中國(guó)城市公用事業(yè)公私合營(yíng)模式的壟斷之謎

許夢(mèng)博，張一楠

（吉林大學(xué)，吉林　長(zhǎng)春　130012）

一、問(wèn)題的提出

PPP是Public－Private－Partnership的英文首字母縮寫(xiě)，中文譯為公私合作。公一般是指政府，私可以廣義的概括為社會(huì)資本。公私合營(yíng)（PPP）的理念最早是由英國(guó)政府于20世紀(jì)80年代提出，由于能夠充分發(fā)揮政府和私人部門(mén)各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，并具有現(xiàn)金流充沛及穩(wěn)定等特征，非常適合用來(lái)營(yíng)建城市公用行業(yè)。PPP近幾十年內(nèi)廣泛被各國(guó)應(yīng)用并逐漸形成一種標(biāo)準(zhǔn)的模式，因而，凡是采用政府和社會(huì)資本合作進(jìn)行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作的模式，都可以統(tǒng)一稱(chēng)為PPP模式。

PPP模式是與我國(guó)城市公用事業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的營(yíng)建方式。中國(guó)城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向改革開(kāi)放后的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程。改革過(guò)程中突出的問(wèn)題可以概括為具有準(zhǔn)公用品性質(zhì)的產(chǎn)品、服務(wù)供給的嚴(yán)重不足與廣大城市居民日益增長(zhǎng)的需求之間的矛盾。針對(duì)這一難題，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要發(fā)揮社會(huì)資本、民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)并采用特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管的模式來(lái)分類(lèi)推進(jìn)公共資源配置的市場(chǎng)化。PPP模式通過(guò)積極引入社會(huì)資本，一方面對(duì)政府財(cái)政壓力可以起到緩解作用，有利于促進(jìn)民營(yíng)部門(mén)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，另一方面也為基礎(chǔ)設(shè)施投資中存在的短期回報(bào)率較差的問(wèn)題提供有效的解決途徑。

隨著PPP項(xiàng)目建設(shè)在中國(guó)的方興未艾，國(guó)內(nèi)外有關(guān)于PPP模式的學(xué)術(shù)研究也層出不窮。許多研究圍繞著PPP的契約特質(zhì)而展開(kāi)。Francesconi和Muthoo（2006）提出理論（簡(jiǎn)稱(chēng)FM理論），即在不完全契約的條件約束下，強(qiáng)調(diào)公私兩部門(mén)在配置準(zhǔn)公共物品時(shí)剩余控制權(quán)安排的重要性，并認(rèn)為最優(yōu)剩余控制權(quán)應(yīng)根據(jù)不同的局限條件而變化。[1]我國(guó)學(xué)者安慧（2014）等人主張對(duì)不完全契約中公司雙方的合作剩余收益從定量角度進(jìn)行分析。[2]還有學(xué)者王俊豪（2013）指出由于城市公用事業(yè)具有成本弱增性的特征，決定了它是自然壟斷行業(yè)，所以需要政府對(duì)PPP項(xiàng)目中的城市公用行業(yè)實(shí)行價(jià)格管制。[3]另外，湯吉軍，郭硯莉（2012）研究了自然壟斷行業(yè)具有的沉淀成本大、資產(chǎn)專(zhuān)用性強(qiáng)等固有經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，并通過(guò)研究新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的完全可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理想化模型指出了政府管制價(jià)格的合理性。[4]綜上所述，當(dāng)前對(duì)PPP模式在城市公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)用的研究大多集中在PPP的契約特征、自然壟斷屬性與政府監(jiān)管等方面。本文從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的生產(chǎn)者理論出發(fā)，通過(guò)對(duì)上頭成本（overhead cost）、直接成本（direct cost）等概念的梳理，重新對(duì)傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)屬性進(jìn)行討論，并認(rèn)為城市公用事業(yè)自然壟斷屬性嚴(yán)格地被市場(chǎng)范圍所限定。在此基礎(chǔ)上，本文還利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易費(fèi)用與產(chǎn)權(quán)理論討論了地役權(quán)和政府參與城市公用行業(yè)之間的關(guān)系，并由此得到了一個(gè)關(guān)于PPP模式參與城市公用事業(yè)領(lǐng)域條件的一般范式。

二、城市公用事業(yè)的壟斷性與PPP模式

城市公用事業(yè)實(shí)際上是多個(gè)擁有共性行業(yè)的總稱(chēng)，我國(guó)學(xué)者王俊豪具體地指出：“城市公用事業(yè)是為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通和垃圾處理以及園林綠化等”。[5]

