互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的國際經(jīng)驗及其對我國政府的啟示
——以P2P網(wǎng)絡(luò)信貸為例

文 丁方達（北京大學(xué)，北京 100871）

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的國際經(jīng)驗及其對我國政府的啟示
——以P2P網(wǎng)絡(luò)信貸為例

文 丁方達（北京大學(xué)，北京 100871）

作為互聯(lián)網(wǎng)金融融資業(yè)務(wù)的重要模式之一，P2P網(wǎng)絡(luò)信貸業(yè)務(wù)運行的健康程度決定著整個互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)能否正常發(fā)展，而政府在監(jiān)管P2P業(yè)務(wù)時出現(xiàn)的問題也最具代表性，近期發(fā)生的P2P“e租寶”案也使政府對P2P行業(yè)的監(jiān)管愈發(fā)受到重視。國際經(jīng)驗對我國聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的啟示是：樹立整體治理理念；實施常態(tài)化管理，建立健全監(jiān)管制度；擺脫分段治理，整合監(jiān)管主體。

互聯(lián)網(wǎng)金融 P2P 政府監(jiān)管 比較研究 經(jīng)驗借鑒

伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)金融正日益顯現(xiàn)其在社會經(jīng)濟生活中的重要地位。為了促進互聯(lián)網(wǎng)金融市場的健康發(fā)展，我國政府也愈發(fā)重視對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。2014年政府工作報告首次提出要促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。中國人民銀行及工信部和財政部等十部委更是于2015年7月聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，總體上對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)持“鼓勵創(chuàng)新”態(tài)度，同時也提出了“防范風(fēng)險、趨利避害、健康發(fā)展”的要求；2016年8月，銀監(jiān)會、工信部、公安部、網(wǎng)信辦又聯(lián)合發(fā)布了 《網(wǎng)絡(luò)信貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），進一步明確了網(wǎng)絡(luò)信貸的界定，以及中央與地方的總體監(jiān)管構(gòu)架，并對消費者行為作出了規(guī)定。《辦法》被視為中央政府針對互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的整體性政策框架，凸顯了互聯(lián)網(wǎng)金融在當前我國經(jīng)濟發(fā)展中的重要性以及其衍生風(fēng)險問題的復(fù)雜性。

作為互聯(lián)網(wǎng)金融的重要業(yè)務(wù)模式之一，P2P網(wǎng)絡(luò)信貸業(yè)務(wù)運行的健康程度決定著整個互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)能否正常發(fā)展。P2P網(wǎng)絡(luò)借貸具有交易流程簡單透明、交易個體覆蓋范圍廣、交易模式靈活高效、交易成本低以及分散借貸風(fēng)險等優(yōu)勢，然而，一旦監(jiān)管不力，這些所謂的優(yōu)勢便很可能被不法分子利用而對整個行業(yè)造成巨大損失。近期發(fā)生的以“e租寶案”為代表的一系列網(wǎng)絡(luò)借貸詐騙案件造成的財產(chǎn)損失之高，波及范圍之廣，足以表明P2P監(jiān)管缺失所帶來的惡果。

一、我國P2P 網(wǎng)貸政府監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管法規(guī)尚未成型

1.缺乏完整的行業(yè)準入制度。目前，雖然地方性準入條例時有出現(xiàn)，但大多都是地方行業(yè)協(xié)會根據(jù)自身情況草擬，并不能代表整個行業(yè)的準入情況，而且缺乏細節(jié)方面的明確條款；整個P2P行業(yè)內(nèi)尚未形成一個完整、權(quán)威的準入制度體系。以上海出臺的 《網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)準入標準》為例。上海市網(wǎng)絡(luò)信貸服務(wù)業(yè)企業(yè)聯(lián)盟（以下簡稱聯(lián)盟）提出了地方性的《網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)準入標準》（以下簡稱《標準》）及其配套制度，初步構(gòu)成了可供參考的P2P準入框架。《標準》規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)借貸服務(wù)機構(gòu)作為中介機構(gòu)，為借貸活動提供信息發(fā)布、風(fēng)險評估、信用咨詢、交易管理、客戶服務(wù)，向借款人和出借人提供服務(wù)以獲得服務(wù)費?！笨梢?，業(yè)務(wù)范圍和信息披露是P2P網(wǎng)絡(luò)借貸準入管理的關(guān)鍵。但《標準》針對這兩方面的規(guī)定都不盡完善。

