檢察機關(guān)“撤案批準權(quán)”的定性與制度展望

□韓 晗

(山東大學法學院，山東 濟南 250100)

【法學研究】

檢察機關(guān)“撤案批準權(quán)”的定性與制度展望

□韓 晗

(山東大學法學院，山東 濟南 250100)

撤案批準權(quán)具有廣泛的適應(yīng)性，并不局限于認罪認罰從寬制度。對該權(quán)能定性應(yīng)為檢察機關(guān)公訴權(quán)，而非訴訟監(jiān)督權(quán)；對該權(quán)能的規(guī)定尚存在程序?qū)蛹夁^多、適用條件模糊等問題。撤案批準權(quán)的案件處理方式為公訴權(quán)發(fā)展開辟了一條新的思路，值得總結(jié)推廣。

檢察機關(guān)；撤案批準權(quán)；定性

2016年9月3日全國人大常委會辦公廳召開的發(fā)布會上，最高人民法院發(fā)言人萬春面對記者提問時表態(tài)：“對于符合認罪認罰條件的這類特殊案件，檢察機關(guān)經(jīng)過最高人民檢察院的批準，可以撤銷案件或者不起訴，檢察機關(guān)也可以經(jīng)過最高檢的批準對犯罪嫌疑人、被告人犯的數(shù)罪中一項或者多項犯罪提起公訴，但必須依法追繳違法所得”。[1]2016年11月16日“兩高三部”①包括：最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部。共同印發(fā)了《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》(以下簡稱《辦法》)，該《辦法》第9條、第13條以及第14條，②第9條：犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益，需要撤銷案件的，辦理案件的公安機關(guān)應(yīng)當層報公安部，由公安部提請最高人民檢察院批準。提出最高人民檢察院對于層報公安部申請撤銷的案件享有批準權(quán)。至此，檢察機關(guān)擁有了一項以前不曾有過的權(quán)力——撤案批準權(quán)。雖然該《辦法》尚處在試點階段，但作為檢察權(quán)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新變化，當引起我們足夠的關(guān)注。

一、問題的提出

根據(jù)當前法律文件的規(guī)定，撤案批準權(quán)雖然被規(guī)定在認罪認罰從寬制度的適用辦法中，但前述三條規(guī)定的表述中卻完全未提及“認罪認罰”與“速裁程序”等關(guān)鍵詞語，而統(tǒng)覽全篇，在其他法條中是不存在這種狀況的，這并非立法者的疏漏，恰恰反映了立法者在確立撤案批準權(quán)時的著眼點并不僅僅囿于認罪認罰從寬制度。而從法條體系解釋的角度來看，撤案批準權(quán)有其獨立的適用條件，即申請撤銷的案件需要同時滿足兩個條件：第一，犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實；第二，有重大立功或者案件涉及國家重大利益。而認罪認罰從寬制度的適用條件則是：第一，犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，對指控的犯罪事實沒有異議；第二，同意量刑建議，簽署具結(jié)書的。兩相比較會發(fā)現(xiàn)，除了自愿如實供述犯罪事實一致外，兩者的區(qū)別在于撤案批準權(quán)的適用需要犯罪嫌疑人的供述屬于重大立功或者極大地保護了國家重大利益，在此種情形下公安機關(guān)申請撤案，還需要犯罪嫌疑人“同意量刑建議，簽署具結(jié)書”嗎？答案顯然是否定的，案件撤銷視同無罪，更不涉及量刑問題，所以也不需要犯罪嫌疑人同意量刑建議，換言之，認罪認罰從寬制度的適用條件與撤案批準制度的適用條件不相同，難以融于一個體系。即便是作出將“同意量刑建議，簽署具結(jié)書”解釋成為“同意案件的處理結(jié)果”的“最寬泛”的解釋，也難以實現(xiàn)體系融合，因為撤銷案件視同宣告無罪，既然是無罪，就意味著即便是出現(xiàn)犯罪嫌疑人不同意撤案的情況下，該撤銷的案件依舊應(yīng)當撤銷。

