(quán)關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，我們要極力確保警察權(quán)在法治的軌道和制度的框架內(nèi)有序運行。

（一）構(gòu)建警察權(quán)的有效外部監(jiān)督機(jī)制是實現(xiàn)警察職能的必要條件。

對于任何一個社會來說，警察職能都是不可或缺的，它是國家職能的重要組成部分。根據(jù)管理學(xué)責(zé)、權(quán)、利一致原理，有職能必須要有權(quán)力作為支撐，否則無法有效履行職能。警察權(quán)與警察職能密不可分。警察權(quán)是警察履行職能的依據(jù)，然而警察權(quán)在一個社會中的實際運作狀態(tài)卻在一定程度上標(biāo)志著這個社會法治文明的發(fā)展水平。

警察是人民民主專政的重要工具，是武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量，擔(dān)負(fù)著鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位，維護(hù)國家長治久安，保障人民安居樂業(yè)的重大政治責(zé)任和社會責(zé)任。它這種特殊的性質(zhì)和任務(wù)是其他任何行政不能取代和超越的。因此，法律賦予了警察諸多特殊的權(quán)力，這些權(quán)力運用得合法與否、合理與否直接關(guān)系到國家的政治穩(wěn)定、社會安定和公民的基本權(quán)利。警察必須以憲法、法律為活動準(zhǔn)則，履行法定職責(zé)，嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法。因此，構(gòu)建警察權(quán)的有效外部監(jiān)督機(jī)制——使警察履行職責(zé)的系列活動置于有效的監(jiān)督之下是實現(xiàn)警察職能的必要條件。

（二）構(gòu)建警察權(quán)的有效外部監(jiān)督機(jī)制是維護(hù)公民合法權(quán)益的重要保障。

現(xiàn)代法治社會的重要內(nèi)容之一就是對涉及公民基本權(quán)利的執(zhí)法行為進(jìn)行必要的監(jiān)督。警察權(quán)是帶強制性的國家權(quán)力，而警察的執(zhí)法過程和執(zhí)法結(jié)果又與公民的合法權(quán)益密切相關(guān)。

“因為警察權(quán)力與公民權(quán)利在一定條件下成反比例關(guān)系，即警察權(quán)的擴(kuò)大意味著公民權(quán)的縮小，警察權(quán)的濫用往往使公民權(quán)化為烏有?！盵4]因此，為了防止警察濫用權(quán)力，減少或遏制和警察的違法違紀(jì)行為，切實保護(hù)公民合法權(quán)益，必須構(gòu)建有效的外部監(jiān)督機(jī)制。只有提高警察執(zhí)法活動的公開性和透明度，強化警察依法執(zhí)法的自覺性，才能最終達(dá)到保護(hù)公民合法權(quán)益的目的。

構(gòu)建警察權(quán)的有效外部監(jiān)督機(jī)制是加強警察隊伍建設(shè)的重要進(jìn)路。有效外部監(jiān)督機(jī)制是加強隊伍建設(shè)和落實“從嚴(yán)治警、依法治警”[5]方針的一項重要措施，它體現(xiàn)著嚴(yán)格隊伍管理的內(nèi)在要求，必須將其始終貫穿于警察隊伍管理的整個過程之中。警察在執(zhí)法過程中經(jīng)常接觸社會上很多“假、惡、丑”的亂象。而在現(xiàn)實生活中，引誘、迷惑、腐蝕、吞噬警察隊伍的手段以及方式方法也越來越多，可說是五花八門，層出不窮。不幸的是，我們警察隊伍中的一些意志薄弱者經(jīng)受不住權(quán)、錢、色等誘惑和腐蝕。有的警察以權(quán)謀私，有的公報私仇，有的積極瀆職等等。警察隊伍中存在的這些問題不僅嚴(yán)重?fù)p害了警民關(guān)系和諧的形象，同時也不能保障和維護(hù)公民合法權(quán)益。

三、機(jī)制選擇的進(jìn)路探析

正如法學(xué)家孟德斯鳩所言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不移的經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵6]這句話很清楚地告訴我們，一切公權(quán)力在本質(zhì)上都具有外在的擴(kuò)張性，如果公權(quán)力得不到有效監(jiān)督則會無限制地膨脹。毫無疑問，公權(quán)力的膨脹會導(dǎo)致私權(quán)利受到侵犯的可能性急劇增加。唯有對公權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督才能保證公權(quán)力的正常行使，也才能保障私權(quán)利的享有和行使?；\統(tǒng)地，警察權(quán)作為一項重要的國家權(quán)力，理應(yīng)遵循上述公權(quán)力運行的客觀規(guī)律，要做到順應(yīng)之而不是違背之。嚴(yán)格監(jiān)督警察權(quán)不單是現(xiàn)代國家司法民主監(jiān)督的內(nèi)在要求和外在趨勢，更是我國社會主義法治中人權(quán)保障的重要先決條件。

由于我國警察體制模式是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”，因此，上級有權(quán)監(jiān)督下級。上級可以在法定范圍內(nèi)追究下級濫用警察權(quán)的責(zé)任。該問責(zé)的方式主要是上級對下級的通報、批評等。在此，擬著重從財政支付制度的角度來淺析構(gòu)建對和警察個人問責(zé)機(jī)制的可行性。通過修改相關(guān)立法加強對責(zé)任追究方面的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化到追責(zé)機(jī)制的主客體、范圍、程序等方面。尤其應(yīng)當(dāng)加大對失責(zé)行為的處罰力度，只有與公務(wù)員的切身利益掛鉤，才能確保其履職的積極性。具體而言，如下所述：

