生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀與改革
——以環(huán)境立法演變?yōu)橐暯?/h1>
2017-04-11 07:53:28史紅鳳
山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào) 2017年2期
史紅鳳
(甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)
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【法學(xué)縱橫】
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀與改革
——以環(huán)境立法演變?yōu)橐暯?/p>
史紅鳳
(甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)
生態(tài)環(huán)境損害賠償是落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)”原則的基本制度，其包括賠償范圍、責(zé)任主體等在內(nèi)的環(huán)境損害賠償制度。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償在取得成就的同時(shí)，也存在一些問(wèn)題，如立法對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不到位等問(wèn)題。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革，應(yīng)采取賠償權(quán)利主體依法授權(quán)索賠主體的模式；對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧x務(wù)主體的認(rèn)定，應(yīng)摒棄違法要件；生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的改革應(yīng)該有利于環(huán)境質(zhì)量的改善；應(yīng)該推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)亩嘣葷?jì)方式，同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面的立法。
環(huán)境損害；生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；索賠主體
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)”原則的基本制度之一，也是建立健全責(zé)任追究制度、環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度的前提條件。沒(méi)有完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償，環(huán)境質(zhì)量的改善就可能會(huì)成為一種口號(hào)；而包括賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑和生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督在內(nèi)的環(huán)境損害賠償制度，則是規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償有效進(jìn)行、改善環(huán)境質(zhì)量的重要保障。
一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系的重要組成部分。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償在不斷發(fā)展的同時(shí)，也在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，環(huán)境要素分割保護(hù)的立法模式，造成國(guó)家對(duì)不同環(huán)境要素的重視度不同、立法內(nèi)容不一致的問(wèn)題。由于國(guó)家對(duì)環(huán)境要素的人為分割，并按照環(huán)境要素分別進(jìn)行立法，我國(guó)的環(huán)境法律體系呈現(xiàn)出在環(huán)境污染防治立法方面較為發(fā)達(dá)，而在自然資源保護(hù)及生態(tài)保護(hù)立法方面仍欠缺的特征。在環(huán)境污染防治立法方面，現(xiàn)行的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，大都使用“危害”一詞修飾污染，都未規(guī)定環(huán)境污染危害本身的賠償責(zé)任，僅規(guī)定環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任，即對(duì)受到環(huán)境污染危害的單位和個(gè)人賠償損失。《海洋環(huán)境保護(hù)法》雖屬于環(huán)境污染防治法，但是該法使用“損害”一詞修飾污染，明確規(guī)定了海洋環(huán)境污染損害賠償責(zé)任，由海洋環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)賠償國(guó)家損失工作。這表明，我國(guó)環(huán)境污染防治法也存在立法內(nèi)容矛盾的問(wèn)題。在自然資源保護(hù)立法方面，僅有《漁業(yè)法》使用“損害”一詞修飾資源，并規(guī)定“造成漁業(yè)資源損失的，由有關(guān)縣級(jí)以上人民政府責(zé)令賠償”。而其他國(guó)家法律雖規(guī)定了破壞資源的賠償責(zé)任，但沒(méi)有采用“損害”、“危害”一詞修飾資源，“危害”一詞僅出現(xiàn)在行政法規(guī)和部委規(guī)章中。在生態(tài)保護(hù)立法方面，《海島保護(hù)法》(2009)規(guī)定了造成生態(tài)系統(tǒng)破壞，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，《水土保持法》(2010)規(guī)定“造成水土流失危害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。這些問(wèn)題，減輕了企業(yè)對(duì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的賠償責(zé)任范圍，出現(xiàn)了“環(huán)境無(wú)價(jià)”的觀念，也為某些企業(yè)逃避賠償責(zé)任提供了方便。
第二，“生態(tài)環(huán)境損害”的概念不明確，致使我國(guó)環(huán)境立法長(zhǎng)期對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任規(guī)定不清晰的問(wèn)題?！吧鷳B(tài)環(huán)境”一詞，首次出現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議關(guān)于開(kāi)展全民義務(wù)植樹(shù)運(yùn)動(dòng)的決議》中，并被《憲法》(1982)文本第二十六條所采用，即“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。此后，保護(hù)和改善“生態(tài)環(huán)境”就成為國(guó)家的基本義務(wù)。經(jīng)查詢法律圖書(shū)館新法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)2015，以“生態(tài)環(huán)境”一詞為檢索詞，在國(guó)家法律及人大文件中檢索發(fā)現(xiàn)該詞出現(xiàn)71個(gè)條目的國(guó)家法律28部(包括廢止、修改的法律)，人大文件20件，但未發(fā)現(xiàn)對(duì)該詞概念的定義。同樣，我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害”的概念作出定義，僅用“危害”、“損害”、“破壞”、“損失”對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)行修飾，造成我國(guó)大部分法律對(duì)生態(tài)環(huán)境損害缺乏賠償責(zé)任設(shè)置，而普遍規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任。[1]更為嚴(yán)重的是環(huán)境法律體系對(duì)環(huán)境自身的損害缺乏設(shè)置賠償制度，即使有這方面的規(guī)定，也沒(méi)有規(guī)定對(duì)應(yīng)的損害索賠啟動(dòng)條件、損害鑒定評(píng)估機(jī)制、環(huán)境損害賠償機(jī)制，還是按照《侵權(quán)責(zé)任法》承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。但《侵權(quán)責(zé)任法》指專門針對(duì)污染環(huán)境造成的個(gè)人和單位損害，規(guī)定了損害賠償制度，并不能對(duì)生態(tài)破壞所造成的損害提供損害賠償依據(jù)。顯然，現(xiàn)行法律的規(guī)定，在客觀上限制、阻礙生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展。
