地方政府旅游應急指揮探究

吉蘭蘭 吉 鵬

（山西旅游職業(yè)學院，山西 太原 030031）

（山西警察學院，山西 太原 030021）

地方政府旅游應急指揮探究

吉蘭蘭 吉 鵬

（山西旅游職業(yè)學院，山西 太原 030031）

（山西警察學院，山西 太原 030021）

探討旅游應急指揮的含義、特點，從組織機構、協(xié)調控制、信息傳遞、人員素質等方面指出地方政府旅游突發(fā)事件應急指揮活動的現(xiàn)實困境。提出設立現(xiàn)場指揮部，建立協(xié)調聯(lián)動機制，完善旅游應急指揮平臺，提高指揮人員素質四個方面的對策建議，從而為地方政府應對旅游突發(fā)事件，確保旅游業(yè)有序發(fā)展提供有效的、可操作性的模式。

地方政府；旅游突發(fā)事件；應急指揮

隨著應對旅游突發(fā)事件的不斷深入，旅游危機管理、旅游應急管理成為研究者關注的熱點領域，形成了不少有價值的研究成果。然而，作為突發(fā)事件處置過程中最重要的應急指揮問題，卻鮮有研究成果。本文試圖借鑒危機管理、軍隊作戰(zhàn)指揮、公安指揮等方面的研究成果，探討旅游應急指揮的含義、特點、指出旅游應急指揮的現(xiàn)實困境，提出應對策略和建議，為地方政府提高旅游應急指揮水平提供可資借鑒的方法與思路。

一、旅游應急指揮的含義和特點

“旅游應急指揮”一詞主要是指，在旅游突發(fā)事件中，政府機關及相關應急管理機構為達到一定目的，對事件相關部門和人員的處置行動進行運籌謀劃的發(fā)令調度的活動。旅游應急指揮既有一般指揮活動的基本屬性，也有其特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是明確的指向性。旅游應急指揮的指向是旅游突發(fā)事件。旅游突發(fā)事件是指突然發(fā)生的，會引起旅游者傷亡或者被困，擾亂旅游業(yè)正常經營，影響旅游者對旅游目的地信心的各種危害事件。[1]包括自然災害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、事故災難、突發(fā)社會安全事件、重大旅游設施設備事故、重大酒店食品安全事故等。二是主體和對象的多樣性。旅游應急指揮的主體不僅包括旅游主管部門的領導，還應該包括各級黨委、政府的主要領導。旅游應急指揮的對象并非完全是旅游主管部門人員，還包括公安、消防、衛(wèi)生、宣傳等多個部門參與處置的人員，參加行動的社會力量，如旅游企業(yè)、游客等。三是極強的時效性。旅游應急指揮處在重大危機條件下，環(huán)境和條件瞬息萬變，稍有遲疑就會錯過最佳時機，造成嚴重后果。

二、旅游應急指揮的現(xiàn)實困境

1.旅游應急指揮機構設置有待完善。一般來講應急指揮機構可分為總指揮部、分指揮部、現(xiàn)場指揮部三個層次。當前許多地方制定的旅游應急預案中，有總指揮部和分指揮部（指揮部下設的辦公室），但沒有明確規(guī)定設立現(xiàn)場指揮部。以山西為例，旅游應急指揮機構分為兩個層次。處于最高層次的是山西旅游應急指揮部，統(tǒng)一領導本省范圍內旅游突發(fā)事件應急處置工作。處于第二層次的是山西省旅游應急指揮部辦公室，設在山西省旅游局，是省指揮部的日常工作機構，督促落實應急處置重大決策的實施。預案內容中并未明確規(guī)定現(xiàn)場指揮部的設立程序、職責范圍，現(xiàn)場指揮官的權力、義務等相關內容。參與處置的各種力量之間缺乏統(tǒng)一的指揮關系，勢必會在指揮實踐過程中帶來多頭指揮、信息傳遞不暢、推諉扯皮等問題。