城市公用事業(yè)長(zhǎng)久以來(lái)被新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為是具有自然壟斷屬性的領(lǐng)域，如供水、電力、煤氣、郵政等更被傳統(tǒng)認(rèn)為是典型的自然壟斷行業(yè)。西方學(xué)者指出，由于自然壟斷有成本弱增性即是說(shuō)多增加一單位的供應(yīng)，所需要的邊際成本為零或幾乎為零，因而，市場(chǎng)上只需要一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)經(jīng)營(yíng)者效益最高。一個(gè)或少數(shù)經(jīng)營(yíng)者雖然可以節(jié)約投資，避免重復(fù)建設(shè)，可自然壟斷也屬于“壟斷”，同樣會(huì)導(dǎo)致資源配置的無(wú)效率。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)里的“壟斷者”不會(huì)按著邊際成本（MC）等于邊際收益（MR）的原則來(lái)制定價(jià)格，而是根據(jù)與自身相適應(yīng)的產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，這樣會(huì)造成“壟斷者”的實(shí)際收益大于生產(chǎn)成本，導(dǎo)致消費(fèi)者盈余向生產(chǎn)者盈余轉(zhuǎn)化，并且當(dāng)生產(chǎn)收入高于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格時(shí)還會(huì)造成無(wú)效率的“哈伯格三角”①哈伯格三角，指的是由于壟斷而造成的社會(huì)福利凈損失，在假定貨幣的邊際效用不變的條件下，反映在圖像上是需求曲線(xiàn)下方，價(jià)格線(xiàn)上方和價(jià)格軸圍成的三角形的面積?！叭恰钡睦速M(fèi)必然造成資源配置的無(wú)效率，這也是傳統(tǒng)理論對(duì)壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的詬病，為政府對(duì)具有自然壟斷屬性的城市公用事業(yè)實(shí)行價(jià)格管制提供了理論依據(jù)。

有學(xué)者認(rèn)為，城市公用事業(yè)就應(yīng)該由政府來(lái)運(yùn)營(yíng)，或者設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)有企業(yè)，以國(guó)家壟斷的形式來(lái)保證這些行業(yè)的公共服務(wù)職能。據(jù)此，新中國(guó)成立后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期里，對(duì)城市公用事業(yè)采取了國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的方式。然而，城市公用事業(yè)的管理體制在改革開(kāi)放后已不適應(yīng)發(fā)展需要，表現(xiàn)出普遍性地經(jīng)營(yíng)效率低下，單一的投資渠道造成投資嚴(yán)重不足等體制性問(wèn)題。面對(duì)城市公用事業(yè)國(guó)有經(jīng)營(yíng)體制帶來(lái)的多重難題，國(guó)務(wù)院早在2005就發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確提出“放寬非公有制經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”。[5]在世界多國(guó)廣泛應(yīng)用并有數(shù)個(gè)成功案例的公私合營(yíng)模式（PPP模式），就在此背景下作為一種對(duì)傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式的替代性制度安排被引入中國(guó)。

由于公私合營(yíng)（PPP）的本質(zhì)是政府部門(mén)與民營(yíng)資本之間的契約關(guān)系，使得PPP模式下的城市公用事業(yè)有別于傳統(tǒng)上政府與非公有制企業(yè)之間的關(guān)系。本文利用外部性理論討論了公私兩部門(mén)合作的基礎(chǔ)及制約條件。另外，PPP模式是否適用于所有的城市公用行業(yè)，更進(jìn)一步說(shuō)哪些特定的項(xiàng)目利用PPP模式營(yíng)建會(huì)更有效率是本文考察的一個(gè)重點(diǎn)。2002年J·Plummer總結(jié)了PPP項(xiàng)目在英國(guó)的多種模式包括，TOT（移交－運(yùn)營(yíng)－移交）、DBFO（設(shè)計(jì)－建設(shè)－融資－運(yùn)營(yíng)），BOT（建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－移交）等。[6]可以看出PPP模式是比特許經(jīng)營(yíng)更為廣泛的概念。

三、自然壟斷與生產(chǎn)者理論

（一）生產(chǎn)者理論

長(zhǎng)久以來(lái)，城市公用事業(yè)的自然壟斷屬性曾經(jīng)在經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究中被認(rèn)為是定義性的，然而，在經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展初期很少有關(guān)于“自然壟斷”這一概念的論著，直到新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的開(kāi)創(chuàng)者阿爾弗雷德·馬歇爾（Alfred Marshall）在1927年出版的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》（第8版）中，第一次討論了壟斷與生產(chǎn)成本之間的關(guān)系。馬歇爾（Marshall）認(rèn)為：“在那些隨著產(chǎn)量增加，成本不斷下降的產(chǎn)業(yè)中，壟斷或許是一種理想的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，它比競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)能使價(jià)格更低，產(chǎn)量更大”。[7]而后許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都繼承發(fā)展了馬歇爾（Marshall）對(duì)自然壟斷理論的定義。例如，詹姆斯·邦布賴(lài)特（James Bonbright）認(rèn)為，相對(duì)于邊際成本呈下降的狀態(tài)，即使單位成本處在弱增階段，由單個(gè)企業(yè)獨(dú)自提供服務(wù)對(duì)某些公共行業(yè)來(lái)說(shuō)也是有經(jīng)濟(jì)效率的。[8]以往新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中有關(guān)生產(chǎn)成本的討論忽略上頭成本（overhead costs）的概念，使得對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)判定存在一定的誤區(qū)，本文接下來(lái)要加入上頭成本、直接成本等概念，對(duì)已有的城市公用事業(yè)的自然壟斷屬性重新討論。