第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度立法進(jìn)程緩慢，造成生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不能發(fā)揮作用的問(wèn)題。2005年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào)，提出“要抓緊擬訂有關(guān)環(huán)境損害賠償方面的法律法規(guī)草案”。2005年11月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)了《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》環(huán)發(fā)〔2005〕131號(hào)，將環(huán)境損害賠償法作為環(huán)境立法規(guī)劃設(shè)想表的組成部分國(guó)務(wù)院和環(huán)境保護(hù)部，頒布了一些關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)沫h(huán)境政策，開(kāi)始推進(jìn)環(huán)境污染損害賠償方面的立法進(jìn)程。經(jīng)過(guò)10多年的探索，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法工作仍未完成，導(dǎo)致環(huán)境法律無(wú)法為企業(yè)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任提供明確的法律依據(jù)。
第四，現(xiàn)行《民法》對(duì)民事責(zé)任的規(guī)定，造成有生態(tài)環(huán)境損害但無(wú)法得到救濟(jì)的問(wèn)題。由于《民法》仍按照傳統(tǒng)的民事賠償責(zé)任對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，難以對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提供有效的救濟(jì)。[2]民事賠償責(zé)任具有重人身財(cái)產(chǎn)，輕生態(tài)環(huán)境，重環(huán)境污染損害，輕生態(tài)破壞損害，重經(jīng)濟(jì)性賠償，輕生態(tài)性賠償?shù)奶卣?。這一特征表明，現(xiàn)行《民法》不能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，也標(biāo)志著環(huán)境法律應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建構(gòu)重任，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的法律。
二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的內(nèi)容及其意義
為了解決生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的問(wèn)題，我國(guó)從政策層面大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的發(fā)展。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“決定”)，明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。這標(biāo)志著我國(guó)從政策層面開(kāi)始全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，也表明我國(guó)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面走出了一大步。
2016年8月30日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于在部分省份開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的報(bào)告》。會(huì)議同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。2016年11月以后，貴州、云南、湖南、重慶、江蘇、山東、吉林7省結(jié)合本身實(shí)際情況，出臺(tái)了7個(gè)《生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)工作實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)實(shí)施方案》)，預(yù)示著《試點(diǎn)方案》確定的第一個(gè)部分省級(jí)試點(diǎn)工作，已經(jīng)正式啟動(dòng)。
根據(jù)筆者對(duì)云南、湖南、吉林、貴州、重慶5省《試點(diǎn)實(shí)施方案》的比較分析，發(fā)現(xiàn)各省結(jié)合本省的實(shí)際情況，有許多方面的創(chuàng)新。其創(chuàng)新之處，詳述之。
一是對(duì)試點(diǎn)原則創(chuàng)新。云南省確定了典型示范，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的試點(diǎn)原則，并明確要建立部門間綜合協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。二是對(duì)適用范圍創(chuàng)新。云南省新增加3種情形，使其適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。三是對(duì)索賠主體創(chuàng)新。江蘇、山東、湖南、貴州、云南5省確定了環(huán)保部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，環(huán)境保護(hù)管理部門根據(jù)職責(zé)分工負(fù)責(zé)具體工作的機(jī)制。吉林省、重慶市則確定由環(huán)保廳(局)具體負(fù)責(zé)。四是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估創(chuàng)新。云南省提出要成立云南省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估中心，并組建專家委員會(huì)和專家?guī)?。此外，吉林省還提出要“建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專家工作規(guī)則和信用評(píng)價(jià)體系，明確專家的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)?！蔽迨菍?duì)賠償訴訟規(guī)則創(chuàng)新。由云南省省高級(jí)院負(fù)責(zé)探索跨區(qū)域集中管轄機(jī)制。山東省提出由省法院、省檢察院牽頭制定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則。重慶市提出磋商未達(dá)成一致的，由區(qū)級(jí)檢察院審查起訴，同級(jí)法院集中受理。湖南省提出要建立訴前禁令制度、林業(yè)生態(tài)刑事、行政案件損害補(bǔ)植復(fù)綠、教育制度。六是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償監(jiān)督創(chuàng)新。云南省建立案件移送制度，即涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。七是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理創(chuàng)新。重慶、貴州、云南3省市將建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金制度；吉林、湖南、云南、重慶4省市將建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度；云南省，將建立企業(yè)或行業(yè)環(huán)境損害責(zé)任信托基金制度、環(huán)境修復(fù)類債券等綠色金融機(jī)制；重慶市將建立企業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金制度，高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)環(huán)境責(zé)任信托基金制度。八是對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制創(chuàng)新。湖南、云南、吉林3省設(shè)立在省環(huán)保廳設(shè)立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)試點(diǎn)工作日常事務(wù)，督促相關(guān)部門履行試點(diǎn)工作確定的職責(zé)。湖南省建立聯(lián)絡(luò)員制度，即由各成員單位明確一名處領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。