（一）構(gòu)建對濫用警察權(quán)的罰款和晉升受限機(jī)制。

國家財政權(quán)[7]是現(xiàn)代國家權(quán)力的重要組成部分。它主要是指由國家作為主體對手上的金錢進(jìn)行二次分配的權(quán)力。國家財政權(quán)是各級國家機(jī)關(guān)履行公共事務(wù)管理職能和為廣大公民提供服務(wù)（主要是國家行政權(quán)）的前提和基礎(chǔ)。此外，國家財政權(quán)跟國家立法權(quán)、國家司法權(quán)的科學(xué)合理運行也密切相關(guān)，沒有一個組織的正常運行是能夠離開得了金錢的。因此，可以說國家財政權(quán)關(guān)系到一個國家依法治國的根本，沒有財政支持的改革方案和改革措施一般都以失敗而告終。鑒于我國同級政府對同級公安是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，同級政府對同級公安可以以罰款和晉升考核機(jī)制為手段進(jìn)行外部監(jiān)督。

在我國，對行政最為直戳要害的外部監(jiān)督方式包括財政和人事兩種，財政和人事分別密切關(guān)系到行政及其主要領(lǐng)導(dǎo)的“錢袋子”和“烏紗帽”。必須從財政上和人事上依法監(jiān)督濫用警察權(quán)的行為。其一，在罰款方面，同級人民政府可根據(jù)同級公安因濫用警察權(quán)而作為行政訴訟被告且敗訴的情形予以相應(yīng)數(shù)額的罰款。比如一件類似的行政訴訟案件敗訴將被同級人民政府罰款1000元人民幣，具體數(shù)額可以根據(jù)每個省級行政單位的具體經(jīng)濟(jì)情況予以確定。這樣可以有效促使不能、不敢、不想濫用手中的警察權(quán)。其二，在晉升考核方面，將依法行使警察權(quán)的情況納入同級人民政府和上級公安的綜合考評體系中，作為主要領(lǐng)導(dǎo)和干部政績考核的一項重要內(nèi)容，同時必須不遺余力地實行一票否決制，一旦被同級人民政府和上級公安否決，那么，主要領(lǐng)導(dǎo)和干部將喪失職位和級別上的晉升空間。同時，對警察權(quán)具體行使的警察也應(yīng)納入同級人民政府和上級的綜合考評體系之中。

（二）構(gòu)建對依法行使警察權(quán)的投資和撥款機(jī)制。

目前，在我國警察權(quán)監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)建立具有可操作性的獎勵機(jī)制。在公安行使警察權(quán)的時候，同級政府要依法予以全程監(jiān)督。對依法行使警察權(quán)的可以多給予投資和撥款，對濫用警察權(quán)的可以考慮不給予或者少給予投資和撥款。在此，可以綜合考慮建立中央和和省級良性的經(jīng)濟(jì)互動機(jī)制，促使省級依法行使警察權(quán)。這一點可以參考美國關(guān)于霧霾治理的一些具體做法：如果各個州依法充分履行了屬于該州霧霾治理的職責(zé)，聯(lián)邦政府就會增加對屬于各州的經(jīng)濟(jì)等項目的投資和撥款。反之，一旦聯(lián)邦政府發(fā)現(xiàn)各州沒有充分履行了屬于其的霧霾治理的職責(zé)時，則很有可能會把本屬于州的霧霾治理的權(quán)力收歸聯(lián)邦政府所有，這一點甚至是得到了聯(lián)邦法律的肯定。參照美國上述做法可以有效地遏制濫用手中的警察權(quán)，從而對警察權(quán)的運行逐步形成有效的監(jiān)督機(jī)制[8]。

[1]王 渤.發(fā)達(dá)國家警察管理制度[M].北京：時事出版社，2001：104-105.

[2]（日）松井茂.警察學(xué)綱要[M].吳石譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2005：24.

[3]李陽.警務(wù)執(zhí)法規(guī)范化視域下執(zhí)法權(quán)力運行機(jī)制研究[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報，2015，（7）：21-24.

[4]陳興良.限權(quán)與分權(quán):刑事法治視野中的警察權(quán)[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)，2002，（1）：52-68.

[5]姜永安，郝勇.全面落實政治建警從嚴(yán)治警[N].四川日報，2015-01-26（002）.

[6]（法）孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1997：154.

[7]朱 進(jìn).兩權(quán)分離與均衡:公共財政國家的憲政基礎(chǔ)[J].天津社會科學(xué)，2008，（3）：69-74.

[8]彭 凱.論中國霧霾治理行政問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建[J].黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2016,（6）：4-6.

Effective External Oversight of Police Power:Selection Approach

Peng kai

Police power in China plays a very important role in the framework of state powers.Police power is with the nature of administrative law enforcement and full of criminal justice color.From the perspective of state power oversight,external oversight ismore binding than internal supervision.However,current police power in China still lacks a relative perfect external oversightmechanism.Among them,there are two basic approaches.The first is to build fine and promotion assessmentmechanism for organswhich do not perform police power.The second is the State Council’s investment and funding mechanism for provinces.Meanwhile,external supervision mechanism to police power can combine the construction of ruling China by law and ruling police by law.

police power;effective external oversight;selection;approach

D035.31

：A

：1674-5612（2017）02-0120-04

（責(zé)任編輯：吳良培）

2016-01-04

彭 凱，（1993- ），男，四川雅安人，四川師范大學(xué)法學(xué)院碩士生，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)、警察法學(xué)。