（二）固定成本與可變成本

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“成本”是一個(gè)重要且復(fù)雜的概念，實(shí)際上，包括生產(chǎn)成本在內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“成本”都是指機(jī)會(huì)成本。高鴻業(yè)在其《西方經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出：“在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，企業(yè)的生產(chǎn)成本應(yīng)該從機(jī)會(huì)成本的角度來(lái)理解”。[9]馬歇爾（Marshall）把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本分為固定成本（fixed cost）與可變成本（variable cost），即在短期內(nèi)無(wú)法改變投入的成本被稱(chēng)為“固定成本”，而“可變成本”是指短期內(nèi)可變投入的成本，二者之和就是總成本。[10]然而，短期（short－run）與“長(zhǎng)期”（long－run）在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中至今還沒(méi)有明確的定義，更加矛盾的是如果經(jīng)濟(jì)學(xué)中所有成本都是指機(jī)會(huì)成本，那么沒(méi)有選擇就沒(méi)有成本，短期內(nèi)無(wú)法改變投入的所謂“固定成本”代表著沒(méi)有選擇，即固定成本根本就不是成本。

實(shí)際上，新古典學(xué)中的固定成本應(yīng)該是指上頭成本（overhead costs）或沉淀成本（sunk costs）。張五常在《經(jīng)濟(jì)解釋》中指出：“上頭成本必定要在作了生產(chǎn)投資，才可以存在。這些成本是指開(kāi)始經(jīng)營(yíng)后，有些費(fèi)用不生產(chǎn)也要支付”。[11]也就是說(shuō)上頭成本的本質(zhì)是在生產(chǎn)活動(dòng)開(kāi)始之前購(gòu)買(mǎi)或租賃一定量的生產(chǎn)要素，被會(huì)計(jì)稱(chēng)為固定資產(chǎn)。這些固定資產(chǎn)由于相對(duì)于生產(chǎn)時(shí)已經(jīng)支付了費(fèi)用，即成為了歷史上的花費(fèi)，因而被弗里德曼（Friedman）稱(chēng)為沉沒(méi)成本（sunk costs）[12]。實(shí)際上，這些已經(jīng)支付了費(fèi)用的固定資產(chǎn)在生產(chǎn)活動(dòng)開(kāi)始后無(wú)論出于何種原因需要把他們轉(zhuǎn)售或轉(zhuǎn)租出去所得獲得的收入才構(gòu)成保留他們的成本，即從機(jī)會(huì)成本的角度看這才是這些上頭成本的成本（overhand costs）。

與上頭成本相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念是直接成本（direct costs），是指生產(chǎn)活動(dòng)開(kāi)始后隨產(chǎn)量的變化而變化的支出，也可以理解為那些不生產(chǎn)就不需要支付的費(fèi)用。弗里德曼（Fried－man）指出：“一旦廠商決定了生產(chǎn)多少產(chǎn)品和如何生產(chǎn)，它就必須要承擔(dān)一定的總支付額，這個(gè)總支付額稱(chēng)為總契約成本。這些成本的大小取決于廠商的生產(chǎn)決策—有關(guān)生產(chǎn)多少以及如何生產(chǎn)的決策。一般將可避免的成本視為可變成本”。[12]實(shí)際上，直接成本（direct costs）就是馬歇爾（Marshall）所說(shuō)的可變成本，上頭成本（overhand costs）與直接成本的關(guān)系如圖1所示：