2.旅游應急指揮協(xié)調不力。旅游應急處置的力量分別來自交通運輸、民政、醫(yī)療衛(wèi)生等政府直屬部門，鐵路、民航、保監(jiān)、電監(jiān)等“條管單位”，駐地軍隊、武警等軍事部門，黨委宣傳部等黨的機構，駐地中央新聞媒體及當?shù)刂饕侣劽襟w。這樣不同行業(yè)、不同層級、不同建制的力量要進行協(xié)調、控制的難度很大。省、市、縣旅游應急預案雷同現(xiàn)象嚴重，缺乏針對性和可行性。各應急處置力量之間很少進行實際演練，缺乏磨合調試，難以在實際處置過程中做到步調一致、協(xié)調有序。公安、武警、衛(wèi)生、民政等部門是突發(fā)事件應急處置的主要力量，地方政府各部門制定的專項應急預案中都把這些部門列為應急指揮部成員，導致這些部門疲于應對，再加上旅游突發(fā)事件并不經常發(fā)生，這些部門工作人員的危機防范意識有所下降。部分單位還存在本位主義思想，更增加了指揮協(xié)調的難度。

3.旅游應急指揮平臺軟件建設滯后，信息傳遞不及時。應急指揮手段既包括指揮者實施指揮所使用的設備、工具器材，也包括使用這些技術設備的方式、方法。先進的應急指揮設備是構成應急指揮手段的物質基礎，發(fā)揮指揮者的主觀能動性，提高他們使用硬件設備的方法、手段和技能是提高應急指揮效能的關鍵因素。為應對突發(fā)公共事件，地方政府各部門購置了大量的應急指揮設備，建立了110、120、119、旅游應急指揮平臺等多種應急指揮平臺。但各指揮平臺獨立建設運營，信息資源無法實現(xiàn)互聯(lián)互通，形成了數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島。應急指揮平臺重視硬件建設，忽視軟件建設，重建設、輕維護使用，導致只能利用指揮平臺的信息傳遞功能，沒有拓展信息搜集、處理、研判功能，未能體現(xiàn)信息集成優(yōu)勢，造成資源極大浪費。

4.旅游應急指揮隊伍專業(yè)素質不高。旅游應急指揮隊伍可以分為指揮員、參謀人員、被指揮者等幾種類型。從當前應急指揮的實踐來看，旅游應急指揮員一般由當?shù)卣止苈糜蔚男姓I導擔任。他們大多沒有接受系統(tǒng)、正規(guī)指揮理論學習和訓練，缺乏信息化條件下聯(lián)合指揮的能力。指揮員習慣依靠個人經驗進行指揮，忽視專家的輔助決策作用，指揮帶有很大隨意性，往往出現(xiàn)指揮失誤。

旅游應急指揮機構是臨時組成的，指揮員與參謀人員之間存在相互磨合的適應期，參謀人員受自身專業(yè)背景和能力所限，很難從應急指揮的全局去考慮問題，為指揮員提供有價值的決策參考意見。當前，我國突發(fā)公共事件處置力量的主要力量是軍隊、公安、武警、消防等部門，還沒有成立專業(yè)的旅游應急處置隊伍。