首先，在業(yè)務(wù)范圍方面，《標準》規(guī)定網(wǎng)絡(luò)借貸服務(wù)機構(gòu) “僅限于從事金融信息服務(wù)業(yè)務(wù)，不得直接參與借貸行為”，但該項規(guī)定并未對間接參與借貸行為的金融機構(gòu)是否符合《標準》進行明確限定，因而無法識別部分網(wǎng)絡(luò)借貸服務(wù)機構(gòu)間接參與借貸活動的行為。此外，“網(wǎng)絡(luò)借貸服務(wù)機構(gòu)名下的銀行帳戶，或其實際控制人的銀行賬戶，不得以任何形式接收、歸集客戶出借資金，也無權(quán)擅自動用在第三方支付等法定機構(gòu)管理的出借人資金?！钡槍嶋H控制人的關(guān)聯(lián)方控制的銀行賬戶的限制并未在《規(guī)定》中得到體現(xiàn)，這也給網(wǎng)絡(luò)借貸機構(gòu)有可能操縱實際控制人，對網(wǎng)絡(luò)借貸造成風(fēng)險。其次，關(guān)于信息披露，“網(wǎng)絡(luò)借貸服務(wù)機構(gòu)須將公司的基本信息、平臺運營情況、基本業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、平臺上交易的風(fēng)險指標等方面的信息上報至行業(yè)協(xié)會形成的管理聯(lián)盟。如有變更，須在30天內(nèi)將變更信息上報聯(lián)盟。上報信息僅作為聯(lián)盟內(nèi)部使用，不作為對外公示使用?！彪m然聯(lián)盟保證行業(yè)信息披露的完整性，但是聯(lián)盟自身是否具有公信力，卻并未存在或設(shè)立上級機構(gòu)對其進行監(jiān)督，因此P2P公司商業(yè)模式或商業(yè)機密存在泄露的風(fēng)險。最后，聯(lián)盟自身并非立法機構(gòu)，《標準》在很大程度上仍然依靠的是行業(yè)自律，這也給P2P網(wǎng)絡(luò)借貸機構(gòu)的準入留下了很大的操作空間；并且《標準》僅適用于加入聯(lián)盟的機構(gòu)，并未形成廣泛效力，僅能作為準入制度的參考，從而導(dǎo)致聯(lián)盟外的P2P企業(yè)在不同經(jīng)營環(huán)節(jié)公開或私下采集用戶信息，提供信用信息服務(wù)的同時并未得到網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管部門的批準或未備案，其合法性存疑。

2.非法集資行為難以鑒別?；ヂ?lián)網(wǎng)的虛擬性以及網(wǎng)絡(luò)信貸本身的特殊性質(zhì)，為非法集資的滋生開辟了一片新沃土。我國P2P借貸市場在以網(wǎng)絡(luò)為依托發(fā)展的同時，也會通過傳單派發(fā)和現(xiàn)場宣講進行宣傳。為了快速搶標，投資者會選擇先將資金充值到網(wǎng)絡(luò)借貸平臺上，這樣P2P平臺就掌握了投資者的閑置資金；而投資者選擇在P2P平臺上投資的一個重要原因就是P2P借貸市場的高收益。以上三點均符合構(gòu)成非法集資的條件。然而，我國P2P借貸行業(yè)已確定由銀監(jiān)會普惠金融部來監(jiān)管，這就確定了P2P借貸的合法性，因此又不能構(gòu)成非法集資。由于我國P2P借貸市場缺乏監(jiān)管，P2P的經(jīng)營成本較低，因此一些別有用心的不法之徒很容易通過建立P2P平臺以自己為借款人投放標的，借到款項后直接跑路。同時，P2P平臺對借款人資格審查不嚴，造成有著不正當目的的借款人于借款到期之日后直接消失不見，無法追償。

（二）監(jiān)管職責不夠明確

1.監(jiān)管對象的身份模糊，難以識別，產(chǎn)生監(jiān)管漏洞。由于P2P準入門檻較低，因此在缺乏明確、固定的法律規(guī)范和中央與地方部門溝通不暢的情況下，雖然《辦法》界定了網(wǎng)貸行業(yè)的信息中介地位，一些P2P公司也不惜鋌而走險，將其業(yè)務(wù)延伸至更多現(xiàn)行P2P網(wǎng)貸監(jiān)管部門監(jiān)管效力無法企及的領(lǐng)域，變相從事理財產(chǎn)品銷售甚至高利貸業(yè)務(wù)，給P2P網(wǎng)絡(luò)信貸市場監(jiān)管帶來更大難度。這種監(jiān)管現(xiàn)狀使一些P2P網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)一直游走在法律的灰色地帶，導(dǎo)致監(jiān)管部門難以識別被監(jiān)管者的身份，常常無法鑒別P2P網(wǎng)貸公司所提供的服務(wù)是否屬于現(xiàn)行監(jiān)管法律允許的P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)，使客戶利益受損。此外，前文提到的有些P2P公司以自己為借款人來籌措資金，將自己偽裝成客戶，借到款項之后卷款而逃，而監(jiān)管部門難以識別其身份，無法對其進行執(zhí)法，甚至根本無從查找，因而形成巨大的監(jiān)管漏洞，即使發(fā)現(xiàn)了不正當?shù)娜谫Y行為也無從監(jiān)管。

2.資金往來缺乏監(jiān)控，逃避反洗錢監(jiān)管。鑒于P2P網(wǎng)貸平臺是利用互聯(lián)網(wǎng)開展借貸活動，因此它可以被視為互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)下的民間借貸，其本質(zhì)上屬于金融中介服務(wù)機構(gòu)。雖然《辦法》規(guī)定了P2P網(wǎng)貸信息中介的性質(zhì)，但信息中介的業(yè)務(wù)范疇依然偏大，并且《辦法》僅僅明確了中央與地方的雙負責框架，而并未強調(diào)二者之間的監(jiān)管如何聯(lián)系，因此P2P網(wǎng)絡(luò)信貸行業(yè)依然處于無明確準入門檻、無明確行業(yè)量化標準、監(jiān)管機構(gòu)無明確分工的“三無”狀態(tài)。我國的反洗錢監(jiān)管體系也未將P2P網(wǎng)貸納入反洗錢業(yè)務(wù)主體范疇，由于缺乏反洗錢責任和義務(wù)約束，極易被不法分子利用，成為監(jiān)管漏洞下洗錢的新通道。而且，由于監(jiān)管部門和P2P網(wǎng)貸企業(yè)都缺乏嚴格的客戶身份審核機制，加上準入門檻低，因此不法分子可冒用、借用或租用他人身份信息，輕易地成為其參與者，一人注冊多個賬戶，通過借款和投標雙向渠道進行洗錢；同時，P2P網(wǎng)貸交易的匿名性、即時性、虛擬性等特點增加了洗錢風(fēng)險，匿名方式增加了監(jiān)測和追蹤資金流向的難度，而借貸資金會在平臺中滯留，為洗錢活動提供時機，最后不法分子可對借款進行拆分投標，降低被發(fā)現(xiàn)的可能性。以上都會使反洗錢監(jiān)管陷入困境。