圖1　

當(dāng)一個(gè)企業(yè)進(jìn)行了上頭成本的投資，根據(jù)自身的需要確定了生產(chǎn)目標(biāo)，接下來(lái)在生產(chǎn)過(guò)程中所有的花費(fèi)皆為直接成本或可變成本，它是隨產(chǎn)量的變化而變化的。如圖1所示，只要生產(chǎn)所獲得收入不低于邊際成本與直接成本的交點(diǎn)G，生產(chǎn)活動(dòng)就不會(huì)停止。換言之，價(jià)格Pc以下的邊際成本曲線(xiàn)不會(huì)存在，因?yàn)榈陀谥苯映杀酒髽I(yè)會(huì)選擇關(guān)門(mén)停業(yè)。而企業(yè)出售其商品的價(jià)格Pm是企業(yè)的平均總成本，即曲線(xiàn)ATC。Pm與Pc之差即是企業(yè)的上頭成本，它由市場(chǎng)價(jià)格來(lái)決定。張五常（2012）認(rèn)為“上頭成本要從租值的角度看。因?yàn)橐刖值母?jìng)爭(zhēng)者需要付出可觀的直接成本，入了局的上頭成本的租值由市場(chǎng)厘定，由市場(chǎng)維護(hù)，由市場(chǎng)攤分”。[11]圖1中曲邊梯形PmPcGH的面積即是企業(yè)的上頭成本，被馬歇爾稱(chēng)為“準(zhǔn)租金”①準(zhǔn)租金是指從短期來(lái)看，供給固定且不存在其他用途的要素的報(bào)酬，即固定供給量的生產(chǎn)要素的收益。例如，在短期內(nèi)，企業(yè)使用的專(zhuān)用設(shè)備的數(shù)量是固定的，且它們只能用于特定的生產(chǎn)。這些要素的報(bào)酬稱(chēng)為準(zhǔn)租金，因?yàn)楣┙o固定和不存在其他用途這種特點(diǎn)與某些土地類(lèi)似。準(zhǔn)租金可表現(xiàn)為企業(yè)的總收益扣除總可變成本之后的余額。在總可變成本不變時(shí)，如果商品的價(jià)格和企業(yè)的總收益增加，準(zhǔn)租金會(huì)相應(yīng)上升；如果商品價(jià)格下降，準(zhǔn)租金會(huì)相應(yīng)減少；如果總收益與總可變成本相等，準(zhǔn)租金為零，在這種情況下企業(yè)將停止生產(chǎn)?；颉敖?jīng)濟(jì)租金”②經(jīng)濟(jì)租金是要素收入（或價(jià)格）的一個(gè)部分，該部分并非為獲得該要素于當(dāng)前使用中所必須，它代表著要素收入中超過(guò)其在其它場(chǎng)所所可能得到的收入部分。簡(jiǎn)言之，經(jīng)濟(jì)租金等于要素收入與其機(jī)會(huì)成本之差。，它還是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中的生產(chǎn)者剩余。

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)自然壟斷行業(yè)的判定是根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)成本而定的，正如下式（1），（2）所示。若某城市公用事業(yè)市場(chǎng)需求量為Q，則市場(chǎng)需求量Q完全由一家企業(yè)供給所發(fā)生的各項(xiàng)成本記為C（Q）。假設(shè)以函數(shù)C為其它企業(yè)的成本，若此城市公用事業(yè)市場(chǎng)需求產(chǎn)量Q，現(xiàn)由N家企業(yè)共同提供，企業(yè)i的產(chǎn)量為，則N家企業(yè)生產(chǎn)Q產(chǎn)量的成本之和為：

而該公用行業(yè)在Q產(chǎn)量下存在自然壟斷性的充要條件是：

然而，通過(guò)以上生產(chǎn)者理論的分析我們知道企業(yè)的固定成本其實(shí)是上頭成本，實(shí)際上，隨著壟斷企業(yè)產(chǎn)品供給數(shù)量的增加其邊際成本卻不斷下降是因?yàn)檫呺H產(chǎn)量遞減定律的作用。因此，無(wú)論是傳統(tǒng)上所謂的規(guī)模經(jīng)濟(jì)還是成本弱增性，其實(shí)都是供給企業(yè)的邊際成本還處在遞減階段，市場(chǎng)的容量很有限的情況下，只要有一家企業(yè)生產(chǎn)就完全可以滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。因此可知，傳統(tǒng)理論有關(guān)城市公用行業(yè)的自然壟斷性的分析有誤區(qū)，看似具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)其實(shí)由市場(chǎng)容量決定的。事實(shí)上，凱森和特納（Kaysen and Turner）就曾強(qiáng)調(diào)：“規(guī)模經(jīng)濟(jì)是一種相對(duì)的概念，它其實(shí)嚴(yán)格地被市場(chǎng)范圍所決定。規(guī)模經(jīng)濟(jì)可能只存在于一個(gè)區(qū)域性的市場(chǎng)，或甚至可能存在于全國(guó)性市場(chǎng)。所以，對(duì)自然壟斷的判斷首先要認(rèn)定市場(chǎng)的范圍”。[13]

綜上所述，本文對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于城市公用事業(yè)壟斷性的分析中的問(wèn)題進(jìn)行了澄清。筆者認(rèn)為，邊際產(chǎn)量遞減定律適用于任何一種生產(chǎn)方式或結(jié)構(gòu)，應(yīng)該說(shuō)所有生產(chǎn)活動(dòng)都受到上述定律的約束，而把隨產(chǎn)品供給的增加，平均直接成本遞減定義為城市公用事業(yè)自然壟斷性的特征是混淆了個(gè)體與一般的關(guān)系，這只不過(guò)是忽略了市場(chǎng)范圍的學(xué)者們的觀察不足而已。

