風(fēng)險傳播中的基層公安機關(guān)理性決策

□李偉鵬

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

【警察行政管理】

風(fēng)險傳播中的基層公安機關(guān)理性決策

□李偉鵬

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

在基層公安機關(guān)決策過程中，預(yù)防風(fēng)險傳播過程中風(fēng)險認(rèn)知的錯位是保證決策科學(xué)性和適當(dāng)性的關(guān)鍵。公安機關(guān)、專家、媒體與大眾在風(fēng)險傳播過程中所察覺、感知、建構(gòu)問題與預(yù)期的差異性，導(dǎo)致權(quán)力主體決策面臨不確定的風(fēng)險，進(jìn)而形成社會秩序、政策效益和官民關(guān)系的穩(wěn)定風(fēng)險。如何有效彌合風(fēng)險認(rèn)知差異、最大程度達(dá)成利益共識并建構(gòu)警民關(guān)系間的最大公約數(shù)，是基層公安機關(guān)強化自身能力的迫切課題，也是當(dāng)前公安改革過程中亟須加強的體制性機制性難題。

風(fēng)險傳播；風(fēng)險認(rèn)知差異；基層公安機關(guān)；理性決策

基層公安機關(guān)是基層政府重要組成部分，是風(fēng)險處置的樞紐，承擔(dān)維護(hù)社會穩(wěn)定、打擊犯罪、保障人民安居樂業(yè)的重要使命，積極面對風(fēng)險傳播，合理決策化解風(fēng)險是公安工作的應(yīng)有之義。

一、風(fēng)險傳播與風(fēng)險認(rèn)知差異

(一)風(fēng)險傳播的內(nèi)涵

風(fēng)險傳播是指關(guān)于風(fēng)險的評估、特征和管理的信息交換，一般以大眾媒體為主要載體，在人際、群際與社會各個體成員、群體組織間進(jìn)行。[1]風(fēng)險傳播不僅與實在性的風(fēng)險有關(guān)，還包含風(fēng)險性質(zhì)的多重信息和其他信息，這些信息涉及風(fēng)險的生產(chǎn)、操縱、協(xié)商和置換，是風(fēng)險的媒介化過程。[2]在這個概念的界定中，風(fēng)險傳播至少包括三個要素：1.風(fēng)險信息，即風(fēng)險傳播主體收集、供給、反饋信息以及民眾意見；2.風(fēng)險傳播主體，即主要包括政府、專家、大眾；3.主體之間的風(fēng)險信息互動，即信息、意義的傳遞與分享，是風(fēng)險信息交流、感知、處理、評價、反饋的過程。簡言之，風(fēng)險與風(fēng)險傳播有以下性質(zhì)：1.風(fēng)險是實在存在的；2.風(fēng)險是被感知的；3.風(fēng)險是被媒介化生產(chǎn)的；4.風(fēng)險傳播會引起社會關(guān)注、影響政府決策，即被認(rèn)知的社會風(fēng)險被媒介有意識地傳播，使風(fēng)險的危險度有較大程度擴散，從而引起社會廣泛關(guān)注，并對政府決策形成較大壓力。

(二)風(fēng)險認(rèn)知差異的內(nèi)涵

風(fēng)險認(rèn)知的差異性是指風(fēng)險傳播過程中傳播主體基于個體利益、知識與經(jīng)驗，對風(fēng)險源、風(fēng)險重要性和危險性程度、風(fēng)險前景作出的不同選擇，從而導(dǎo)致對風(fēng)險采取不同的針對性方法、對策與政策。風(fēng)險認(rèn)知差異對風(fēng)險的預(yù)警、應(yīng)對、責(zé)任有不同要求。