（三）監(jiān)管機構(gòu)支離破碎

1.缺乏決策核心部門。我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制是以“一行三會”（指中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會）為主導(dǎo)，國務(wù)院其他部門配合監(jiān)管，地方分支機構(gòu)進行補充監(jiān)管，以職能化分工為導(dǎo)向的金融監(jiān)管體制。該體系由兩部分構(gòu)成：一是通過各個金融行業(yè)立法，二是各個金融行業(yè)自律性規(guī)范文件；并且對“一行三會”和地方金融監(jiān)管機構(gòu)的職責進行了不完全劃分。此外，財政部、審計署、國資委等也負責部分金融監(jiān)管。但是，針對P2P網(wǎng)貸平臺的監(jiān)管一直缺乏應(yīng)有的重視：央行明確表態(tài)網(wǎng)貸平臺不屬于其監(jiān)管范圍；銀監(jiān)會雖設(shè)立普惠金融工作部主管P2P網(wǎng)貸，但是也僅僅明確了P2P網(wǎng)絡(luò)信貸信息中介的性質(zhì)，并未將其與其他信息中介業(yè)務(wù)區(qū)別對待；負責監(jiān)管的核心部門對P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)采取無差別監(jiān)管的策略，導(dǎo)致平臺監(jiān)管決策核心部門缺失，并可能引發(fā)網(wǎng)貸平臺道德風(fēng)險。

2.碎片化的分段監(jiān)管。2015年1月，銀監(jiān)會對監(jiān)管組織架構(gòu)進行了重大改革，專門設(shè)立普惠金融工作部，而P2P監(jiān)管隸屬該部門的監(jiān)管范疇，至此，我國的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸初步形成了各環(huán)節(jié)分段管理的體系：銀監(jiān)會負責制定監(jiān)管的總體方針，網(wǎng)監(jiān)部門負責平臺網(wǎng)絡(luò)狀況是否符合法律法規(guī)，各級地方金融辦（局）負責具體P2P監(jiān)管政策在P2P公司中落實，工商行政部門負責P2P平臺的成立和運營。這種分段監(jiān)管體制看上去科學(xué)合理，但帶來的突出問題也十分明顯：地方監(jiān)管機構(gòu)與中央核心監(jiān)管部門存在利益協(xié)調(diào)困難而導(dǎo)致部門冗余、職責重疊、權(quán)責失衡、監(jiān)管低效，很容易形成“要么都管，要么都不管”的局面，一旦監(jiān)管失職，各部門又會忙于撇清責任，互相“踢皮球”，這樣既不利于集中統(tǒng)一管理和加強P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管部門的權(quán)威，又可能削弱政府分析和決策的能力，從而不利于政府部門整體利益的實現(xiàn)。

二、研究P2P監(jiān)管國際經(jīng)驗的意義

國際上針對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管，主要分為以下三種趨勢：分業(yè)監(jiān)管與集中監(jiān)管并存，行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管是趨勢；功能監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管共存，功能監(jiān)管越來越受到重視；多管齊下強化金融消費者保護。我國對互聯(lián)網(wǎng)金融市場的監(jiān)管除了“一行三會”負責整體方案的制定，各級政府不同部門對互聯(lián)網(wǎng)金融不同服務(wù)的監(jiān)管都有不同分工。盡管這與國際上互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的三大主要趨勢并不矛盾，但是監(jiān)管法規(guī)的缺失、監(jiān)管職責的模糊以及機構(gòu)設(shè)置的不合理導(dǎo)致我國現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管制度收效并不理想。而發(fā)達國家無論是在現(xiàn)行法律、部門職能還是在機構(gòu)設(shè)置方面均較為成熟，監(jiān)管效果顯著。從前文可以看出，我國政府在P2P網(wǎng)貸行業(yè)監(jiān)管過程中暴露出的問題最為明顯，也最具代表性和普遍性，可謂是我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的 “重災(zāi)區(qū)”。倘若能針對P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的問題，通過英、美、日等典型發(fā)達國家P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)監(jiān)管模式的經(jīng)驗分析獲得對我國政府在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方面的有益啟示，進而探索出我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府監(jiān)管機制的完善對策，無疑將具有事半功倍的效果。