四、外部性與PPP模式

通過(guò)上文的陳述，說(shuō)明傳統(tǒng)理論支持城市公用事業(yè)具有壟斷性的理由并不充分，而城市公用事業(yè)如果是競(jìng)爭(zhēng)性的，那么直接利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)處理就可以有效地配置資源。按照此種推論城市公用事業(yè)并不需要政府參與其中，政府的運(yùn)作也需要成本，即所謂的制度成本，也就是說(shuō)考慮到公共部門(mén)加入可能產(chǎn)生的成本，城市公用事業(yè)采用PPP模式不一定是有效率的。但在國(guó)內(nèi)外多年來(lái)無(wú)數(shù)的實(shí)踐表明了PPP模式的有效性，那么除了可以緩解政府財(cái)政上的壓力外，PPP模式也一定在某些方面節(jié)省了成本或是提高了營(yíng)建項(xiàng)目的效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）在《國(guó)富論》中把政府定位為“守夜人”①“守夜人”，出自亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》，他詳細(xì)討論了政府如何以“守夜”為天職。根據(jù)他的論述，政府的職能主要有三項(xiàng)：一是保護(hù)本國(guó)社會(huì)的安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略；二是保護(hù)人民，不使社會(huì)中任何人受其他人的欺負(fù)或壓迫，就是設(shè)立一個(gè)嚴(yán)正的司法行政機(jī)構(gòu)；三是建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程。的角色，并指出“守夜人”的職責(zé)之一就是建設(shè)且維護(hù)大型的公共工程。[14]盡管如此，亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）并沒(méi)有對(duì)此給出合理的解釋。實(shí)際上，政府是有其存在的經(jīng)濟(jì)學(xué)理由的，至少它可以提高某些項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率。具體來(lái)說(shuō)，城市公用事業(yè)由政府參與其中可以降低交易成本，使生產(chǎn)活動(dòng)中的外部性?xún)?nèi)部化，進(jìn)而提高工程建設(shè)效率。這也為城市公用事業(yè)采用PPP模式提供了有力的支持。

（一）城市公用事業(yè)與管網(wǎng)系統(tǒng)

根據(jù)上文的陳述城市公用事業(yè)需要大量的上頭成本投入，這些大型的設(shè)備及資產(chǎn)在邊際產(chǎn)量遞減定律的支配下，總會(huì)有一個(gè)生產(chǎn)時(shí)段邊際成本呈下降的趨勢(shì)。然而，要發(fā)揮出邊際成本遞減的優(yōu)勢(shì)需要有多個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)組合在一起才能成事。通常情況下，城市公用事業(yè)都是由一套完整的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，被業(yè)內(nèi)學(xué)者稱(chēng)為垂直供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)組成。而上頭成本的投資作為其中一個(gè)最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)被有些學(xué)者定名為網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)，只有通過(guò)網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域才能將產(chǎn)品或服務(wù)供給消費(fèi)者。另外，城市公用事業(yè)是許多行業(yè)的總稱(chēng)，按照其屬性與規(guī)模有狹義與廣義的區(qū)分，在這其中不是所有城市公用事業(yè)都有網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)，或者說(shuō)部分行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)表現(xiàn)的不是很明顯。本文以傳統(tǒng)的城市水務(wù)行業(yè)為例，來(lái)說(shuō)明存在網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)的公用行業(yè)的供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)。

圖2　城市水務(wù)行業(yè)的主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和生產(chǎn)流程

水務(wù)是最早誕生的城市公用行業(yè)之一，它主要包括居民日常生活用水供應(yīng)與污水處理兩方面的內(nèi)容，是比較典型的傳統(tǒng)城市公用行業(yè)。城市水務(wù)行業(yè)的基本業(yè)務(wù)流程如圖2所示。圖2根據(jù)居民日常用水生產(chǎn)與污水處理大體可分為上下兩部分八個(gè)模塊。上半部分的原水是指被選擇用來(lái)加工的從江河、水庫(kù)等地表水資源或地下水資源中抽取的水。然后經(jīng)過(guò)制水，即是利用沉淀、過(guò)濾、消毒等加工工藝，按照不同需求分類(lèi)制成成品水。通過(guò)自來(lái)水管道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)分銷(xiāo)給各類(lèi)消費(fèi)者是輸配水環(huán)節(jié)。接下來(lái)是下半部分的污水處理環(huán)節(jié)。消費(fèi)者使用后的污水排入下水道系統(tǒng)，通過(guò)管網(wǎng)收回、泵站提升輸送至污水處理廠，經(jīng)過(guò)一級(jí)處理、二級(jí)處理或簡(jiǎn)單處理后，形成可以回灌地下水或再次利用的再生水。以上的原水、制水、輸配水、排水、污水處理等八個(gè)模塊相互聯(lián)系且不可分割，這些各不相同的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)組成了循環(huán)往復(fù)的城市水務(wù)行業(yè)的整體產(chǎn)業(yè)鏈。值得注意的是除了城市水務(wù)行業(yè)以外，包括電力、電信、城市燃?xì)庠趦?nèi)的多個(gè)傳統(tǒng)城市公用行業(yè)都具有這種多環(huán)節(jié)的，網(wǎng)絡(luò)性特征的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。