一般而言，媒體認(rèn)知重在風(fēng)險的顯著性，期望風(fēng)險報道能最大程度吸引公眾注意，提升媒體本身的關(guān)注度，在此過程中亦會顧及社會道義，以公益性、公正性和公開性作為權(quán)利訴求。媒體傳播的新聞傳播規(guī)律通常會激化風(fēng)險過程中的“危險點”，與社會公認(rèn)規(guī)范明顯不同的人和事往往成為“輿情風(fēng)源”，爆炸性、密集性追蹤并以無邊界的信息傳送渠道，會最大限度地強化風(fēng)險威脅、擴大事態(tài)。媒體認(rèn)知習(xí)慣地深化事態(tài)的嚴(yán)重程度、追問制度根源并以話語權(quán)威和道義高點的方式解讀風(fēng)險，成為權(quán)力主體應(yīng)對風(fēng)險時最易于被動、最難駕馭和最可能被影響的信息媒介工具。

大眾對風(fēng)險認(rèn)知，更多以經(jīng)驗應(yīng)對，首先是事件親歷者的所見所聞，強化事件的“真實場景”，成為風(fēng)險傳播的最初信源；風(fēng)險傳播過程中，大眾習(xí)慣性以利益作為主要考量指標(biāo)，在風(fēng)險成本與收益的計算中選擇風(fēng)險的不同信息，但在媒體介入后，自身的信息體量漸漸萎縮，成為大眾信息的追隨者，并易被“大眾信息”所俘獲、裹挾，進(jìn)而成為群體信息的信奉者。風(fēng)險傳播到一定階段的大眾態(tài)度、情感與情緒的轉(zhuǎn)換，是“媒體傳播”效果的體現(xiàn)，也是風(fēng)險強化的表征，此際風(fēng)險本身的真實信息被虛化、風(fēng)險點被放大，并以危險度高的“刻板印象”增加權(quán)力主體責(zé)任，情緒化地建構(gòu)自己的利益同盟，抗拒對風(fēng)險的科學(xué)預(yù)警與應(yīng)對。由于大眾經(jīng)驗的常態(tài)化加強了風(fēng)險傳播過程中的底層遷就，增加了權(quán)力主體政策論證的難度，也助長了媒體強化報道的動力，導(dǎo)致風(fēng)險傳播過程多角色的博弈增加更多的不確定因素。

專家對風(fēng)險認(rèn)知，考慮更多的是充分信息基礎(chǔ)上的知識邏輯。在風(fēng)險認(rèn)知過程中這種政策理性與公眾邏輯存在很大的差異性，專家僅僅從單一的角度運用科學(xué)手段在技術(shù)層面、規(guī)律層面上解釋風(fēng)險，容易忽略大眾常識感知的“謬誤”與錯覺，或者被科學(xué)視為微小的風(fēng)險，實際上，公眾感知的“常識性風(fēng)險”恰恰是會被可以放大的危險，并以親見親聞的切身體驗強化其“真實性”。所以，專家的風(fēng)險認(rèn)知與大眾感知有較大的差異性是客觀存在的。同時，專家的角色與身份使之不可避免受到環(huán)境的影響，尤其是與權(quán)力、企業(yè)的結(jié)合或者直接成為代言人，使得其知識淪化為謀生、牟利的手段，正義、良知、真理演化為叫囂的嚏頭和操縱的道具，客觀性的喪失使之成為“磚家”。[3]這種社會的信任喪失尤其是專家知識的淪落，使得風(fēng)險認(rèn)知在社會上更增添了不確定性。

政府對風(fēng)險認(rèn)知，主要是對風(fēng)險的察覺、判斷與態(tài)度。由于占據(jù)權(quán)力資源、信息資源和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的天然優(yōu)勢，政府對風(fēng)險的判斷與決斷更有權(quán)威性與決定性，但是其依據(jù)卻與大眾和媒體的認(rèn)知存在較大的差異性。政府風(fēng)險認(rèn)知一般首先是以專家認(rèn)知為基礎(chǔ)，專家判斷成為其“科學(xué)性”的主要依據(jù)；二是強調(diào)決策程序，即在體制內(nèi)對風(fēng)險的察覺、研判、方案選擇和執(zhí)行決策，在體制程序上無瑕疵表明其認(rèn)知的“合法性”；三是對大眾情緒的反映，由于政府成員的資源優(yōu)勢，精英決策模式使得民眾情緒反映會有“嘈雜的輿情”的刻板印象，對大眾聲音的刻意選擇也就成為經(jīng)常性行為。