三、P2P 監(jiān)管的國際經(jīng)驗及評價

（一）英國：政府專門機構(gòu)與行業(yè)自律組織共同監(jiān)管

作為世界P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的發(fā)源地，英國P2P網(wǎng)貸市場中各P2P網(wǎng)貸平臺的市場目標較為明確且具有一定的差異性，因此避免了無序競爭。目前主導(dǎo)英國P2P網(wǎng)貸市場的是Zopa、Rate Setter、Funding Circle、Thin Cats、LendInvest、Madiston Lend Loan Invest、Wellesley&Co和Market Invoice 等8家P2P網(wǎng)貸平臺。

英國對P2P行業(yè)采取的是政府設(shè)置專門機構(gòu)與行業(yè)自律組織共同監(jiān)管的體系。良好的金融政策環(huán)境為英國政府創(chuàng)造了設(shè)置專門監(jiān)管職能部門的條件。在立法方面，英國政府發(fā)布了P2P行業(yè)的監(jiān)管辦法《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)眾籌和通過其他方式發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管規(guī)則：對于CP13/13的反饋說明及最終規(guī)則》（PS14/4），該法案也是P2P行業(yè)監(jiān)管的第一部法案。該法案確立了七項規(guī)則：最低資本審核標準、客戶資金原則、平臺倒閉后的接待管理安排、撤銷權(quán)、信息披露制度、爭端解決機制信息報告制度，不僅設(shè)立了行業(yè)的準入與退出標準，還規(guī)定了P2P公司倒閉后借貸業(yè)務(wù)的繼續(xù)履行步驟并維護了消費者的知情權(quán)。在監(jiān)管責任分工方面，英國政府以審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）為監(jiān)管主體對P2P網(wǎng)貸行業(yè)中規(guī)模較大、地位較高的P2P金融機構(gòu)進行專門的雙重監(jiān)管，由金融行為監(jiān)管局監(jiān)管剩下的金融機構(gòu)。在政府制定監(jiān)管方針、設(shè)立專門部門對P2P行業(yè)進行監(jiān)管的同時，P2P行業(yè)內(nèi)也主動成立了自律組織P2P金融協(xié)會，對企業(yè)自身加以約束并自行出臺了法則輔助官方法案對P2P行業(yè)進行規(guī)制。

由此可見，嚴格的政府監(jiān)管與高度的行業(yè)自律共同構(gòu)成了英國P2P網(wǎng)貸行業(yè)的監(jiān)管體系，為P2P行業(yè)的健康發(fā)展提供了重要保障。首先，《PS14/4》的頒布使得政府對P2P的監(jiān)管有法可依，細化了監(jiān)管指標，從基礎(chǔ)運營成本、客戶資產(chǎn)保障、信息披露到破產(chǎn)后繼續(xù)履行業(yè)務(wù)事宜等方面逐條明確，從宏觀上對P2P網(wǎng)貸企業(yè)的經(jīng)營提供了規(guī)范，也理清了P2P各監(jiān)管部門的權(quán)力范圍，避免了政出多門。接著，金融行為監(jiān)管局與審慎監(jiān)管局的設(shè)立明確了監(jiān)管主體，雙監(jiān)管主體的協(xié)同合作與明確分工有效地覆蓋了所有P2P業(yè)務(wù)，不僅避免了監(jiān)管空白的出現(xiàn)，確定了管轄權(quán)責的歸屬，使部門化利益在最大限度內(nèi)服從于公共利益，從而極大降低了監(jiān)管部門權(quán)力尋租給監(jiān)管效果帶來的負面影響。最后，行業(yè)自律組織協(xié)助政府監(jiān)管主體制定法規(guī)并約束自身，契合了P2P行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，節(jié)省了政府主體的調(diào)研時間，充分利用現(xiàn)有資源，保證了監(jiān)管的靈活性和持續(xù)性，避免了互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新性帶來的監(jiān)管失效。

（二）美國：多部門分段職能監(jiān)管

相對于英國，美國的P2P借貸業(yè)務(wù)起步較晚，市場集中度較高，分為盈利性和非盈利性平臺兩大類，具有代表性的是Prosper、Lending Club兩家規(guī)模較大的營利性P2P平臺和一家規(guī)模較大的非盈利性P2P平臺Kiva。

雖然美國對P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)進行了證券化創(chuàng)新，但監(jiān)管依然較為嚴格。不同于英國，美國沒有劃分專門的機構(gòu)對P2P網(wǎng)貸行業(yè)進行監(jiān)管，而是以業(yè)務(wù)行為為依據(jù)實施監(jiān)管。雖然聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）并未發(fā)布文件明確指出其負責P2P機構(gòu)的監(jiān)管，但是一旦P2P企業(yè)采取了與法律相悖的“不公平或者欺騙性行為”，聯(lián)邦貿(mào)易委員會就有權(quán)采取執(zhí)法行動。從橫向來看，根據(jù)業(yè)務(wù)行為類型適配現(xiàn)有的聯(lián)邦金融法律和監(jiān)管部門，美國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管體制采用多部門分頭監(jiān)管的形式，主要可分為證券監(jiān)管、電子商務(wù)監(jiān)管和消費者保護三個方面：證券監(jiān)管強調(diào)市場準入和信息披露，由證券交易委員會（SEC）與州級證券監(jiān)管部門主管，行業(yè)準入條件高，所有具有資質(zhì)的P2P企業(yè)都必須在證券交易委員會登記；保護信息和交易安全的電子商務(wù)監(jiān)管，以及保護消費者合法權(quán)益的消費者權(quán)益監(jiān)管，除仍由證券交易委員會監(jiān)管注冊程序之外，聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、州級金融機構(gòu)部、消費者金融保護局負責P2P網(wǎng)貸交易過程的監(jiān)控?？v向觀之，美國采用聯(lián)邦與州共同監(jiān)管的形式對P2P網(wǎng)貸行業(yè)進行監(jiān)管，即在遵守聯(lián)邦法律的同時，P2P公司還需遵守各州的相關(guān)法律法規(guī)。