由此，筆者認為，撤案批準權(quán)或者是撤案批準制度并不僅僅局限于認罪認罰從寬制度的適用之中，其在刑事訴訟法律實踐中具有普遍性的適用意義，從宏觀角度看，該《辦法》確立了一項新的檢察權(quán)能，即撤案批準權(quán)，并由此確立了與之相關(guān)的撤案批準制度。撤案批準權(quán)的確立之后，所面臨的首要問題就是定性問題。

二、定性之爭：公訴權(quán)或者訴訟監(jiān)督權(quán)？

檢察權(quán)作為一項重要的國家權(quán)力，關(guān)于其性質(zhì)的論爭從其誕生的那一刻起就有諸多的爭議。目前大致有“行政權(quán)說”、“司法權(quán)說”、“法律監(jiān)督權(quán)說”及“雙重屬性說”等學說。[2]而由性質(zhì)的爭議又引發(fā)了檢察權(quán)內(nèi)容的劃分的爭議，但目前的通說認為檢察權(quán)的具體內(nèi)容可劃分為公訴權(quán)、檢察偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)和司法救濟權(quán)。[3]就公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的區(qū)分而言，因為我國憲法將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，所以公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)都被視為法律監(jiān)督職能的內(nèi)容體現(xiàn)。那么在進行權(quán)能區(qū)分時，公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的界限在哪呢？筆者認為，公訴權(quán)大體上包括提起公訴權(quán)、不起訴權(quán)、支持公訴權(quán)、公訴變更權(quán)、上訴權(quán)(抗訴權(quán)或者提請再審權(quán))，[4]訴訟監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容大體認為包括對立案、偵查、執(zhí)行、審判等的監(jiān)督。換言之，如果把檢察機關(guān)自偵案件視為一種例外情況，那兩者區(qū)別最直觀的體現(xiàn)就是公訴權(quán)是公訴機關(guān)自身履職行為，訴訟監(jiān)督權(quán)則是對其他機關(guān)履職行為的監(jiān)督與糾正，更為明確的說法是公訴權(quán)是對案件在審查起訴階段的程序進程控制，其目的是推動案件“繼續(xù)進行”或是“終結(jié)于此”，是“程序自治”的體現(xiàn)。訴訟監(jiān)督權(quán)是對訴訟行為的事后干預(yù)，雖然也體現(xiàn)了對案件進程的干預(yù)，但其目的是為了糾正相應(yīng)訴訟行為的錯誤，客觀上影響了案件的進程。

就“撤案”這一事項而言，目前在實踐中涉及到的訴訟行為主要包括偵查階段偵查機關(guān)的“自行撤案”，即在公安機關(guān)偵查案件、檢察機關(guān)自偵案件的過程中出現(xiàn)了符合法律規(guī)定的情形而自行選擇撤銷案件；檢察機關(guān)對于偵查機關(guān)撤案不當?shù)摹巴ㄖ浮?，即偵查監(jiān)督部門認為公安機關(guān)或檢察機關(guān)撤銷案件有誤的，通知其應(yīng)當立案；檢察機關(guān)對公安機關(guān)偵查案件的“通知撤案”，即檢察機關(guān)認為公安機關(guān)立案不妥的，通知其應(yīng)當撤案；公訴機關(guān)對檢察機關(guān)自偵案件的“建議撤案”，即公訴機關(guān)對本院自偵案件移送審查起訴后，公訴部門認為案件符合相應(yīng)法律規(guī)定而建議偵查部門撤銷案件。對于上述行為，我們可以進行簡要的分析：“自行撤案”是一種偵查行為，相應(yīng)的“通知立案”則是訴訟監(jiān)督行為，“通知撤案”則是檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門的職責范疇，而對于“建議撤案”而言，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》將其規(guī)定在“不起訴”一節(jié)中，很顯然將“建議撤案權(quán)”視為公訴權(quán)中不起訴權(quán)的體現(xiàn)，但這似乎又與訴訟監(jiān)督的立法相違背，因為撤案事項一般被視為偵查監(jiān)督的范疇。筆者認為，將“建議撤案權(quán)”視為公訴權(quán)的體現(xiàn)不無不可，從屬性上而言，這種建議有糾錯的性質(zhì)，但并不完全是有糾錯的效果，建議撤案僅僅是“建議”，如果撤案不成，公訴部門完全有能力進一步處理，[5]這與“通知撤案”有著本質(zhì)上的區(qū)別，一旦通知撤案，偵查部門則“應(yīng)當”撤案，并無商量的“余地”，由此可見，建議撤案權(quán)是公訴權(quán)的體現(xiàn)。