綜上，政府與專家認(rèn)知強調(diào)風(fēng)險的潛在性、全局性和前瞻性危險；大眾與媒體更看重現(xiàn)實風(fēng)險的嚴(yán)重性、嚴(yán)峻性與顯著性。大眾的“親歷”經(jīng)驗、媒體的傳播經(jīng)驗，或放大風(fēng)險的現(xiàn)實危險，與政府刻意壓制風(fēng)險的現(xiàn)實性形成對立。

二、公安機關(guān)風(fēng)險認(rèn)知過程中的風(fēng)險

基層公安機關(guān)是聯(lián)系群眾和政府最密切的紐帶和橋梁，在應(yīng)對和處理風(fēng)險傳播中應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。[4]風(fēng)險信息傳播給基層公安機關(guān)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(一)群眾負(fù)面情緒的直面應(yīng)對

基層公安機關(guān)在懲罰犯罪、保護(hù)人民、服務(wù)群眾、維護(hù)國家安全尤其是政治安全與社會穩(wěn)定等方面居于重要地位，發(fā)揮著重要作用。在面對風(fēng)險危機出現(xiàn)時，公安機關(guān)既有責(zé)任亦有義務(wù)解決民眾困難、維護(hù)社會大局穩(wěn)定。

大眾在風(fēng)險危機時的信息選擇、傳播與處理方法容易出現(xiàn)非理性。在危機面前，個體經(jīng)常性地出現(xiàn)心理恐慌，盲從于經(jīng)驗與常識，導(dǎo)致固執(zhí)偏信，一旦有與自我認(rèn)知不相符的信息出現(xiàn)時，就習(xí)慣性地懷疑對方動機、壓制對方信息真實，從而出現(xiàn)非理性的大眾偏執(zhí)，形成公安機關(guān)信息傳播的機制性障礙。如果這種不信任在持久的社會疑慮中蔓延，極易造成政策動員效果低、成本高，社會情緒激化。

(二)網(wǎng)絡(luò)輿情曝光的焦點位置

風(fēng)險危機出現(xiàn)時，媒體介入是必然現(xiàn)象。但媒體對風(fēng)險傳播的選擇習(xí)慣會偏向弱勢的社會大眾，作為強勢群體的基層公安機關(guān)的刻板印象在大眾傳播鏈條中易被放大，從而使基層公安機關(guān)的執(zhí)法、管理、強制等權(quán)力行為常被批評。基層公安機關(guān)必須出現(xiàn)在風(fēng)險危機的第一線，媒體介入直接面對的主要對象可能就是這一主體，媒體對風(fēng)險要素選擇的刻意性與事實乖離的不可避免，激化事端的傳播需求與基層公安機關(guān)急于平息事態(tài)的權(quán)力本能，形成了不可逆的緊張與沖突，大大增加了基層公安機關(guān)成為媒體非理性批評的可能。

這種可能在自媒體時代更得以強化。媒體介入與自媒體結(jié)合，有增強社會信息公開化的可能，但在急速傳播過程中的信息泛濫使得凈化能力弱化，追求顯著性的沖動導(dǎo)致基層公安機關(guān)等權(quán)力部門的行為、理念易被污名化、矮化與丑化?；鶎庸矙C關(guān)直面群眾，處置突發(fā)事件，維護(hù)社會穩(wěn)定，與社會不可避免的產(chǎn)生長期接觸和直接摩擦；作為政府的組成部門，向外代表政府，必然少不了網(wǎng)絡(luò)輿論的沖擊與挑戰(zhàn)。再者，由于互聯(lián)網(wǎng)本身的互動性與匿名性，缺乏言論自由的道德約束，極易扭曲信息傳播，擴大風(fēng)險，增加基層公安機關(guān)工作形象危機。