從美國對P2P的監(jiān)管情況可以看出，雖然沒有一個明確的監(jiān)管主體主導(dǎo)P2P行業(yè)的監(jiān)管，但是美國監(jiān)管機構(gòu)以業(yè)務(wù)行為為標準、多部門分段監(jiān)管依然能夠?qū)2P網(wǎng)貸行業(yè)治理得井井有條，實現(xiàn)了借款者市場與出借者市場的互補協(xié)同監(jiān)管。一方面，由證券交易委員會與州級證券監(jiān)管部門負責市場準入及信息披露，篩除了市場中實力弱、運行不規(guī)范的參與者，保證了出借者市場高度可信，使平臺的信息向全社會開放，接受全社會的監(jiān)督；另一方面，聯(lián)幫存款保險公司、州級金融管理局以及消費者金融局協(xié)同監(jiān)管P2P網(wǎng)貸的交易過程，從一定程度上穩(wěn)定了借款者市場的秩序，保護了消費者權(quán)益，做到了交易過程的公開透明，讓整個P2P業(yè)務(wù)的運行流程接受全社會監(jiān)督。但是，這樣的分段監(jiān)管模式同樣存在著明顯弊端。首先，雖然負責市場準入及信息披露的證券交易委員會及州級證券監(jiān)管部門能夠在一定程度上保證平臺的信息公開透明，但同時也讓借款人的信息暴露在公眾視野下，其信息安全無法保證。接著，由于分段監(jiān)管各部門在提供公共服務(wù)的同時還需要考慮維護自身利益，各部門之間缺乏聯(lián)系，從而使自身監(jiān)管的權(quán)力空間更加封閉，因此多部門分段化的監(jiān)管模式實際上加速了各監(jiān)管部門權(quán)力壁壘的形成。此外，分化的監(jiān)管模式還縮短了P2P平臺自我調(diào)節(jié)的成長期，壓制了整個行業(yè)的自由發(fā)展，不利于整個行業(yè)成長和創(chuàng)新。

（三）日本：高度集中的監(jiān)管體制

日本對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)實行高度集中的監(jiān)管體制，由政府部門負責構(gòu)建完善的信息安全、法律等規(guī)章體系，實施嚴格的監(jiān)管方案。在金融自由化和實行混業(yè)監(jiān)管模式的日本，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)由日本金融廳負責統(tǒng)一監(jiān)管。日本金融廳按照P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)的特點，針對不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，由不同的職能部門（企劃局、檢查局和監(jiān)督局）出臺一系列法案進行專業(yè)監(jiān)管，同時將原有法律的適用范圍擴展到P2P的范圍之內(nèi)。例如涉及機構(gòu)、融資業(yè)務(wù)注冊登記則由企劃局根據(jù)《貸金業(yè)法》進行監(jiān)管；對非銀行民間金融公司資金借貸的管理則遵循 《貸金業(yè)法》、《出資法》以及《利息限制法》等專門法案來執(zhí)行；如果涉及有價證券不正當銷售或者有不當附加合同義務(wù)時，則由檢查局或者監(jiān)督局根據(jù) 《金融商品交易法》進行專業(yè)監(jiān)管。具體到業(yè)務(wù)運行的各環(huán)節(jié)，在設(shè)定準入門檻、控制交易風(fēng)險等內(nèi)容上，日本監(jiān)管部門通過設(shè)定利息限額和借款規(guī)模防止發(fā)生過度借貸；在交易過程中，對發(fā)放高利貸、違法發(fā)布廣告、無照營業(yè)等違法行為，應(yīng)用“地下金融對策”的法律進行大力查處。此外，日本政府還引入大數(shù)據(jù)協(xié)助對P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管，鼓勵技術(shù)和金融創(chuàng)新。

顯然，日本對P2P網(wǎng)絡(luò)信貸行業(yè)的監(jiān)管模式是由政府主導(dǎo)的整體性監(jiān)管。從行業(yè)規(guī)則的制定到P2P產(chǎn)品在市場中的承銷，日本政府通過安排不同部門對業(yè)務(wù)流程的各個環(huán)節(jié)實施監(jiān)控，并采取適當?shù)男姓深A(yù)，完成了政府監(jiān)管對整個業(yè)務(wù)的全覆蓋，從而有效避免了灰色地帶的出現(xiàn)，大大降低了公共利益被部門利益蠶食的可能性。同時，監(jiān)管主體的明確也劃清了各監(jiān)管單位的權(quán)力范圍，有效保證了政府下屬的各職能部門在其履職范圍內(nèi)對P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管，避免了監(jiān)管越界的發(fā)生，減少了權(quán)力壁壘的形成，進而減少了部門打架或者“踢皮球”現(xiàn)象出現(xiàn)的頻次，使政府的整體監(jiān)管效率得到保證。除了對業(yè)務(wù)行為的全覆蓋之外，有針對性地設(shè)置一系列法律法規(guī)，做到對P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管有法可依，使監(jiān)管行為的合理性得到解釋，也能夠有效地明確監(jiān)管重點。而在監(jiān)管中引入大數(shù)據(jù)的概念，用數(shù)字化手段監(jiān)管數(shù)字化服務(wù)，體現(xiàn)了監(jiān)管部門的與時俱進，從另一個層面提升了政府的監(jiān)管效率。鼓勵技術(shù)和金融創(chuàng)新，使嚴格的監(jiān)管過程不會打擊P2P行業(yè)發(fā)展的積極性，反而能夠推動P2P產(chǎn)品的進化，促進整個P2P產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（四）評價：共性與差異