從目前我國(guó)的改革政策看，國(guó)務(wù)院自上而下推動(dòng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革不僅符合《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1999)和《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》(2009)、《漁業(yè)法》(2004)以及《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》(2014)等國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政策文件的有關(guān)規(guī)定，而且進(jìn)一步將海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的制度引入其他生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，并突出了其他生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牡匚?，具體化了其他生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的內(nèi)容。因此，其改革的方向和經(jīng)驗(yàn)值得肯定和借鑒。
三、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的若干問(wèn)題
第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利主體，應(yīng)采取權(quán)利主體依法授權(quán)索賠主體的模式，即國(guó)家、集體是權(quán)利主體，索賠主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)。根據(jù)《試點(diǎn)方案》第三部分對(duì)適用范圍的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的對(duì)象是生態(tài)環(huán)境自身受到的損害，并不解決因生態(tài)環(huán)境損害，造成人和單位的損害問(wèn)題。又根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第九條、第十條對(duì)自然資源權(quán)屬的規(guī)定，得出國(guó)家、集體分別在生態(tài)環(huán)境的權(quán)利主體。為了更好地保護(hù)自然資源，《草原保護(hù)法》(2013)等法律為國(guó)家、集體所有權(quán)的行使設(shè)置了代表行使的主體，即國(guó)家所有的自然資源，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，進(jìn)行保護(hù)；集體所有的自然資源，由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行保護(hù)。國(guó)務(wù)院及其職能部門負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家所有的自然資源的保護(hù)工作，地方各級(jí)政府及其職能部門具體負(fù)責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家所有的自然資源的保護(hù)工作。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利主體包括國(guó)家和集體兩個(gè)權(quán)利主體。國(guó)家對(duì)國(guó)家所有的自然資源所受到的損害，依法享有生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，這項(xiàng)權(quán)利由各級(jí)政府及法律、法規(guī)授權(quán)的環(huán)境資源管理的相關(guān)部門依法代為行使，也可以由法律、法規(guī)明確授權(quán)的社會(huì)組織或公民代為行使。同樣集體對(duì)集體所有的自然資源所受到的損害，依法享有生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，這項(xiàng)權(quán)利由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使，也可以由法律、法規(guī)明確授權(quán)的社會(huì)組織或公民代為行使。賠償?shù)乃髻r主體、個(gè)人需要有方可成為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r主體。
第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧x務(wù)主體或賠償義務(wù)人，是造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，應(yīng)摒棄違法要件。根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第五條確定的損害擔(dān)責(zé)原則，即單位和個(gè)人只要造成生態(tài)環(huán)境損害，就應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。而《試點(diǎn)方案》及《試點(diǎn)實(shí)施方案》大都規(guī)定了違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。顯然，這一“違法要件”不能囊括生態(tài)環(huán)境損害的范圍，難以對(duì)諸如區(qū)域內(nèi)多個(gè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排污量疊加，造成環(huán)境污染損害提供救濟(jì)。[3]生態(tài)環(huán)境損害的歸責(zé)原則，由過(guò)錯(cuò)責(zé)任向無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任演變，[4]因此，筆者建議，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革應(yīng)落實(shí)損害擔(dān)責(zé)原則，刪去“違反法律法規(guī)”一詞，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害者實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任。
第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的改革應(yīng)該有利于環(huán)境質(zhì)量的改善。生態(tài)損害賠償范圍是環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)鍵，也是矯正“違法成本低，守法成本高”的主要手段。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍如果不能真實(shí)地反映生態(tài)環(huán)境損害的狀況，必然會(huì)出現(xiàn)兩種結(jié)果。要么對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍規(guī)定的過(guò)于狹窄，造成賠償義務(wù)主體承擔(dān)的責(zé)任過(guò)低，而使政府和社會(huì)成為“買單人”；要么對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍規(guī)定的過(guò)于寬泛，造成賠償義務(wù)主體無(wú)法履行賠償責(zé)任，也會(huì)使政府和社會(huì)成為“買單人”。[5]因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告所確定的損失為標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于政府和社會(huì)擺脫為賠償義務(wù)主體買單的怪圈，督促賠償義務(wù)主體自身承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，使賠償義務(wù)主體自愿守法，與政府及社會(huì)公眾形成合力，共同減少對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害。