三、提高地方政府旅游應急水平的對策建議

1.設立現(xiàn)場指揮部，明確人員結構?，F(xiàn)場指揮部是為處置旅游突發(fā)事件建立的臨時性指揮機構，是實施旅游應急指揮的基本保障，在整個指揮體系中具有承上啟下的作用，是直接具體實施指揮的機構，其建立直接關系到旅游應急指揮的成敗。[2]現(xiàn)場指揮部一般由現(xiàn)場指揮官、指揮參謀人員、保障人員和機動人員組成?，F(xiàn)場指揮官一般由事發(fā)地旅游主管部門的正職領導擔任，副指揮官的人數(shù)應充分考慮處置行動的規(guī)模、處置難度、參與處置的部門類別和各方面處置力量的協(xié)同配合等因素綜合考慮?，F(xiàn)場指揮官的設立可借鑒廣東省的成功經驗。2014年廣東省率先在全國制定并實施《廣東省突發(fā)事件現(xiàn)場指揮官制度實施（辦法）》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》中規(guī)定了現(xiàn)場指揮官的設立原則、職權與職責、培訓與任命、評估與獎懲等一整套管理制度。各級地方政府可參照借鑒這一成功經驗，根據(jù)本地區(qū)、旅游行業(yè)特點設立現(xiàn)場指揮部指揮官，為提高旅游應急指揮水平提供堅強的組織保障。指揮參謀人員是指揮官集思廣益、發(fā)號施令不可缺少的得力助手。參謀人員的主要職責是選擇現(xiàn)場指揮部地點，調查分析預測現(xiàn)場情況，搜集現(xiàn)場信息，擬定處置方案，反饋處置行動，傳達指揮指令等。參謀人員可選任處置部門中的專業(yè)技術人員擔任，也可建立專家咨詢庫，根據(jù)現(xiàn)場情況，選調相關方面專家，為處置行動提供智力支持?，F(xiàn)場保障人員主要是為應急指揮提供治安警戒、后勤保障、醫(yī)療救助等各種保障的工作人員。保障人員可根據(jù)應急指揮的實際情況抽調有關部門的專業(yè)力量組成。為應對現(xiàn)場隨時可能遇到的事態(tài)突變，防止事態(tài)惡化，現(xiàn)場指揮部設立之后應該建立具有極強應變能力的機動分隊，隨時接受現(xiàn)場指揮官命令，應付突變，扭轉不利局面。機動人員是應對突變情況的后備力量，不到關鍵時刻，不可輕易動用。

2.建立協(xié)調聯(lián)動機制。旅游突發(fā)事件應急指揮涉及不同領域和部門，“需要不同部門之間相互配合、互通有無、信息共享、功能互補、資源整合、共同行動”。[3]地方政府在應對旅游突發(fā)事件過程中，要發(fā)揮統(tǒng)領作用，調動各相關部門的力量，統(tǒng)籌協(xié)調旅游突發(fā)事件應急處置工作。市縣兩級旅游行政管理機構根據(jù)本地實際情況，調查研究，制定本地區(qū)的旅游應急方案，提高方案的可操作性、針對性，形成完備的預案體系。各級旅游主管部門要指導旅游企業(yè)建立突發(fā)事件應急機構，制定預案，指定應急處置指揮員，形成政府、社會組織、旅游企業(yè)、游客等多主體共同參與的應急處置聯(lián)動體系。地方政府及旅游行政主管部門要加大應急指揮的資金投入力度，安排專項資金開展應急預案演練，提高公民和全社會的旅游危機意識和危機應對技能。

3.完善旅游突發(fā)事件應急指揮平臺。2016年10月，國家旅游產業(yè)運行監(jiān)測與應急指揮平臺正式啟動。“平臺能夠實現(xiàn)旅游業(yè)運行情況的實時監(jiān)測，承擔著旅游應急處置指揮中心的職責?！盵4]當前，國家旅游局正在安排部署全國各省、市旅游產業(yè)運行監(jiān)測與應急指揮平臺對接工作，建立全國聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)測指揮平臺。在實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)的基礎上還應做好以下工作：一是做好旅游應急指揮平臺與公安消防、醫(yī)療救援等相關平臺的對接?！爸С侄喾N接入方式的特性，具備跨部門信息互聯(lián)互通的功能，具備接入多種數(shù)據(jù)和音頻、視頻信號源的能力。通過通信互聯(lián)互通功能，為指揮部門提供現(xiàn)場處置協(xié)調的技術支持，打破現(xiàn)場處置各自為戰(zhàn)的局面。”[5]二是要狠抓平臺軟件的開發(fā)和維護，保障平臺正常運行和完成特定功能所需要的各種計算機程序、相應的數(shù)據(jù)和文檔資料。[3]要進一步拓展平臺的功能，在充分發(fā)揮平臺信息采集功能之外，進一步拓展信息的分析、處理功能。各種數(shù)據(jù)上傳到平臺之后，系統(tǒng)對這些信息進行處理，幫助現(xiàn)場指揮員人員評估形勢，發(fā)布預警，為正確、及時、有效處置提供可靠依據(jù)。

