農(nóng)村宅基地制度改革的大理試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

云南大學(xué)區(qū)域治理與資源可持續(xù)利用研究所所長，副教授、博士后

王楊迎璞 黃自輝 云南大學(xué)公共管理學(xué)院研究生

2015年，經(jīng)中央批準(zhǔn)全國人大授權(quán)國務(wù)院在全國選取了33個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等改革試點(diǎn)，大理白族自治州大理市作為云南全省唯一一個(gè)試點(diǎn)縣（市），承擔(dān)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作。在推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的過程中，全市嚴(yán)格按照習(xí)近平總書記考察云南時(shí)對大理洱海保護(hù)、民族文化傳承提出的“要守得住青山綠水，還要記得住鄉(xiāng)愁”要求，圍繞維護(hù)和保障農(nóng)民宅基地權(quán)益的目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，把農(nóng)村宅基地制度改革同洱海保護(hù)治理、民族歷史文化傳承、全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建、新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)相結(jié)合，全面提升了試點(diǎn)成效。

宅基地制度改革試點(diǎn)概述

按照“管住當(dāng)前，消化過去，規(guī)范未來”的改革試點(diǎn)總體思路，大理市下大力氣開展農(nóng)村宅基地房地一體不動產(chǎn)登記頒證工作。截至目前，投入了1500萬元，完成了10.6萬戶、12.6萬宗宅基地調(diào)查測量，建立了宅基地信息數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)，全面準(zhǔn)確掌握了全市農(nóng)村宅基地用地規(guī)模、權(quán)屬來源、分布特點(diǎn)、住房困難戶用地需求、歷史遺留問題類型及數(shù)量等詳細(xì)數(shù)據(jù)，為“消化過去”“管住當(dāng)前”“規(guī)范未來”打下扎實(shí)基礎(chǔ)。

創(chuàng)新性地提出“網(wǎng)格化管理模式”，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握農(nóng)村宅基地變動情況；出臺《關(guān)于房地一體農(nóng)村不動產(chǎn)登記中涉及違法違規(guī)建設(shè)行為的處理意見》，妥善解決因歷史原因形成的“少批多占”“未批先占”“一戶多宅”“主體資格不符”等歷史遺留問題，消化了過去，最大限度地保護(hù)了農(nóng)民的宅基地權(quán)益；加強(qiáng)宅基地總規(guī)模控制，按照“多規(guī)合一”的要求，完成了148個(gè)自然村村莊規(guī)劃修編，利用工程方式建設(shè)環(huán)村路（生態(tài)林帶），明確規(guī)定村莊增長邊界，留足生態(tài)環(huán)保用地、合理預(yù)留宅基地和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，控制村莊發(fā)展規(guī)模。明確宅基地審批管理中使用存量建設(shè)用地的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，申請使用新增建設(shè)用地的，由村集體提出分配方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府同意，報(bào)市人民政府審批，建立審批宅基地報(bào)備制度，強(qiáng)化宅基地審批監(jiān)管，解決了宅基地管理薄弱的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理的目的。

在此基礎(chǔ)上，大理市積極探索宅基地有償使用制度、宅基地自愿有償退出機(jī)制。出臺《大理市農(nóng)村宅基地歷史遺留問題處理意見》《大理市農(nóng)村宅基地有償使用指導(dǎo)意見（試行）》，明確對因歷史原因形成的少批多占、一戶多宅以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承房屋或其他方式占有使用宅基地的行為，由村集體主導(dǎo)一次性或按年收取有償使用費(fèi)；對利用宅基地上住房從事客棧、餐飲等經(jīng)營活動的，由村集體收取土地收益調(diào)節(jié)金；在頒證確權(quán)的基礎(chǔ)上探索宅基地物權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式，積極開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，完善宅基地用益物權(quán)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，使農(nóng)民在改革中獲得實(shí)實(shí)在在的收益；探索宅基地在一定條件下的流轉(zhuǎn)機(jī)制。出臺《大理市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》《大理市農(nóng)村宅基地退出管理辦法（試行）》，搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)、退出行為，明確在本鄉(xiāng)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，對全部退出宅基地或放棄宅基地申請資格、全家搬遷到城鎮(zhèn)購房居住的，在規(guī)定的面積內(nèi)，由政府按購房面積給予200元/平方米的獎勵。針對村莊內(nèi)空閑宅基地較多、相對集中，以及農(nóng)戶建房選址和用地置換難、建設(shè)散亂的實(shí)際，開展了空心村集中整治工作，出臺了《大理市空心村整治實(shí)施辦法（試行）》。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征地制度改革試點(diǎn)有序推進(jìn)。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，在明確入市范圍和途徑的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)入市操作流程，建立市場交易平臺、規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度,研究兼顧國家、集體、個(gè)人的入市增值收益分配機(jī)制。土地征收制度改革方面，制定《土地征收目錄》縮減征地范圍，調(diào)整補(bǔ)償?shù)怯?、補(bǔ)償安置、聽取意見等征地程序，細(xì)化土地征收民主協(xié)商的具體內(nèi)容，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估和征地補(bǔ)償安置爭議處理機(jī)制，推行被征地人員基本養(yǎng)老保障與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，合理提高并統(tǒng)一征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障被征地農(nóng)民利益。

堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)底線

大理市堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從實(shí)際出發(fā)，利用農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的機(jī)遇，下大力氣開展農(nóng)村宅基地房地一體不動產(chǎn)登記頒證工作。截至目前，共投入資金1500萬元，完成10.6萬戶、12.6萬宗宅基地調(diào)查測量，建立宅基地信息數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)，全面準(zhǔn)確掌握全市農(nóng)村宅基地用地規(guī)模、權(quán)屬來源、分布特點(diǎn)、住房困難戶用地需求、歷史遺留問題類型及數(shù)量等詳細(xì)數(shù)據(jù)。結(jié)合洱海保護(hù)治理“七大行動”，每年投入資金600萬元，組建自然村村莊土地規(guī)劃建設(shè)專管員隊(duì)伍，建立市級領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及市級部門包村、村組干部包組的巡查管理責(zé)任機(jī)制，創(chuàng)新性地實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)格化管理模式”。加強(qiáng)宅基地總規(guī)?？刂?，按照“多規(guī)合一”的要求，明確劃定村莊增長邊界，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，控制村莊發(fā)展規(guī)模。嚴(yán)格宅基地審批制度，明確使用存量建設(shè)用地的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，申請使用新增建設(shè)用地的，由村集體提出分配方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府同意，報(bào)市人民政府審批，建立審批宅基地報(bào)備制度，強(qiáng)化宅基地審批監(jiān)管。發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織主體作用，賦予村民自治組織對農(nóng)村集體土地相關(guān)事項(xiàng)的決策、管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)職責(zé)，將宅基地審批、農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記審核認(rèn)定等事項(xiàng)納入民主決策，提交村民會議公示。完善農(nóng)村建房管理制度，推行農(nóng)村住房項(xiàng)目建設(shè)審查審批和個(gè)人建房聯(lián)審聯(lián)批制度，實(shí)行農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可和準(zhǔn)建制度，明確規(guī)劃服務(wù)、建設(shè)監(jiān)管、竣工驗(yàn)收和不動產(chǎn)登記各階段的工作責(zé)任，形成農(nóng)村建房全過程監(jiān)管服務(wù)體系。

突出民族文化特色

“戶”與“宅”的劃分充分尊重民族家庭結(jié)構(gòu)。大理市在農(nóng)村宅基地制度改革中充分尊重民族風(fēng)俗習(xí)慣，突出民族特色，保障群眾利益，在戶與宅標(biāo)準(zhǔn)的確定和住宅面積的劃定上充分考量民族居住的風(fēng)俗習(xí)慣及實(shí)際需求?！皯簟笔侵妇哂斜敬褰M常住戶口、取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、享受集體資產(chǎn)分配、履行集體成員義務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭自然戶，一般由戶主、配偶、子（女）、父（母）等家庭成員組成。農(nóng)村獨(dú)生子女戶，由父母和子女等家庭成員組成，確定為一戶；農(nóng)村多子女戶、子女已結(jié)婚的可確定為一戶。父母不得單獨(dú)確定為一戶，須隨其中一位子女組成戶；無直系親屬的單身可以確定為一戶?！罢笔侵改芑緷M足生產(chǎn)生活需求的宅基地，主要包括住房、廚房、圈房、天井等的宅院。“一院多戶”中一戶有三間住房以上（含三間住房），或?qū)嶋H用地面積大于110平方米，能基本滿足生產(chǎn)生活需求的按“一宅”確定。