英、美、日對P2P網(wǎng)絡(luò)信貸行業(yè)的監(jiān)管模式，既有共性，也存在差異。

就三國在P2P網(wǎng)貸監(jiān)管上的共性而言，首先，三國都是以成熟的信用評級體系為基礎(chǔ)開展對P2P網(wǎng)貸行業(yè)的監(jiān)管。由于英、美、日三國均為發(fā)達國家，開展金融活動的時間較長，金融機構(gòu)的發(fā)展也較為完善，金融體系較為成熟，這就好比一塊肥沃的土壤加上充足的陽光，無論播下什么樣的種子都能順利開花結(jié)果。因此，無論以何種形式對諸如P2P網(wǎng)貸的新興行業(yè)進行監(jiān)管，成熟的信用評級體系的存在都能夠使該行業(yè)較快地適應(yīng)監(jiān)管模式，從而保證監(jiān)管的有效進行。其次，三國都將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管納入原有的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體系中，原則上不改變原有的監(jiān)管規(guī)則，嚴格遵守已有的各類法規(guī)。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在三國的發(fā)展程度較高使得互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)較之其他國家更早進入三國，因此，三國對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管已有相對較長的一段時間，相關(guān)法律法規(guī)也較為完善。P2P網(wǎng)貸作為互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)的一種，具有所有互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的一些共同特性，因而既有的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管模式及其法律法規(guī)同樣能夠用于指導(dǎo)對P2P網(wǎng)貸服務(wù)的監(jiān)管，故三國都將P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管納入已有的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體系中，利用已有法律法規(guī)或有針對性地對其修改來指導(dǎo)P2P行業(yè)的監(jiān)管。最后，三國都重視立法的作用，不斷根據(jù)金融創(chuàng)新修改或增加條款。由于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新性，P2P網(wǎng)貸服務(wù)的更新?lián)Q代較快，要想做到已有法規(guī)對新服務(wù)的監(jiān)管依然有效，就必須及時更新現(xiàn)行條款，因此，三國都在原有監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上根據(jù)P2P網(wǎng)貸的行業(yè)創(chuàng)新及時補充新的法律法規(guī)，延伸和擴充現(xiàn)行的監(jiān)管法規(guī)體系。

當然，英、美、日三國在P2P網(wǎng)貸監(jiān)管上也存在明顯差異。首先是監(jiān)管主體的不同。英國的監(jiān)管主體除了政府之外還有行業(yè)協(xié)會，美國則并無明確的監(jiān)管主體，而日本明確以政府為監(jiān)管主體對P2P實施監(jiān)管。這種差異的產(chǎn)生與三國的基本國情以及互聯(lián)網(wǎng)金融在三國的發(fā)展狀況不無關(guān)系。英國作為P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)的發(fā)源地，其行業(yè)發(fā)展已進入成熟期，行業(yè)結(jié)構(gòu)已較為完善，行業(yè)內(nèi)具有很強的自律性，加上民主理念已深入各行各業(yè)，因此P2P網(wǎng)貸行業(yè)無需政府高度介入進行監(jiān)管，只需保留已有的政府監(jiān)管部門與行業(yè)協(xié)會進行協(xié)同監(jiān)管；而美國的高度信息化使得互聯(lián)網(wǎng)金融在國內(nèi)迅速發(fā)展，P2P業(yè)務(wù)也隨之擴散開來，并且美國幅員遼闊，聯(lián)邦制度使各州高度自治，各州立法的不盡相同也使一個統(tǒng)一的監(jiān)管政策在各州完全貫徹頗具難度，因此，難以形成一個統(tǒng)一的監(jiān)管主體；較之英、美，日本的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)發(fā)展時間更短，P2P行業(yè)更是剛剛起步，因此對P2P網(wǎng)貸行業(yè)的監(jiān)管仍然需要政府的高度參與，以維護行業(yè)秩序，保證行業(yè)的健康發(fā)展。監(jiān)管主體的不同也導(dǎo)致了三國政府在監(jiān)管中的作用大相徑庭。由于P2P行業(yè)的高度自律，英國政府監(jiān)管部門主要作為立法者和協(xié)作者存在于對P2P行業(yè)的監(jiān)管過程中；而基于分段化的監(jiān)管模式，美國的政府監(jiān)管部門主要是主導(dǎo)對P2P服務(wù)諸如準入和資質(zhì)認證等上游環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對于其他環(huán)節(jié)則主要實施監(jiān)控而非實地排查；較之英、美，日本的政府監(jiān)管部門則完全主導(dǎo)了P2P行業(yè)的監(jiān)管，從立法到具體監(jiān)管的執(zhí)行，從服務(wù)的各個環(huán)節(jié)到不同品種的產(chǎn)品和服務(wù)，政府都規(guī)定了不同職能部門予以監(jiān)管。而三國政府在P2P監(jiān)管過程中的作用也決定了監(jiān)管的集中度：美國最低，英國較高，日本最高。因此，相對于美國，日本和英國對P2P網(wǎng)貸行業(yè)的監(jiān)管模式對我國互聯(lián)網(wǎng)金融的政府監(jiān)管更具借鑒意義。