(三)社會信任危機的共振效應(yīng)

風(fēng)險危機在很大程度上是較大或整體危機的局部反映，社會系統(tǒng)的某一部門、環(huán)節(jié)和局部問題的存在總會或多或少帶來體制的不適、機制的適應(yīng)性危機。轉(zhuǎn)型期社會的各種不信任情緒，在公共危機發(fā)生時，極易產(chǎn)生各種危機的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致風(fēng)險共振效應(yīng)。這其中尤以信任危機的整體性沖突最為顯著。

隨著社會結(jié)構(gòu)不平衡、利益分化加劇以及社會價值失范等一系列問題，人們普遍焦慮，不信任呈現(xiàn)總體性彌散狀態(tài)。大眾對于政府行為的懷疑態(tài)度，會自動轉(zhuǎn)移到一切公權(quán)力部門，并會最大程度地移情(怒)于直接矛盾沖突的焦點部門，這就強化了基層公安機關(guān)處置風(fēng)險危機的難度，如不能有效化解不信任情緒，形成焦慮、憤怒等負(fù)面心理的郁結(jié)，會加大風(fēng)險危機的危險度。

(四)風(fēng)險處置的樞紐地位

風(fēng)險危機出現(xiàn)時，也是基層公安機關(guān)必須處理的社會問題，責(zé)任承擔(dān)與職責(zé)使命要求基層公安機關(guān)必須及時、高效、依法處理。換言之，風(fēng)險處置的信息傳播僅在言語層面，還未造成直接的社會沖突，這時更多的是信息交換過程，如解釋、傳播與教育過程；一旦有直接沖突行為進(jìn)入群體行為階段，基層公安機關(guān)的行動介入不可避免。因此，在整個風(fēng)險危機的信息交換、行為沖突過程中，基層公安機關(guān)均處于樞紐性地位、風(fēng)險處置的前沿，加強其決策理性、行為理性尤為重要。

三、風(fēng)險傳播中的基層公安機關(guān)理性決策

理性是現(xiàn)代公共決策的基本價值取向，也是公安決策制定的基本原則。理性決策包括理念的正當(dāng)性、行為的合法性、過程的公開性、結(jié)果的有效性等因素，需要有合理的機制設(shè)置、科學(xué)的工作方法作為基礎(chǔ)性支撐，更需要民警素質(zhì)的整體性提升，以形成觀念更新、機制創(chuàng)新與能力提高的綜合性變革局面。

(一)確立量化分析與數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)決策理念

風(fēng)險發(fā)生發(fā)展是一個信息交換、利益沖突與行為擴張的過程。在這個過程中，當(dāng)事人搜集、分析、研判和提煉信息，是極為重要和必要的。傳統(tǒng)經(jīng)驗型決策依靠的是決策者個人能力、知識儲備、價值判斷、法律意識以及經(jīng)驗教訓(xùn)等，是以個人的主觀判斷進(jìn)行決策的過程，最突出的特征是太過依賴經(jīng)驗判斷而非科學(xué)理性的分析，感性成分大于理性成分。而風(fēng)險傳播是一個動態(tài)的過程，需要公安機關(guān)科學(xué)理性決策，盡量避免經(jīng)驗決策造成的風(fēng)險不可控。

因此，公安機關(guān)應(yīng)對風(fēng)險傳播時，要確立量化分析與數(shù)據(jù)分析的決策理念，在海量的數(shù)據(jù)信息中，以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，以規(guī)范采集為基礎(chǔ)，以整合共享為核心，以信息安全為保障，應(yīng)用新技術(shù)，總體規(guī)劃、頂層設(shè)計，統(tǒng)籌整合資源，各部門、各警種溝通協(xié)調(diào)、互聯(lián)互通，成立專業(yè)的數(shù)據(jù)收集機構(gòu)，建立大數(shù)據(jù)平臺，以理性科學(xué)的態(tài)度對警情輿情進(jìn)行分析研判，做好決策風(fēng)險的分析評估工作。