第四，應(yīng)該采取行之有效的救濟(jì)方式，逐步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)亩嘣葷?jì)方式。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)方式的改革方向是多元化，多元化應(yīng)包括訴訟和非訴訟兩種方式。目前《試點(diǎn)方案》已經(jīng)明確非訴訟的磋商方式，也明確了訴訟方式。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方式的改革涉及許多層面的訴訟規(guī)則問(wèn)題，面臨著訴訟規(guī)則不完善的阻礙，只有先試點(diǎn)后試行，逐步推進(jìn)。例如，國(guó)務(wù)院之所以選擇生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)方式多元化，是因?yàn)槎嘣木葷?jì)方式有利于降低索賠成本，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行及時(shí)的救濟(jì)。傳統(tǒng)救濟(jì)方式，如仲裁、人民調(diào)解并不適用于生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)；而且我國(guó)在政府采購(gòu)方面政府對(duì)磋商方式比較成熟，易于推行，且具有索賠成本低、時(shí)間短的優(yōu)點(diǎn)，可彌補(bǔ)訴訟的短板，提高生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠效率。因此，國(guó)務(wù)院決定采用磋商方式對(duì)傳統(tǒng)的救濟(jì)方式進(jìn)行改革試點(diǎn)，實(shí)行賠償權(quán)利主體以生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告為基礎(chǔ)，就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問(wèn)題與賠償義務(wù)主體進(jìn)行磋商，達(dá)成賠償協(xié)議。救濟(jì)方式是影響生態(tài)環(huán)境損害得以及時(shí)救濟(jì)的關(guān)鍵因素，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，采用有效的救濟(jì)方式。我國(guó)應(yīng)逐步推進(jìn)磋商、訴訟等多元化的救濟(jì)方式，并完善訴訟規(guī)則。
第五，應(yīng)該加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面的立法。應(yīng)該制定、修改、廢止有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償法規(guī)，建立健全有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的配套政策、措施、制度。賠償權(quán)利主體對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)主體主張賠償損失，需要建立生態(tài)環(huán)境生態(tài)損害鑒定評(píng)估制度、生態(tài)環(huán)境賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督機(jī)制、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理機(jī)制。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度是明確賠償范圍、進(jìn)行磋商賠償、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的基礎(chǔ)，也是完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關(guān)鍵內(nèi)容。但我國(guó)國(guó)家層面的生態(tài)環(huán)境損害鑒定標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，僅有環(huán)境保護(hù)部門出臺(tái)的一些政策，如《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》(2011)、環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第Ⅰ、Ⅱ版)》(2014)。因此，需要環(huán)境保護(hù)部制定《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估辦法》，為地方生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革提供指導(dǎo)。要制定和實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督方面的政策和措施，加快構(gòu)建賠償權(quán)利主體自行監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，并建立政策獎(jiǎng)懲機(jī)制，引導(dǎo)賠償義務(wù)主體積極履行賠償責(zé)任。在生態(tài)環(huán)境賠償?shù)膱?zhí)行方面，應(yīng)對(duì)積極履行賠償責(zé)任的賠償義務(wù)人進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)有能力履行賠償責(zé)任而不履行的賠償義務(wù)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性懲罰，構(gòu)成犯罪的移送公安機(jī)關(guān)，追究其刑事責(zé)任。在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋O(jiān)督方面，應(yīng)引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建賠償權(quán)利主體自行監(jiān)督和社會(huì)公眾替代監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，以補(bǔ)足賠償權(quán)利主體在這方面的缺位。同時(shí)賠償權(quán)利主體應(yīng)制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償基金辦法》，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理，以保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作順利進(jìn)行。要明確規(guī)定賠償權(quán)利主體、索賠主體、賠償義務(wù)主體的法律責(zé)任，對(duì)違反有關(guān)法律規(guī)定的，依法追究其法律責(zé)任。
[1]孫佑海.健全完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的實(shí)現(xiàn)路徑[J].政策解讀，2014(7).
[2]張鋒，陳曉陽(yáng).環(huán)境損害賠償制度的缺位與立法完善[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2012(5).
[3]曹樹(shù)青.結(jié)果導(dǎo)向型區(qū)域環(huán)境治理法律機(jī)制探究[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2013(2).
[4]張梓太．環(huán)境法律責(zé)任研究[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2004.
[5]黃潤(rùn)秋.改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，強(qiáng)化企業(yè)污染損害賠償責(zé)任[N].中國(guó)環(huán)境宣傳教育報(bào)，2016-11-10.