四、國際經(jīng)驗對我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府監(jiān)管的啟示

（一）樹立整體性治理理念，對互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管進行目標整合

由于政府之間、部門之間的層級關(guān)系中存在職能分工、權(quán)力分配的問題，每一個行為主體追求的監(jiān)管目標也不盡相同，進而導(dǎo)致監(jiān)管部門之間相互協(xié)作可能引發(fā)沖突，而基于整體性治理理念對各主體目標的整合或?qū)⒕徑饣蚪鉀Q這些潛在的矛盾。

首先，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的總體目標的制定，是各監(jiān)管主體在整體性治理框架下開展充分溝通、交流與協(xié)調(diào)，在充分認識對方目標的基礎(chǔ)上，從多種可接受目標中篩選出的最優(yōu)目標。在目標一致的同時，互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)過程中各環(huán)節(jié)監(jiān)管主體還需要實現(xiàn)追求目標的手段上的一致，才能有效配置行政執(zhí)法資源，并通過綜合執(zhí)法有效提供一個全過程的監(jiān)管。此外，目標與手段的一致，還需要一種長效機制并通過制度程序來得以保持，這要求監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融市場的各監(jiān)管主體在制度上創(chuàng)新，將對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制看作一種制度，滿足達成協(xié)作的條件，保持與組織外部環(huán)境緊密相關(guān)，充分考慮手段實施的可行性來制定監(jiān)管目標，以此來保證協(xié)作機制的有效性。

（二）實施常態(tài)化監(jiān)管，設(shè)立健全的制度監(jiān)管

1.嚴格準入退出制度，提高我國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的進入門檻。針對我國目前互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)門檻過低、形同虛設(shè)的問題，監(jiān)管部門應(yīng)在注冊資本、發(fā)起人資質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)控制度、技術(shù)條件等方面，對互聯(lián)網(wǎng)金融的不同業(yè)務(wù)有針對性地設(shè)立行業(yè)準入標準。同時，對互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品制定可靠的分類標準進行分類管理，以對不同業(yè)務(wù)的開展加以限制和許可。除了對資本充足率、流動性等常規(guī)指標加以規(guī)定之外，監(jiān)管部門還需要對平臺的安全性、電子記錄的準確性和數(shù)據(jù)的完整性進行全面評估。若政府部門統(tǒng)一出臺一些細則尚有困難，可由監(jiān)管機構(gòu)敦促互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)協(xié)會牽頭對有關(guān)標準進行統(tǒng)一。此外，由于互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的特殊性，其市場退出機制與借貸雙方的利益甚至金融市場的秩序都聯(lián)系緊密，因此完善互聯(lián)網(wǎng)金融的市場退出機制也是制度監(jiān)管不可或缺的組成部分。首先要明確市場退出機制的處置原則，應(yīng)有監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)平臺的運行進行監(jiān)管，并根據(jù)不同實際情況采取不同的處置措施；同時要保護投資人的利益，設(shè)立風(fēng)險準備金，以保障平臺倒閉后，未到期的借貸項目仍然能夠得到妥善保管，直至雙方結(jié)清款項為止。

2.完善信息披露制度，建立綜合性投資者保護機制?；ヂ?lián)網(wǎng)金融監(jiān)管機構(gòu)有義務(wù)對提供互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)和平臺進行實時監(jiān)管，包括對業(yè)務(wù)具體經(jīng)營情況與交易流程進行不定期審查，以此對互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)平臺做出強制的信息披露和風(fēng)險提示要求。美、英等發(fā)達國家在風(fēng)險提示方面較為有效的做法可以為我國互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險識別制度設(shè)計提供借鑒：可對互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)平臺的風(fēng)險提示劃分等級，用來監(jiān)督核實其風(fēng)險提示的真實性和披露程度，對未依照相關(guān)標準做出提示的給予警告、處罰。此外，監(jiān)管部門可與權(quán)威評估機構(gòu)合作，定期公布信用評級報告，實時監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)的信用狀況；對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的從業(yè)人員，可要求其進行工作績效、行為和信用評估，要求信貸業(yè)務(wù)提供者公開信息，使投資者能夠充分了解各平臺的資質(zhì)，各取所需，避免“不合理信用交易”。此外，投資者保護是互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的重要部分，投資者對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)相關(guān)信息缺失，風(fēng)險識別能力和風(fēng)險承受能力較低。監(jiān)管部門在通過各種渠道普及互聯(lián)網(wǎng)金融知識的同時，應(yīng)設(shè)立專門的互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛調(diào)節(jié)部門，維護投資者的合法權(quán)益；制定互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)中有關(guān)投資者個人信息保護的相關(guān)法規(guī)，對泄露、竊取信息的行為給予懲罰；監(jiān)管機構(gòu)還應(yīng)該與銀行、保險等機構(gòu)進行合作，對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)中投資者的資金進行保險托管，保證投資者的資金安全，降低非法集資攜款跑路的概率，減少投資者因此而受到的損失。