(二)建立高效的預(yù)防、處置機制

政府、媒體、公眾三者之間信息不對稱，存在風(fēng)險認(rèn)知錯位，因此要建立一套行之有效的風(fēng)險預(yù)防、處置機制：

1. 民意收集與反饋機制

這是一種以公安政策議程設(shè)置為核心的警務(wù)決策機制，強調(diào)在公安政策問題確定、方案規(guī)劃、政策評估時吸納民意、協(xié)商民主、群眾監(jiān)督，最終形成公安主導(dǎo)、民眾參與、警民合作的警務(wù)共同體政策過程。[5]為了平衡公安機關(guān)與民眾之間風(fēng)險認(rèn)知錯位，要注重民意收集，廣泛借助網(wǎng)絡(luò)、電話采訪、廣播電視等多媒體渠道。了解群眾關(guān)心的公共安全問題，掌握風(fēng)險動態(tài)，及時作出決策以應(yīng)對風(fēng)險擴大趨勢。民意收集與反饋機制是決策的核心環(huán)節(jié)，積極回饋民意，保障人民的權(quán)利訴求，解決人民安全問題，有效預(yù)防風(fēng)險傳播，體現(xiàn)公安決策以人為本的法治精神。

2. 信息公開機制

實現(xiàn)信息公開，保障公民的知情權(quán)，可以彌補公安機關(guān)與公眾間的信息不對稱，縮小兩者的風(fēng)險認(rèn)知差距。建立信息公開機制，一方面要建立和完善公安機關(guān)對外新聞發(fā)言人制度，通過網(wǎng)絡(luò)媒體及時迅捷傳達(dá)本機關(guān)對突發(fā)風(fēng)險性事件的態(tài)度以及處置方法。另一方面，構(gòu)建多層次的信息發(fā)布平臺，讓公眾知悉公安工作動態(tài)，了解風(fēng)險事件信息以及風(fēng)險決策。在信息發(fā)布時，要善于利用現(xiàn)代信息技術(shù),通過多種途徑和方式，使信息公開形式更加靈活。在媒體層面上，可以通過新聞發(fā)布會、廣播、電視以及報紙；在機關(guān)部門設(shè)置上，可以設(shè)立專門辦公室，建立公開網(wǎng)站，開通微博、微信、熱線電話，發(fā)布手機短信等，將風(fēng)險警示信息、突發(fā)警情以最快的速度傳播給社會,方便公眾及時了解事態(tài)信息。

3. 信息整合共享機制

信息整合共享機制主要涉及兩個方面：以公安網(wǎng)絡(luò)為平臺，構(gòu)建公安大數(shù)據(jù)庫，整合情報信息資源，實現(xiàn)網(wǎng)上數(shù)據(jù)比對與網(wǎng)上摸排查控，做到社會風(fēng)險動態(tài)監(jiān)控，掌握社會輿情；實現(xiàn)社會安全動態(tài)以及風(fēng)險信息的網(wǎng)上交流，增加基層民警的工作經(jīng)驗交流互動，分析社會安全情況，關(guān)注風(fēng)險傳播動態(tài)。