4.打造高素質的旅游應急指揮專業(yè)隊伍。一是以繼續(xù)教育為主培訓旅游應急指揮員。培訓“與系統(tǒng)的學位教育相比，培訓更重視實踐技能的訓練，具有很強的問題導向，培訓的材料往往要隨著所要解決問題的變化而變化，具有較大的靈活性”，[6]是提高指揮員指揮業(yè)務素質的有效途徑。地方政府可以依托國內高校和科研單位的應急管理研究及教學機構開展應急指揮方面的學術研究和人才培養(yǎng)工作。各級黨校、行政干部學院要在領導干部培訓課程體系中加入應急指揮方面的課程，舉辦應急指揮專題培訓班，補齊領導干部應急指揮知識短板。指揮員要隨社會形勢的變化不斷更新完善知識，著力提高應急指揮專業(yè)能力、風險識別能力、環(huán)境適應能力、執(zhí)行能力、協(xié)作能力，錘煉堅強的心理素質。[7]指揮員要摒棄一味憑借個人經驗開展工作的思路，善于利用先進的指揮自動化設備，把經驗與科學技術密切結合，發(fā)揮互補作用，適應旅游應急指揮實踐的需要。指揮員要發(fā)揮專家的“外腦”作用，利用專家的專業(yè)特長和技術優(yōu)勢，提高指揮科學化水平，降低指揮風險。二是組建指揮專業(yè)人才隊伍。招募應急指揮人員堅持專兼職相結合的原則，既要考慮短期人才需求，又要兼顧長期人才需求，重點選拔具有專業(yè)知識背景的應急指揮人才。在招募專職應急指揮人才的同時，加強與高等院校、研究院所的合作交流，采取聘請、顧問和科技合作等柔性手段引進旅游應急專業(yè)人才，組建合格的兼職應急管理隊伍，[8]形成專兼職相互結合，有效、合理的應急管理人才儲備機制。

[1]張永領.我國旅游突發(fā)事件應急管理機制構建研究[J].資源開發(fā)與市場，2016（1）：116.

[2]秦立強.公安指揮學[M].北京:中國人民公安大學出版社，2004：126-127.

[3]王 偉.我國旅游突發(fā)事件應急管理模型的構建[J].中國安全生產科學技術，2015，11（9）：124.

[4]李志剛.國家旅游產業(yè)運行監(jiān)測與應急指揮平臺啟動[N].中國旅游報，2016-10-03.

[5]張 好.突發(fā)事件中應急指揮通信系統(tǒng)的構建[J].信息與電腦（理論版），2016（3）：67.

[6]何元增，楊立華，邵 邦.中國應急管理人才隊伍職業(yè)化建設研究[J].北京航空航天大學學報，2016，26（6）：23.

[7]唐華茂.應急管理人才隊伍建設研究[J].中國行政管理，2010（12）：15.

[8]戴 雯.地方政府旅游應急管理研究[D].昆明：云南財經大學，2015：65-66.

責任編輯：徐 芳

F592

A

1674-1676（2017）03-0102-03

吉蘭蘭（1986- ），女，山西高平人，山西旅游職業(yè)學院國際經濟與貿易系教師，研究方向為政府危機管理、旅游管理。吉 鵬（1985- ），男，山西陽高人，山西警察學院公安管理系講師，研究方向為公安指揮、公安學基礎理論。