(責(zé)任編輯：蘇 涵)
2017-03-20
史紅鳳(1991-)，女，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：環(huán)境法學(xué)。
DF468
A
1672-1500(2017)02-0013-04
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史紅鳳
(甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)
?
【法學(xué)縱橫】
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀與改革
——以環(huán)境立法演變?yōu)橐暯?/p>
史紅鳳
(甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)
生態(tài)環(huán)境損害賠償是落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)”原則的基本制度，其包括賠償范圍、責(zé)任主體等在內(nèi)的環(huán)境損害賠償制度。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償在取得成就的同時(shí)，也存在一些問(wèn)題，如立法對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不到位等問(wèn)題。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革，應(yīng)采取賠償權(quán)利主體依法授權(quán)索賠主體的模式；對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧x務(wù)主體的認(rèn)定，應(yīng)摒棄違法要件；生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的改革應(yīng)該有利于環(huán)境質(zhì)量的改善；應(yīng)該推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)亩嘣葷?jì)方式，同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面的立法。
環(huán)境損害；生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；索賠主體
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)”原則的基本制度之一，也是建立健全責(zé)任追究制度、環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度的前提條件。沒(méi)有完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償，環(huán)境質(zhì)量的改善就可能會(huì)成為一種口號(hào)；而包括賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑和生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督在內(nèi)的環(huán)境損害賠償制度，則是規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償有效進(jìn)行、改善環(huán)境質(zhì)量的重要保障。
一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系的重要組成部分。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償在不斷發(fā)展的同時(shí)，也在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，環(huán)境要素分割保護(hù)的立法模式，造成國(guó)家對(duì)不同環(huán)境要素的重視度不同、立法內(nèi)容不一致的問(wèn)題。由于國(guó)家對(duì)環(huán)境要素的人為分割，并按照環(huán)境要素分別進(jìn)行立法，我國(guó)的環(huán)境法律體系呈現(xiàn)出在環(huán)境污染防治立法方面較為發(fā)達(dá)，而在自然資源保護(hù)及生態(tài)保護(hù)立法方面仍欠缺的特征。在環(huán)境污染防治立法方面，現(xiàn)行的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，大都使用“危害”一詞修飾污染，都未規(guī)定環(huán)境污染危害本身的賠償責(zé)任，僅規(guī)定環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任，即對(duì)受到環(huán)境污染危害的單位和個(gè)人賠償損失。《海洋環(huán)境保護(hù)法》雖屬于環(huán)境污染防治法，但是該法使用“損害”一詞修飾污染，明確規(guī)定了海洋環(huán)境污染損害賠償責(zé)任，由海洋環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)賠償國(guó)家損失工作。這表明，我國(guó)環(huán)境污染防治法也存在立法內(nèi)容矛盾的問(wèn)題。在自然資源保護(hù)立法方面，僅有《漁業(yè)法》使用“損害”一詞修飾資源，并規(guī)定“造成漁業(yè)資源損失的，由有關(guān)縣級(jí)以上人民政府責(zé)令賠償”。而其他國(guó)家法律雖規(guī)定了破壞資源的賠償責(zé)任，但沒(méi)有采用“損害”、“危害”一詞修飾資源，“危害”一詞僅出現(xiàn)在行政法規(guī)和部委規(guī)章中。在生態(tài)保護(hù)立法方面，《海島保護(hù)法》(2009)規(guī)定了造成生態(tài)系統(tǒng)破壞，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，《水土保持法》(2010)規(guī)定“造成水土流失危害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。這些問(wèn)題，減輕了企業(yè)對(duì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的賠償責(zé)任范圍，出現(xiàn)了“環(huán)境無(wú)價(jià)”的觀念，也為某些企業(yè)逃避賠償責(zé)任提供了方便。
第二，“生態(tài)環(huán)境損害”的概念不明確，致使我國(guó)環(huán)境立法長(zhǎng)期對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任規(guī)定不清晰的問(wèn)題?！吧鷳B(tài)環(huán)境”一詞，首次出現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議關(guān)于開(kāi)展全民義務(wù)植樹(shù)運(yùn)動(dòng)的決議》中，并被《憲法》(1982)文本第二十六條所采用，即“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。此后，保護(hù)和改善“生態(tài)環(huán)境”就成為國(guó)家的基本義務(wù)。經(jīng)查詢法律圖書(shū)館新法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)2015，以“生態(tài)環(huán)境”一詞為檢索詞，在國(guó)家法律及人大文件中檢索發(fā)現(xiàn)該詞出現(xiàn)71個(gè)條目的國(guó)家法律28部(包括廢止、修改的法律)，人大文件20件，但未發(fā)現(xiàn)對(duì)該詞概念的定義。同樣，我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害”的概念作出定義，僅用“危害”、“損害”、“破壞”、“損失”對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)行修飾，造成我國(guó)大部分法律對(duì)生態(tài)環(huán)境損害缺乏賠償責(zé)任設(shè)置，而普遍規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任。[1]更為嚴(yán)重的是環(huán)境法律體系對(duì)環(huán)境自身的損害缺乏設(shè)置賠償制度，即使有這方面的規(guī)定，也沒(méi)有規(guī)定對(duì)應(yīng)的損害索賠啟動(dòng)條件、損害鑒定評(píng)估機(jī)制、環(huán)境損害賠償機(jī)制，還是按照《侵權(quán)責(zé)任法》承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。但《侵權(quán)責(zé)任法》指專門針對(duì)污染環(huán)境造成的個(gè)人和單位損害，規(guī)定了損害賠償制度，并不能對(duì)生態(tài)破壞所造成的損害提供損害賠償依據(jù)。顯然，現(xiàn)行法律的規(guī)定，在客觀上限制、阻礙生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展。