撤案批準是在案件移送審查起訴之前，故案件還處在偵查階段，但這并不意味著檢察機關(guān)批準撤案的目的是訴訟監(jiān)督和糾錯。撤案批準的是控制案件的訴訟進程，如若批準撤案，效果與建議撤案是一致的，即便進入到審查起訴階段也會意味著案件極有可能退回補充偵查或是不起訴，而且撤案之后還能較為巧妙地避開訴訟監(jiān)督可能帶來的尷尬局面，批準撤案與建議撤案分別針對公安機關(guān)與檢察機關(guān)偵查部門，形成了完整的“公訴撤案制度”，如若不批準撤案，那公安機關(guān)只能移送審查起訴。換言之，行使撤案批準權(quán)帶來的后果本質(zhì)上就是公訴部門起訴與不起訴的后果，這本質(zhì)上是公訴職能的體現(xiàn)，只不過該項職能實現(xiàn)了階段前置。因而筆者認為，撤案批準權(quán)作為一項新的權(quán)能，其與“建議撤案權(quán)”屬性相同，都是公訴權(quán)的體現(xiàn)，不宜將其定義為訴訟監(jiān)督權(quán)。

三、現(xiàn)行規(guī)定的不足及優(yōu)化建議

經(jīng)過前文分析，撤案批準權(quán)業(yè)已確立，但尚不完善，尤其是該制度的實現(xiàn)需要“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益，需要撤銷案件的，辦理案件的公安機關(guān)應(yīng)當層報公安部，由公安部提請最高人民檢察院批準?！辈浑y看出目前的規(guī)定存在四個方面的問題：

第一，程序執(zhí)行層級過多，不符合訴訟效率的要求。根據(jù)當前的規(guī)定，一個基層公安機關(guān)處理的案件如果要實現(xiàn)撤案，要經(jīng)過三級審批，單就層級而言，一個案件經(jīng)由如此多級處理，處理周期必然會被拉長，而且在實踐操作中，每上報一級就需要進行案情了解、聽取案件匯報等活動，這些活動不僅增加了程序的繁瑣性，最關(guān)鍵的是可能會讓撤案周期變得拖沓冗長。而撤案批準制度設(shè)立的重要意義就是分流案件、提高訴訟效率，[6]但目前的規(guī)定極有可能是與該目標背道而馳。

第二，適用案件范圍的條件模糊。在當前規(guī)定中，要求犯罪嫌疑人有重大立功或案件涉及國家重大利益，對于這兩項標準的把握，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于處理自首和立功具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，有學者將“重大立功”的條件總結(jié)為：“一是犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑以上刑罰；二是案件在本省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)有較大影響；三是犯罪分子對國家、社會有其他重大貢獻”。[7]“國家重大利益”的概念尚屬首次提出，現(xiàn)在并無明確的法律定義，因而有學者也表現(xiàn)出對該制度在未來適用中的擔憂，[8]因為這極易導(dǎo)致出現(xiàn)兩種極端狀況，一方面因“國家重大利益”本身的語義廣泛性而出現(xiàn)解釋泛的化問題，另一方面可能會因無法可依而在實踐中虛置該規(guī)定。

第三，制度設(shè)計不符合訴訟經(jīng)濟原理。依目前的規(guī)定能夠提請撤案的都是需要有重大立功情節(jié)或涉及國家重大利益的案件，但問題是這些案件若是都要由公安部、最高人民檢察院來處理，將給有限的司法資源帶來沉重的負擔。公安部、最高人民檢察院乃至于最高人民法院，這些機關(guān)作為各自系統(tǒng)內(nèi)的最高層級機關(guān)，主要精力都是放在監(jiān)督、指導(dǎo)本系統(tǒng)的工作，而非直接處理案件，現(xiàn)在的制度設(shè)計不符合訴訟經(jīng)濟原理。