（二）外部性與地役權(quán)

1920年英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Pigou）在他的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中》一書(shū)中初步建立了今天人們熟知的外部性理論。而后對(duì)外部性概念做出有重要理論貢獻(xiàn)的是科斯（Coase），1960年他在代表作《社會(huì)成本問(wèn)題》中提出了通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定和當(dāng)事人談判或交易來(lái)矯正外部性的思路。[15]簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為所造成的影響不僅限于其自身，還涵蓋了其他經(jīng)濟(jì)主體。這種影響按照增加了別人的收益或成本兩方面可劃分為正外部性與負(fù)外部性。應(yīng)當(dāng)說(shuō)外部性是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中普遍存在的，地役權(quán)的意義就帶有典型的外部性色彩。

地役權(quán)是一種用益物權(quán)，即屬于物權(quán)范疇?！陡鶕?jù)中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百五十六條規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益。前款所稱(chēng)他人的不動(dòng)產(chǎn)為供役地，自己的不動(dòng)產(chǎn)為需役地?！盵16]同樣地，申衛(wèi)星（2004）指出：“所謂地役權(quán)，是指土地上的權(quán)利人，為了自己使用土地的方便或者土地利用價(jià)值的提高，通過(guò)約定得以利用他人土地的一種定限物權(quán)。”[17]因而可知，當(dāng)土地所有人的經(jīng)濟(jì)行為造成了外部性，就需要通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定、訂立合約等方式使其外部性市場(chǎng)化，內(nèi)部化。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的科斯定理為理解地役權(quán)提供了不同的角度：當(dāng)需役土地通過(guò)交易獲得或創(chuàng)造的價(jià)值多過(guò)供役土地經(jīng)過(guò)同一交易造成價(jià)值的減少時(shí)，雙方可以在一定的交易成本范圍內(nèi)，簽訂合約達(dá)成交易。當(dāng)然，就社會(huì)整體來(lái)說(shuō)，也會(huì)通過(guò)此次交易提高土地的利用效率，增長(zhǎng)社會(huì)財(cái)富。

（三）城市公用行業(yè)與行政壟斷

城市公用事業(yè)具有壟斷性，這種壟斷性并非是傳統(tǒng)理論提到的規(guī)模經(jīng)濟(jì)或成本弱增性，而是因地役權(quán)的存在使公用行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)通過(guò)不同用途土地時(shí)，面對(duì)極高的交易費(fèi)用，客觀上由一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體來(lái)營(yíng)建耗費(fèi)的各項(xiàng)成本最低。換言之，城市公共事業(yè)需要政府參與其中的主要原因是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)需要使用地役權(quán)，這是公私合作模式的基礎(chǔ)。學(xué)者王俊豪認(rèn)為：“城市公用事業(yè)的自然壟斷性，就是主要體現(xiàn)在他們的網(wǎng)絡(luò)性，我們把城市公用事業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)稱(chēng)為自然壟斷性業(yè)務(wù)，而其他業(yè)務(wù)則是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”。[3]

一般情況下，城市公用行業(yè)的管網(wǎng)鋪設(shè)需要通過(guò)的土地非常廣泛，而不同樓宇，園林下面的土地從屬于不同的產(chǎn)權(quán)主體。因此，供役地需要通過(guò)產(chǎn)權(quán)的分割或劃分把一部分土地的使用權(quán)通過(guò)契約的形式轉(zhuǎn)讓給需役地的產(chǎn)權(quán)主體，這正是科斯（Coase）提出的通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定和當(dāng)事人談判來(lái)矯正外部性方法的具體實(shí)踐。申衛(wèi)星在《地役權(quán)制度的立法價(jià)值與模式選擇》（2004）中指出，地役權(quán)的使用應(yīng)采用不以土地相鄰為限的原則，且建議供役地的產(chǎn)權(quán)主體為有償供應(yīng)。[17]在地役權(quán)使用過(guò)程中的受害人有權(quán)提起有關(guān)地役權(quán)受損害的法律訴訟。由此可知，鋪設(shè)的城市公用管網(wǎng)系統(tǒng)要通過(guò)千家萬(wàn)戶(hù)，而地役權(quán)又不以相鄰為限，在有償使用地役權(quán)的條件下，增大了談判協(xié)商的成本，致使要完成最終建設(shè)目標(biāo)需要付出高昂的交易費(fèi)用。這里較高的交易費(fèi)用包括艱難的談判協(xié)商過(guò)程及由于不確定因素導(dǎo)致的法律訴訟等內(nèi)容。正因?yàn)橐陨显蚪?jīng)常會(huì)暫時(shí)停止或拖延項(xiàng)目施工，影響工程進(jìn)度。因而，如果由私人企業(yè)或單位來(lái)單獨(dú)建設(shè)施工會(huì)導(dǎo)致投資的無(wú)效率。所以，為了減少交易費(fèi)用由政府參與城市公用事業(yè)的營(yíng)建，并利用強(qiáng)制性的行政壟斷權(quán)可以提高營(yíng)建項(xiàng)目的效率。