第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度立法進(jìn)程緩慢，造成生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不能發(fā)揮作用的問(wèn)題。2005年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào)，提出“要抓緊擬訂有關(guān)環(huán)境損害賠償方面的法律法規(guī)草案”。2005年11月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)了《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》環(huán)發(fā)〔2005〕131號(hào)，將環(huán)境損害賠償法作為環(huán)境立法規(guī)劃設(shè)想表的組成部分國(guó)務(wù)院和環(huán)境保護(hù)部，頒布了一些關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)沫h(huán)境政策，開(kāi)始推進(jìn)環(huán)境污染損害賠償方面的立法進(jìn)程。經(jīng)過(guò)10多年的探索，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法工作仍未完成，導(dǎo)致環(huán)境法律無(wú)法為企業(yè)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任提供明確的法律依據(jù)。
第四，現(xiàn)行《民法》對(duì)民事責(zé)任的規(guī)定，造成有生態(tài)環(huán)境損害但無(wú)法得到救濟(jì)的問(wèn)題。由于《民法》仍按照傳統(tǒng)的民事賠償責(zé)任對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，難以對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提供有效的救濟(jì)。[2]民事賠償責(zé)任具有重人身財(cái)產(chǎn)，輕生態(tài)環(huán)境，重環(huán)境污染損害，輕生態(tài)破壞損害，重經(jīng)濟(jì)性賠償，輕生態(tài)性賠償?shù)奶卣?。這一特征表明，現(xiàn)行《民法》不能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，也標(biāo)志著環(huán)境法律應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建構(gòu)重任，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的法律。
二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的內(nèi)容及其意義
為了解決生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的問(wèn)題，我國(guó)從政策層面大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的發(fā)展。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“決定”)，明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。這標(biāo)志著我國(guó)從政策層面開(kāi)始全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，也表明我國(guó)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面走出了一大步。
2016年8月30日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于在部分省份開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的報(bào)告》。會(huì)議同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。2016年11月以后，貴州、云南、湖南、重慶、江蘇、山東、吉林7省結(jié)合本身實(shí)際情況，出臺(tái)了7個(gè)《生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)工作實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)實(shí)施方案》)，預(yù)示著《試點(diǎn)方案》確定的第一個(gè)部分省級(jí)試點(diǎn)工作，已經(jīng)正式啟動(dòng)。
根據(jù)筆者對(duì)云南、湖南、吉林、貴州、重慶5省《試點(diǎn)實(shí)施方案》的比較分析，發(fā)現(xiàn)各省結(jié)合本省的實(shí)際情況，有許多方面的創(chuàng)新。其創(chuàng)新之處，詳述之。
一是對(duì)試點(diǎn)原則創(chuàng)新。云南省確定了典型示范，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的試點(diǎn)原則，并明確要建立部門間綜合協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。二是對(duì)適用范圍創(chuàng)新。云南省新增加3種情形，使其適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。三是對(duì)索賠主體創(chuàng)新。江蘇、山東、湖南、貴州、云南5省確定了環(huán)保部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，環(huán)境保護(hù)管理部門根據(jù)職責(zé)分工負(fù)責(zé)具體工作的機(jī)制。吉林省、重慶市則確定由環(huán)保廳(局)具體負(fù)責(zé)。四是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估創(chuàng)新。云南省提出要成立云南省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估中心，并組建專家委員會(huì)和專家?guī)?。此外，吉林省還提出要“建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專家工作規(guī)則和信用評(píng)價(jià)體系，明確專家的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)?！蔽迨菍?duì)賠償訴訟規(guī)則創(chuàng)新。由云南省省高級(jí)院負(fù)責(zé)探索跨區(qū)域集中管轄機(jī)制。山東省提出由省法院、省檢察院牽頭制定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則。重慶市提出磋商未達(dá)成一致的，由區(qū)級(jí)檢察院審查起訴，同級(jí)法院集中受理。湖南省提出要建立訴前禁令制度、林業(yè)生態(tài)刑事、行政案件損害補(bǔ)植復(fù)綠、教育制度。六是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償監(jiān)督創(chuàng)新。云南省建立案件移送制度，即涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。七是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理創(chuàng)新。重慶、貴州、云南3省市將建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金制度；吉林、湖南、云南、重慶4省市將建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度；云南省，將建立企業(yè)或行業(yè)環(huán)境損害責(zé)任信托基金制度、環(huán)境修復(fù)類債券等綠色金融機(jī)制；重慶市將建立企業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金制度，高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)環(huán)境責(zé)任信托基金制度。八是對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制創(chuàng)新。湖南、云南、吉林3省設(shè)立在省環(huán)保廳設(shè)立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)試點(diǎn)工作日常事務(wù)，督促相關(guān)部門履行試點(diǎn)工作確定的職責(zé)。湖南省建立聯(lián)絡(luò)員制度，即由各成員單位明確一名處領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。