宅基地面積的確定充分尊重群眾生活需求。大理市在對宅基地面積的標(biāo)準(zhǔn)劃分上從實(shí)際出發(fā)，充分尊重民族風(fēng)俗習(xí)慣，對面積的劃分相對于其他地區(qū)較大。在對“戶”與“宅”標(biāo)準(zhǔn)的明確界定基礎(chǔ)上明確宅基地的申請資格和使用面積標(biāo)準(zhǔn)，戶籍在本村民小組，且在本村民小組具有生產(chǎn)生活資料，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的農(nóng)戶，符合下列情形之一的，可在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)申請使用宅基地：住房使用面積壩區(qū)村莊每戶小于110平方米，山區(qū)村莊每戶小于120平方米，或者人均住房用地面積壩區(qū)村莊小于30平方米，山區(qū)村莊小于35平方米的；因國家基本建設(shè)征收原有住宅用地或集體建設(shè)、移民，災(zāi)毀等需要遷建、重建，確需重新安排宅基地的；因?qū)嵤┏鞘?、集?zhèn)或村莊規(guī)劃需要調(diào)整搬遷的；因法律、法規(guī)另有規(guī)定可以使用宅基地的。明確宅基地的使用面積：壩區(qū)村莊每戶住房用地面積不超過180平方米，生產(chǎn)輔助設(shè)施用地不超過90平方米；山區(qū)村莊每戶住房用地不超過200平方米，生產(chǎn)輔助設(shè)施用地不超過150平方米；占用耕地的分別下調(diào)10%。

彰顯集體經(jīng)濟(jì)地位

強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地處置權(quán)。大理市在改革試點(diǎn)的過程中強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的處置權(quán)和收益權(quán)，有效解決宅基地集體所有權(quán)虛置問題，彰顯集體經(jīng)濟(jì)地位。處置權(quán)方面，一是加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織對村莊用地的規(guī)劃管控權(quán)，按照“多規(guī)合一”的要求進(jìn)行村莊規(guī)劃修編，結(jié)合基本農(nóng)田調(diào)整劃定，對部分村莊空間布局進(jìn)行優(yōu)化，鎖定村莊保護(hù)和發(fā)展邊界，并組建村莊土地規(guī)劃建設(shè)專管員隊(duì)伍，發(fā)揮村民自治的主體作用，強(qiáng)化村莊土地規(guī)劃建設(shè)網(wǎng)格化管理。二是賦予集體經(jīng)濟(jì)組織收回分配宅基地的權(quán)力，在空心村整治、集中調(diào)整定點(diǎn)審批等試點(diǎn)中，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)地位，由集體統(tǒng)一收回、規(guī)劃、分配，支持村組對集體預(yù)留建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)一收回、規(guī)劃、配套和分配。三是加強(qiáng)對宅基地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督，建立宅基地流轉(zhuǎn)、增加用途審批登記備案制度，對利用宅基地發(fā)展民宿業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)范管理，督促租賃雙方誠信履約。四是賦予集體經(jīng)濟(jì)組織在對宅基地歷史遺留問題的處理中，“發(fā)揮戶長會議”“村民理事會”的職責(zé)，對宅基地來源不清的進(jìn)行妥善認(rèn)定。

賦予集體經(jīng)濟(jì)組織收益權(quán)。一是不僅在試點(diǎn)村鎮(zhèn)普遍建立起了宅基地有償使用制度，而且創(chuàng)新性地實(shí)行對利用在宅基地上建蓋住房從事客棧、餐飲等經(jīng)營活動的，由集體按宅基地現(xiàn)有面積，以每年5～20元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)收取土地收益調(diào)節(jié)金的制度。二是開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索，收益共享機(jī)制不僅壯大了集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力，而且增加了農(nóng)民的收益。