一些發(fā)達(dá)國(guó)家也有強(qiáng)制性使用地役權(quán)的做法，不同的是這些國(guó)家?guī)缀醪挥谜姓艛嗟姆绞?，而是通過(guò)立法的途徑來(lái)解決地役權(quán)的爭(zhēng)端。例如，《意大利民法典》第1033－1057條規(guī)定：“各種適用于基本生產(chǎn)及人類(lèi)生活領(lǐng)域的強(qiáng)制地役權(quán)包括強(qiáng)制排水役權(quán)、強(qiáng)制通行役權(quán)、強(qiáng)制供電及電纜鋪設(shè)役權(quán)。而為保護(hù)供役地所有權(quán)人的權(quán)益，地役權(quán)人行使役權(quán)須以支付補(bǔ)償金為條件，否則對(duì)方有權(quán)加以阻止”。[18]實(shí)際上，立法本身也是一項(xiàng)交易成本，在有關(guān)法律條文中也涉及到了不同民事主體之間的賠償問(wèn)題。面對(duì)私人部門(mén)自身無(wú)法通過(guò)談判協(xié)商解決的地役權(quán)問(wèn)題，究竟采用政府行政壟斷的方式，還是通過(guò)立法規(guī)范的方法強(qiáng)制性地執(zhí)行地役權(quán)，要看哪種做法最終產(chǎn)生的費(fèi)用較低而定。在我國(guó)通常的做法是由各級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)文件，利用行政權(quán)力幫助營(yíng)建單位協(xié)調(diào)降低交易費(fèi)用。這正是城市公用事業(yè)需要政府部門(mén)參與其中的主要原因。

五、一般性結(jié)論與城市公用事業(yè)PPP模式的政策建議

綜上所述，本文通過(guò)引用上頭成本及直接成本的概念對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于城市公用事業(yè)的自然壟斷性進(jìn)行了討論。由分析可知，傳統(tǒng)理論有關(guān)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、企業(yè)生產(chǎn)成本弱增性、固定資產(chǎn)專(zhuān)用性等判定城市公用事業(yè)壟斷性的原因都嚴(yán)格地被行業(yè)的市場(chǎng)范圍所限定。事實(shí)上，擁有網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)，多環(huán)節(jié)供應(yīng)鏈特征才是城市公用行業(yè)具有壟斷性的根本原因。因?yàn)橥獠啃栽谏鐣?huì)中廣泛的存在，而營(yíng)建這些網(wǎng)絡(luò)性設(shè)施需要通過(guò)不同業(yè)主的土地，因而造成了較高的交易費(fèi)用。這種具有負(fù)外部性效應(yīng)的現(xiàn)象在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中又被稱(chēng)為市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)失靈時(shí)政府可以通過(guò)行政手段使外部性?xún)?nèi)部化，減少交易費(fèi)用，進(jìn)而提高整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

PPP模式是政府與社會(huì)資本兩大不同制度中主要角色的深度融合，當(dāng)城市公用事業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)造成負(fù)的外部性時(shí)，政府就應(yīng)該扮演協(xié)調(diào)者的角色，這正是公共部門(mén)與私人部門(mén)合作的優(yōu)勢(shì)。換言之，城市公用事業(yè)是多個(gè)行業(yè)的總稱(chēng)，而對(duì)于那些具有網(wǎng)絡(luò)性特征的城市公用行業(yè)，應(yīng)用PPP模式可以起到事半功倍的效果。因而，本文得到了一個(gè)關(guān)于PPP模式應(yīng)用于城市公用領(lǐng)域條件的一般范式，即只有對(duì)于那些具有網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)特征的城市公用行業(yè)，如水務(wù)，燃?xì)?，電力等，PPP模式由于可以提高工程營(yíng)建效率，而適用于此。另外，在PPP項(xiàng)目的多種形式中，如BOT（建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交）、BOO（建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一擁有）或TOT（移交—運(yùn)營(yíng)—移交），凡是涉及到還沒(méi)有進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)上頭成本投入的公用行業(yè)，采用包涵有私人部門(mén)建設(shè)內(nèi)容的PPP形式可以保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率。