從目前我國(guó)的改革政策看，國(guó)務(wù)院自上而下推動(dòng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革不僅符合《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1999)和《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》(2009)、《漁業(yè)法》(2004)以及《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》(2014)等國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政策文件的有關(guān)規(guī)定，而且進(jìn)一步將海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的制度引入其他生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，并突出了其他生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牡匚?，具體化了其他生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的內(nèi)容。因此，其改革的方向和經(jīng)驗(yàn)值得肯定和借鑒。
三、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的若干問(wèn)題
第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利主體，應(yīng)采取權(quán)利主體依法授權(quán)索賠主體的模式，即國(guó)家、集體是權(quán)利主體，索賠主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)。根據(jù)《試點(diǎn)方案》第三部分對(duì)適用范圍的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的對(duì)象是生態(tài)環(huán)境自身受到的損害，并不解決因生態(tài)環(huán)境損害，造成人和單位的損害問(wèn)題。又根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第九條、第十條對(duì)自然資源權(quán)屬的規(guī)定，得出國(guó)家、集體分別在生態(tài)環(huán)境的權(quán)利主體。為了更好地保護(hù)自然資源，《草原保護(hù)法》(2013)等法律為國(guó)家、集體所有權(quán)的行使設(shè)置了代表行使的主體，即國(guó)家所有的自然資源，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，進(jìn)行保護(hù)；集體所有的自然資源，由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行保護(hù)。國(guó)務(wù)院及其職能部門負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家所有的自然資源的保護(hù)工作，地方各級(jí)政府及其職能部門具體負(fù)責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家所有的自然資源的保護(hù)工作。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利主體包括國(guó)家和集體兩個(gè)權(quán)利主體。國(guó)家對(duì)國(guó)家所有的自然資源所受到的損害，依法享有生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，這項(xiàng)權(quán)利由各級(jí)政府及法律、法規(guī)授權(quán)的環(huán)境資源管理的相關(guān)部門依法代為行使，也可以由法律、法規(guī)明確授權(quán)的社會(huì)組織或公民代為行使。同樣集體對(duì)集體所有的自然資源所受到的損害，依法享有生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，這項(xiàng)權(quán)利由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使，也可以由法律、法規(guī)明確授權(quán)的社會(huì)組織或公民代為行使。賠償?shù)乃髻r主體、個(gè)人需要有方可成為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r主體。
第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧x務(wù)主體或賠償義務(wù)人，是造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，應(yīng)摒棄違法要件。根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第五條確定的損害擔(dān)責(zé)原則，即單位和個(gè)人只要造成生態(tài)環(huán)境損害，就應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。而《試點(diǎn)方案》及《試點(diǎn)實(shí)施方案》大都規(guī)定了違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。顯然，這一“違法要件”不能囊括生態(tài)環(huán)境損害的范圍，難以對(duì)諸如區(qū)域內(nèi)多個(gè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排污量疊加，造成環(huán)境污染損害提供救濟(jì)。[3]生態(tài)環(huán)境損害的歸責(zé)原則，由過(guò)錯(cuò)責(zé)任向無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任演變，[4]因此，筆者建議，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革應(yīng)落實(shí)損害擔(dān)責(zé)原則，刪去“違反法律法規(guī)”一詞，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害者實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任。
第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的改革應(yīng)該有利于環(huán)境質(zhì)量的改善。生態(tài)損害賠償范圍是環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)鍵，也是矯正“違法成本低，守法成本高”的主要手段。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍如果不能真實(shí)地反映生態(tài)環(huán)境損害的狀況，必然會(huì)出現(xiàn)兩種結(jié)果。要么對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍規(guī)定的過(guò)于狹窄，造成賠償義務(wù)主體承擔(dān)的責(zé)任過(guò)低，而使政府和社會(huì)成為“買單人”；要么對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍規(guī)定的過(guò)于寬泛，造成賠償義務(wù)主體無(wú)法履行賠償責(zé)任，也會(huì)使政府和社會(huì)成為“買單人”。[5]因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告所確定的損失為標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于政府和社會(huì)擺脫為賠償義務(wù)主體買單的怪圈，督促賠償義務(wù)主體自身承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，使賠償義務(wù)主體自愿守法，與政府及社會(huì)公眾形成合力，共同減少對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害。