上述問題顯然不是撤案制度所希望的，需要對該制度進一步的完善。對此筆者認為：首先，可以在審批級別上作出適度放寬的規(guī)定，案件層報至省級公安部門，由省級公安部門提請省級人民檢察院批準，但在提請批準之后應(yīng)分別報公安部、最高人民檢察院備案，如此既簡化了批準程序，提升了撤案效率，同時備案程序的確立，實質(zhì)上強化了最高人民檢察院的訴訟監(jiān)督，為撤案的公正性提供了更為有利的保障。

其次，適用案件范圍的模糊性是難以改變的，即便是有著官方標準的“重大立功”也并非確切無疑，因而從定義上實現(xiàn)準確性是難以企及的，最為有效的做法就是在實踐中要求公安機關(guān)盡到充分的理由說明義務(wù)，在撤案決定書中對于撤案理由要進行詳盡的說明與充分的論證，說明與論證的主要內(nèi)容包括犯罪嫌疑人供述與重大立功的關(guān)聯(lián)性、犯罪嫌疑人行為對國家重大利益的促進作用、犯罪嫌疑人的社會危害性等等，通過該義務(wù)的設(shè)置使得撤案批準決定的作出更加慎重。

最后，公安部與最高人民檢察院應(yīng)當強化對各自備案的監(jiān)督。公安部對提請撤銷的案件認為不妥的，則可以直接向最高人民檢察院提出案件處理意見，由最高人民檢察院決定如何處理。但應(yīng)當注意的是，對于公安機關(guān)提請批準撤案的案件，公安部無論如何都不應(yīng)當撤回提請；最高人民檢察院若發(fā)現(xiàn)下級人民檢察院批準或不批準的決定確有錯誤的，可以向下級人民檢察院提出整改意見，由此可加強系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，防止撤案不當情況的發(fā)生。

四、代結(jié)語：公訴權(quán)發(fā)展的新路徑

撤案批準制度出臺后，學界亦有觀點認為該制度的出現(xiàn)是對現(xiàn)有法律框架的沖擊，違反了以刑法、刑事訴訟法為代表的相關(guān)法律規(guī)定，也與“以審判為中心的”改革精神相背離。[8]換言之，撤案批準權(quán)的設(shè)立導(dǎo)致了相應(yīng)的法理困難。對此，筆者認為，撤案批準權(quán)的橫空出世的確是對現(xiàn)有法律規(guī)定的突破，作為一項改革措施不足為奇，關(guān)鍵是“突破”有無合理性，是否符合實踐的發(fā)展需要。

筆者認為撤案批準權(quán)設(shè)立是合理的，其最大的意義在于為公訴權(quán)的發(fā)展開辟了一條新的路徑，即以公訴權(quán)能的延伸或前置引導(dǎo)偵查發(fā)展的新思路。在以往學界中“檢察引導(dǎo)偵查”、“公訴引導(dǎo)偵查”的觀點并不鮮見，大致為：一是“直接介入式”，即檢察人員通過參與案件的偵查實現(xiàn)引導(dǎo)；二是“過程監(jiān)督式”，即對偵查活動提出相應(yīng)的建議，通過監(jiān)督以規(guī)范偵查行為；[9]三是“訴前修正式”，主要是指公訴人員根據(jù)公訴需要來指導(dǎo)偵查人員的偵查活動，從而為公訴的順利進行提供保障。[10]上述的方式歸根到底還是一種監(jiān)督主導(dǎo)思維，檢察機關(guān)人員的“生硬”介入，與其認為是引導(dǎo)，不如認為是“主導(dǎo)”，這樣做的優(yōu)點在于通過檢察機關(guān)的介入，有助于規(guī)范偵查機關(guān)的偵查行為，但這也制約了偵查人員的發(fā)揮，因而在實踐中的效果也未達到預(yù)期。[11]

從宏觀的角度看，撤案批準權(quán)的作法抽象而言是在提起公訴之前，將案件提交公訴機關(guān)進行類似于“預(yù)審”的可訴性判斷，從而為后續(xù)公訴活動的成功率提供保障，而這本身又會對偵查活動形成一種有益的倒逼機制，在未來公訴權(quán)的發(fā)展過程中應(yīng)當更多推行這種方式實現(xiàn)偵訴活動的良性互動，因而這是值得認真總結(jié)并加以推廣的經(jīng)驗！

[1]全國人大常委會辦公廳新聞發(fā)布會[EB/OL].(2016-09-03)[2017-01-03]. http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo的/zzzb22/node_29890.htm.