3.適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融的新形態(tài)，進行動態(tài)持續(xù)監(jiān)管。由于互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)的金融創(chuàng)新性，其形態(tài)會隨著行業(yè)的發(fā)展不斷變化，因此也給互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管增加了難度；而動態(tài)監(jiān)管要求監(jiān)管當局對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)相關(guān)運營指標進行持續(xù)不斷的監(jiān)督，這正是對互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)特別是規(guī)模較大的企業(yè)所需要的監(jiān)管方式，從而大大降低發(fā)生大規(guī)模違約風(fēng)險的可能性。動態(tài)監(jiān)管強調(diào)的是靈活性和持續(xù)性，因而定期評估互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的發(fā)展狀態(tài)，定位其影響和風(fēng)險水平是動態(tài)監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作。在對互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)進行評估的基礎(chǔ)上，對風(fēng)險性高、影響力大的行業(yè)標桿性互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)進行有針對性的動態(tài)監(jiān)管，對其他相對風(fēng)險較小的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，則采取信息披露、不定期抽查等方式進行監(jiān)管。動態(tài)監(jiān)管不僅要求針對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)環(huán)境的變化做出監(jiān)管程度大小的調(diào)整，監(jiān)管方式和內(nèi)容也應(yīng)隨著互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的發(fā)展做出適應(yīng)性調(diào)整和補充，比如，以補充規(guī)定的形式定期更新各監(jiān)管主體的責任分工，將新產(chǎn)生的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)置于既有的監(jiān)管框架下，以維護監(jiān)管的完整性。由于涉及到大量人力物力，對于互聯(lián)網(wǎng)金融市場的動態(tài)監(jiān)管迫切需要各部門的密切合作，而這正能夠促進各部門配合協(xié)作，在監(jiān)管的過程中逐步形成默契，提高監(jiān)管效率。

（三）擺脫分段治理，整合監(jiān)管主體

1.設(shè)立專門的監(jiān)管部門，明確監(jiān)管主體。2015 年7月發(fā)布的《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》從具體的業(yè)務(wù)品種對監(jiān)管責任進行了劃分，將互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)劃歸銀監(jiān)會主管，并且最新出臺的《網(wǎng)絡(luò)信貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》規(guī)定了P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)性質(zhì)、監(jiān)管主體、消費者行為，但有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融各業(yè)務(wù)具體的確定性規(guī)則始終未能成文出臺。由于互聯(lián)網(wǎng)金融具有分散化、業(yè)務(wù)品種多樣的特點，統(tǒng)一的監(jiān)管策略并不一定適用于所有的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品，因此，在原有的中央銀監(jiān)會普惠金融工作部與相關(guān)部委主理并與地方金融辦配合落實監(jiān)管的架構(gòu)基礎(chǔ)上，可在中央與地方層面分別設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)金融工作辦公室，以確?；ヂ?lián)網(wǎng)金融監(jiān)管擁有明確的監(jiān)管主體，避免監(jiān)管責任不明以及監(jiān)管缺失的問題。此外，應(yīng)給予地方金融辦適當?shù)墓茌牂?quán)，在形成互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)全國性統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上允許各地方金融監(jiān)管主體基于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)管理政策，優(yōu)化區(qū)域金融結(jié)構(gòu)；而且，中國人民銀行及其分支機構(gòu)、工商行政管理部門、工信部等各環(huán)節(jié)分管部門也應(yīng)當在互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)各環(huán)節(jié)內(nèi)履行監(jiān)管職責。同時，應(yīng)該在既有監(jiān)管分工的基礎(chǔ)上整合互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)的運營模式，對于界定模糊、監(jiān)管責任不清的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品和機構(gòu)，可分配給專門的核心監(jiān)管機構(gòu)，避免問題爆發(fā)時推卸責任。

2.充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，加強數(shù)字化協(xié)同。“沒有高度發(fā)展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數(shù)量龐大的行政機構(gòu)和單位用電腦連接起來，以便向民眾提供整合性的服務(wù)”。［1］中央與地方監(jiān)管部門的信息溝通不暢及分權(quán)的監(jiān)管形式所產(chǎn)生的各種溝通困難，使建立信息公開、實時溝通、即時反應(yīng)、聯(lián)動管理的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)來整合互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管信息，克服部門內(nèi)部利益和組織壁壘，對于整個互聯(lián)網(wǎng)金融政府監(jiān)管體系來說十分必要。首先，有必要建立一個政府門戶網(wǎng)站，得以讓政府、組織和監(jiān)管部門共享互聯(lián)網(wǎng)金融市場的重要信息，以便做出綜合性反應(yīng)；其次，每一個申請加入網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管單位都需要獲得進網(wǎng)許可，以保證共享的所有信息不會被泄露，有利于維護網(wǎng)內(nèi)信息安全和信息整合；最后，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)信息的自由流動、信息共享可通過電子公告牌、郵件和視頻等多種途徑在監(jiān)管部門網(wǎng)絡(luò)內(nèi)實現(xiàn)。

［1］彭錦鵬.全觀型治理：理論與制度化策略［J］.政治科學(xué)論叢（臺灣），2005（23）.

責任編輯：陳 琳

F490.2

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1008-6323（2017）01-0009-08

丁方達，北京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生。

2016-11-20

國家社會科學(xué)基金重點項目（項目編號：11AZZ004）。