第四，應(yīng)該采取行之有效的救濟(jì)方式，逐步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)亩嘣葷?jì)方式。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)方式的改革方向是多元化，多元化應(yīng)包括訴訟和非訴訟兩種方式。目前《試點(diǎn)方案》已經(jīng)明確非訴訟的磋商方式，也明確了訴訟方式。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方式的改革涉及許多層面的訴訟規(guī)則問(wèn)題，面臨著訴訟規(guī)則不完善的阻礙，只有先試點(diǎn)后試行，逐步推進(jìn)。例如，國(guó)務(wù)院之所以選擇生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)方式多元化，是因?yàn)槎嘣木葷?jì)方式有利于降低索賠成本，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行及時(shí)的救濟(jì)。傳統(tǒng)救濟(jì)方式，如仲裁、人民調(diào)解并不適用于生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)；而且我國(guó)在政府采購(gòu)方面政府對(duì)磋商方式比較成熟，易于推行，且具有索賠成本低、時(shí)間短的優(yōu)點(diǎn)，可彌補(bǔ)訴訟的短板，提高生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠效率。因此，國(guó)務(wù)院決定采用磋商方式對(duì)傳統(tǒng)的救濟(jì)方式進(jìn)行改革試點(diǎn)，實(shí)行賠償權(quán)利主體以生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告為基礎(chǔ)，就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問(wèn)題與賠償義務(wù)主體進(jìn)行磋商，達(dá)成賠償協(xié)議。救濟(jì)方式是影響生態(tài)環(huán)境損害得以及時(shí)救濟(jì)的關(guān)鍵因素，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，采用有效的救濟(jì)方式。我國(guó)應(yīng)逐步推進(jìn)磋商、訴訟等多元化的救濟(jì)方式，并完善訴訟規(guī)則。
第五，應(yīng)該加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面的立法。應(yīng)該制定、修改、廢止有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償法規(guī)，建立健全有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的配套政策、措施、制度。賠償權(quán)利主體對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)主體主張賠償損失，需要建立生態(tài)環(huán)境生態(tài)損害鑒定評(píng)估制度、生態(tài)環(huán)境賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督機(jī)制、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理機(jī)制。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度是明確賠償范圍、進(jìn)行磋商賠償、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的基礎(chǔ)，也是完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關(guān)鍵內(nèi)容。但我國(guó)國(guó)家層面的生態(tài)環(huán)境損害鑒定標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，僅有環(huán)境保護(hù)部門出臺(tái)的一些政策，如《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》(2011)、環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第Ⅰ、Ⅱ版)》(2014)。因此，需要環(huán)境保護(hù)部制定《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估辦法》，為地方生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革提供指導(dǎo)。要制定和實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督方面的政策和措施，加快構(gòu)建賠償權(quán)利主體自行監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，并建立政策獎(jiǎng)懲機(jī)制，引導(dǎo)賠償義務(wù)主體積極履行賠償責(zé)任。在生態(tài)環(huán)境賠償?shù)膱?zhí)行方面，應(yīng)對(duì)積極履行賠償責(zé)任的賠償義務(wù)人進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)有能力履行賠償責(zé)任而不履行的賠償義務(wù)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性懲罰，構(gòu)成犯罪的移送公安機(jī)關(guān)，追究其刑事責(zé)任。在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋O(jiān)督方面，應(yīng)引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建賠償權(quán)利主體自行監(jiān)督和社會(huì)公眾替代監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，以補(bǔ)足賠償權(quán)利主體在這方面的缺位。同時(shí)賠償權(quán)利主體應(yīng)制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償基金辦法》，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理，以保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作順利進(jìn)行。要明確規(guī)定賠償權(quán)利主體、索賠主體、賠償義務(wù)主體的法律責(zé)任，對(duì)違反有關(guān)法律規(guī)定的，依法追究其法律責(zé)任。
[1]孫佑海.健全完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的實(shí)現(xiàn)路徑[J].政策解讀，2014(7).
[2]張鋒，陳曉陽(yáng).環(huán)境損害賠償制度的缺位與立法完善[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2012(5).
[3]曹樹(shù)青.結(jié)果導(dǎo)向型區(qū)域環(huán)境治理法律機(jī)制探究[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2013(2).
[4]張梓太．環(huán)境法律責(zé)任研究[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2004.
[5]黃潤(rùn)秋.改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，強(qiáng)化企業(yè)污染損害賠償責(zé)任[N].中國(guó)環(huán)境宣傳教育報(bào)，2016-11-10.
(責(zé)任編輯：蘇 涵)
2017-03-20
史紅鳳(1991-)，女，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：環(huán)境法學(xué)。
DF468
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1672-1500(2017)02-0013-04
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