[2]石少俠.論我國檢察權(quán)的性質(zhì)：定位于法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)[J].法制與社會發(fā)展，2005(3):83.

[3]駱緒剛.檢察權(quán)運行司法化研究[D].上海:華東政法大學，2015:56.

[4]周長軍.公訴權(quán)的概念新釋與權(quán)能分析[J].煙臺大學學報(哲學社會科學版)，2016(6):14.

[5]陳鵬飛,李文棟.論我國職務(wù)犯罪案件的建議撤案制度[J].時代法學，2014(6):68.

[6]廖 偉,王 娟.審查起訴環(huán)節(jié)中刑事撤案制度的反思與重構(gòu)[J].重慶大學學報(社會科學版)，2014(5):93.

[7]熊 瑛,張鳳彬.應(yīng)然與實然的統(tǒng)一：認定重大立功的刑罰標準的合理性及其適用[J].安徽警官職業(yè)學院學報，2012(2):5.

[8]陳光中.認罪認罰從寬制度實施問題研究[J].法律適用，2016(11):11.

[9]付 鳳,楊宗輝.檢察引導(dǎo)偵查與公訴引導(dǎo)偵查合理性辨析[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2013(3):47.

[10]潘金貴.在權(quán)力與權(quán)利之間：刑事訴訟法再修改中偵查取證立法的基本構(gòu)想[M]//孫長永.現(xiàn)代偵查取證程序.北京:中國檢察出版社，2005:312-313.

[11]趙 敏.公訴引導(dǎo)偵查的保障機制研究[J].山西警察學院學報，2015(1):70.

(責任編輯：申 巍)

Qualitative Determination and Systematic Prospect of Procuratorial Organ’s Right of Case Withdrawal Permission

HAN Han

(Lawschool,ShandongUniversity,Jinan250100,China)

Right of case withdrawal permission has wide application and is not limited to the system of “confession, readiness for penalty and lenient treatment”. The qualitative determination to it should be the prosecution of procuratorial organ’s but not the procedural supervision. The provisions on this right have some defects of excessive procedural levels and blurred application conditions. The treatment way on right of case withdrawal permission provides some new thoughts for the development of prosecution right which are worth summarizing and popularizing.

procuratorial organ; right of case withdrawal permission; qualitative determination

2017-02-17

韓 晗(1992-)，男，山東濰坊人，山東大學法學院2015級碩士研究生，研究方向為刑事訴訟法學與司法制度。

D915.3

A

1671-685X(2017)02-0051-04

第13條：犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院批準，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項提起公訴。具有法律規(guī)定不起訴情形的，依照法律規(guī)定辦理。

第14條：最高人民檢察院批準不起訴的，或者經(jīng)公安部提請批準撤銷案件的，人民檢察院、公安機關(guān)對查封、扣押、凍結(jié)的財物及其孳息，應(yīng)當調(diào)查權(quán)屬情況，查明是否屬于違法所得或者依法應(yīng)當追繳的其他涉案財物。案外人對查封、扣押、凍結(jié)的財物及其孳息提出權(quán)屬異議的，應(yīng)當進行審查。

確認查封、扣押、凍結(jié)的財物及其孳息屬于違法所得、違禁品或者供作案所用的本人財物，除依法返還被害人的以外，應(yīng)當在撤銷案件或者作出不起訴決定后三十日內(nèi)予以收繳，一律上繳國庫。對查封、扣押、凍結(jié)的財物及其孳息不能確認屬于違法所得或者依法應(yīng)當追繳的其他涉案財物的，不得收繳。