4. 網(wǎng)絡(luò)輿情研判機制

網(wǎng)絡(luò)輿情反映民情民意，開展網(wǎng)絡(luò)輿情收集研判，關(guān)注網(wǎng)上輿論導(dǎo)向，對風(fēng)險傳播的動態(tài)過程進(jìn)行短期或者長期的預(yù)測，輔助領(lǐng)導(dǎo)決策，確定風(fēng)險預(yù)防方案，實現(xiàn)動態(tài)警務(wù)調(diào)整，形成警情通告，上報領(lǐng)導(dǎo)，及時向大眾解釋風(fēng)險信息的原由以及處理結(jié)果，提示大眾理性看待風(fēng)險，維護(hù)社會治安秩序穩(wěn)定。建立網(wǎng)絡(luò)輿情研判機制，首先，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情，收集分析信息，在眾多互聯(lián)網(wǎng)信息以及網(wǎng)民關(guān)注的議題中發(fā)現(xiàn)最新的網(wǎng)絡(luò)輿情，對風(fēng)險事件進(jìn)行跟蹤，關(guān)注重點人物、事件。其次，判定輿情警級，根據(jù)預(yù)警指標(biāo)體系，評判目前輿情的警情等級。最后，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警，在判別警情等級的基礎(chǔ)上，預(yù)測輿情的風(fēng)險性，決定是否需要采取預(yù)控措施加以引導(dǎo)，防止網(wǎng)絡(luò)輿情向風(fēng)險事件的轉(zhuǎn)化。

(三)提升民警應(yīng)對風(fēng)險傳播、處置風(fēng)險危機的能力

為了提高公安決策的科學(xué)性，更好地應(yīng)對風(fēng)險傳播，基層公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)做好能力培養(yǎng)工作。領(lǐng)導(dǎo)干部和普通民警都要不斷加強學(xué)習(xí)，深入轄區(qū)了解民情警情，不斷提高對風(fēng)險的敏感性，注重應(yīng)對風(fēng)險的決策技術(shù)性方法培養(yǎng)，掌握應(yīng)對風(fēng)險的處理流程。在應(yīng)對風(fēng)險傳播過程中，基層公安機關(guān)應(yīng)充分運用大數(shù)據(jù)平臺，監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)輿情，研判處理信息，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險信息，確定風(fēng)險的起因、傳播過程，第一時間發(fā)布準(zhǔn)確消息，迅速落實責(zé)任主體，消除公眾心理的疑問，認(rèn)真回應(yīng)他們所提出的問題，坦誠對待公眾質(zhì)疑，以權(quán)威評論引導(dǎo)輿論，積極開展民意互動。另外，加強在職民警的教育培訓(xùn)，提高民警的執(zhí)法規(guī)范意識也十分必要。

[1]楊雪冬，等.風(fēng)險社會與秩序重建[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006：10.

[2]胡登全.風(fēng)險傳播的場域研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,2014:8.

[3]張 燕,虞海俠.風(fēng)險溝通中公眾對專家系統(tǒng)的信任危機[J].現(xiàn)代傳播，2012(4).

[4]肖振濤.基層派出所處理群體性突發(fā)事件存在的問題及對策[J].學(xué)理論，2015(16).

[5]曹 英.公安學(xué)：基本理論與中國視角[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社,2015：198.

(責(zé)任編輯：黃美珍)

Rational Decision Making of Public Security Organs at Grass-roots in Risk Communication

LI Wei-peng

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

In the course of making decision of public security organs at grass-roots, it is important for scientific and appropriate decision to prevent the misunderstanding of risk recognition during the process of risk communication. The difference between what the public security organ, experts, media and the masses are aware, perceive, construct problems and the expectation in the course of risk communication results in unsure risks that authority subject faces in decision making and then forms stable risks on social orders, policy effectiveness and relation between officials and civilians. How to fill the gap in the risk recognition difference effectively, reach a consensus in interests farthest and construct the greatest common divisor on relation of police and the public are the urgent issue for public security organs at grass-roots in strengthening self ability, which are also the systematic difficulty that should be strengthened in the present public security reform.

risk communication; difference in risk recognition; public security organs at grass-roots; rational decision making

2016-12-16

李偉鵬(1991-)，男，福建漳州人，中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院2014級碩士研究生。

D631.1

A

1671-685X(2017)02-0015-04