最后，筆者認(rèn)為健全的法律法規(guī)體系與嚴(yán)格的政府監(jiān)管是我國(guó)城市公用事業(yè)的PPP模式得以良性運(yùn)行、協(xié)調(diào)發(fā)展的有效保障。完善的法律法規(guī)是社會(huì)資本進(jìn)入城市公用行業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)條件。由于風(fēng)險(xiǎn)與不確定性總是存在的緣故，合作雙方很難在事就所有的未來(lái)事宜的處理辦法達(dá)成一份完美的契約。那么合作雙方就只能簽訂一份不完全地契約，在合作過(guò)程中雙方可能需要面對(duì)剩余索取權(quán)展開(kāi)博弈。因此，還要進(jìn)一步細(xì)化和完善《合同法》等現(xiàn)有法律法規(guī)體系，為政府部門(mén)與私人部門(mén)間產(chǎn)生的糾紛提供可行的法律解決途徑，為城市公用事業(yè)的PPP模式有效運(yùn)用提供更加全面、詳細(xì)的法律依據(jù)。此外，由于涉及到了大量上頭成本投資且運(yùn)營(yíng)時(shí)間跨度大，因而需要有別于傳統(tǒng)政府對(duì)公用行業(yè)監(jiān)管的全面綜合管理體系。具體來(lái)說(shuō)，政府需要在橫向?qū)用嫔弦詽u次提高政府的相對(duì)獨(dú)立性為目標(biāo)，使政府監(jiān)管職能從其他行政部門(mén)分離出來(lái)，打破原來(lái)多個(gè)政府部門(mén)分割監(jiān)管權(quán)的格局，授予監(jiān)管機(jī)構(gòu)必要的權(quán)力。

[1]FRANCESCONI M，MUTHOO A．Control Rights in Public－Private Partnerships[J]．Social Science Electronic Publishing，2006，2（1）：26-27．

[2]安慧，鄭寒露，鄭傳軍．不完全契約視角下PPP項(xiàng)目合作剩余分配的博弈分析[J]．土木工程與管理學(xué)報(bào)，2014（2）：73－77．

[3]王俊豪．中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化績(jī)效評(píng)價(jià)與管制政策研究[M]．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013．

[4]湯吉軍，郭硯莉．沉淀成本、交易成本與政府管制方式——兼論我國(guó)自然壟斷行業(yè)改革的新方向[J]．中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012（12）：31－43．

[5]新華社．國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)[J]．科學(xué)觀察，2005（4）：5－8．

[6]PLUMMER J，HEYMANS C，GENTRY B．Focusing Partnerships[M]．2002．

[7]王俊豪．政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論[M]．北京：商務(wù)印書(shū)館，2001．70．

[8]BONBRIGHT J C．Fully Distributed Costs in Utility Rate Making[J]．American Economic Review，1961，51（2）：305-312．

[9]高鴻業(yè)，劉文忻．西方經(jīng)濟(jì)學(xué)：微觀部分（第四版）[M]．中國(guó)人民大學(xué)出版社，北京，2007．128．

[10]馬歇爾．經(jīng)濟(jì)學(xué)原理．上[M]．北京：商務(wù)印書(shū)館，1964．

[11]張五常．經(jīng)濟(jì)解釋?zhuān)汗?yīng)的行為[M]．北京：中信出版社，2012．190．

[12]米爾頓·弗里德曼．價(jià)格理論[M]．北京：華夏出版社，2011．122．

[13]SOSNICK S H．Antitrust Policy，an Economic and Legal Analysis[J]．Carl Kaysen and Donald F．Turner．Cambridge：Harvard University Press，1959．American Journal of Agricultural Economics，1960，42（5）：933-938．

[14]浜繪瀵，亞當(dāng)·斯密，謝祖鈞．國(guó)富論[M]．上海：中華書(shū)局，2012．

[15]沈滿(mǎn)洪，何靈巧．外部性的分類(lèi)及外部性理論的演化[J]．浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）2002（1）．

[16]胡錦濤．中華人民共和國(guó)物權(quán)法中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)，2007，20（7）：3－7．

[17]申衛(wèi)星．地役權(quán)制度的立法價(jià)值與模式選擇[J]．現(xiàn)代法學(xué)，2004，26（5）：16－21．

[18]耿卓．我國(guó)地役權(quán)現(xiàn)代發(fā)展的體系解讀[J]．中國(guó)法學(xué)，2013（3）：85－97．