我國應(yīng)當(dāng)建立“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理機(jī)制

湯嘯天 李瑞昌

我國應(yīng)當(dāng)建立“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理機(jī)制

湯嘯天 李瑞昌

有效防范、化解、管控各類風(fēng)險(xiǎn)，必須不斷提高維護(hù)公共安全能力水平。其中至關(guān)重要的是，改變“以事件為中心”的傳統(tǒng)公共安全管理模式，構(gòu)建“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理新機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)既是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在；風(fēng)險(xiǎn)又是可以管控的，人類不是風(fēng)險(xiǎn)的被動(dòng)接受者而應(yīng)當(dāng)是主動(dòng)管控風(fēng)險(xiǎn)。作為風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)管控者必須正確地認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)?！耙燥L(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理核心是管控風(fēng)險(xiǎn)源。以人為本是全方位立體化公共安全網(wǎng)建設(shè)的核心；發(fā)揮法治建設(shè)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用的互相促進(jìn)作用?！耙允录橹行摹钡墓舶踩芾硎沁^去式的應(yīng)急管理，“關(guān)口再前移、主動(dòng)管控”是以風(fēng)險(xiǎn)為中心的公共安全管理?！耙燥L(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理是一個(gè)復(fù)雜的管理過程，有相當(dāng)多的環(huán)節(jié)，也存在大量管理制度的制定。

公共安全管理；以風(fēng)險(xiǎn)為中心；新機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)源；大數(shù)據(jù)；主動(dòng)管控

作者：湯嘯天，上海政法學(xué)院編審；李瑞昌，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授。

習(xí)近平總書記2015年9月強(qiáng)調(diào)指出：“當(dāng)前，公共安全事件易發(fā)多發(fā)，維護(hù)公共安全任務(wù)繁重。政法綜治戰(zhàn)線要主動(dòng)適應(yīng)新形勢，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，堅(jiān)持多方參與、合作共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，堅(jiān)持科技引領(lǐng)、法治保障、文化支撐，創(chuàng)新理念思路、體制機(jī)制、方法手段，推進(jìn)公共安全工作精細(xì)化、信息化、法治化，不斷提高維護(hù)公共安全能力水平，有效防范、化解、管控各類風(fēng)險(xiǎn)，努力建設(shè)平安中國。”這是習(xí)近平總書記繼作出“公共安全是最基本的民生”論斷后，①《習(xí)近平在貴州調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)看清形勢適應(yīng)趨勢發(fā)揮優(yōu)勢 善于運(yùn)用辯證思維謀劃發(fā)展》，新華社網(wǎng)，2015年10月18訪問。再一次強(qiáng)調(diào)如何抓好公共安全管理工作。筆者認(rèn)為，有效防范、化解、管控各類風(fēng)險(xiǎn)，必須不斷提高維護(hù)公共安全能力水平。其中，至關(guān)重要的是，改變“事件為中心”的傳統(tǒng)公共安全管理模式，構(gòu)建以“風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理新機(jī)制。

一、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的基本認(rèn)識(shí)與界定

“風(fēng)險(xiǎn)”一詞，通常的解釋是指可能發(fā)生而又不確知的危險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)的最大區(qū)別在于不確定性，一方面風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生將會(huì)給人們造成損失，另一方面人們又不知道風(fēng)險(xiǎn)在什么時(shí)候會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。而與不確定性對(duì)應(yīng)的是信息，即獲取有價(jià)值的信息能夠?qū)崿F(xiàn)不確定性的減少。這就是說，風(fēng)險(xiǎn)既是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在；風(fēng)險(xiǎn)又是可以管控的，人類不是風(fēng)險(xiǎn)的被動(dòng)接受者而應(yīng)當(dāng)是主動(dòng)管控風(fēng)險(xiǎn)。作為風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)管控者必須正確地認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)。在人類文明的發(fā)展史上，最早是沒有不確定性這類概念的，那時(shí)的人們認(rèn)為一切都是神仙皇帝安排好的，一切都是命中注定。隨著歷史的發(fā)展，人們逐步認(rèn)識(shí)到了一些危險(xiǎn)發(fā)生的規(guī)律，例如燃燒的條件、水災(zāi)出現(xiàn)的綜合因素等等。更為重要的是，人類歷經(jīng)挫折，在研究如何減少危險(xiǎn)發(fā)生因素的努力中，已經(jīng)和正在強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。

筆者以為，風(fēng)險(xiǎn)是人類社會(huì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)應(yīng)用所帶來的伴隨現(xiàn)象，只有深刻認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)發(fā)展、科學(xué)普及、技術(shù)進(jìn)步的相伴相隨的特性，我們才可能成為風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)管控者，這種特性也屬于相關(guān)性或者說是關(guān)聯(lián)性。相關(guān)或關(guān)聯(lián)只是定性表達(dá)，定量可以表達(dá)為相關(guān)系數(shù)，即兩者在何種程度上相關(guān)。問題是風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)性并不一定是顯性的，相當(dāng)多數(shù)的“相伴相隨”呈現(xiàn)隱性態(tài)，如同人們并不是隨時(shí)可以看到自己的身影，而實(shí)際上形與影確實(shí)密不可分。特別是，技術(shù)的雙刃劍效應(yīng)不一定被人們認(rèn)識(shí)，即人們往往看不到風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)發(fā)展、科學(xué)進(jìn)步相依相伴，在懵懂中認(rèn)為“科學(xué)的也就當(dāng)然是安全的”。中國有關(guān)“是藥三分毒”的說法是正確的，經(jīng)過批準(zhǔn)上市的藥物，盡管其療效、安全性都具有明確的保障，但是毒副作用依然存在，與治療作用相伴隨的毒副作用就是揮之不去的風(fēng)險(xiǎn)。英國維克托·邁爾·舍恩伯格所寫《大數(shù)據(jù)時(shí)代》一書明確指出，大數(shù)據(jù)時(shí)代最大的轉(zhuǎn)變是，放棄對(duì)因果關(guān)系的渴求，而取而代之關(guān)注相關(guān)關(guān)系。也就是說只要知道“是什么”，而不需要知道“為什么”。這顛覆了千百年來人類的思維慣例，既是對(duì)人類的認(rèn)知和與世界交流的方式提出挑戰(zhàn)，也是探尋公共安全管理新機(jī)制的“線路圖”。一般而言，知曉緣由有利于深入事物的內(nèi)部，但在科學(xué)技術(shù)高度綜合而又分工細(xì)化的今天，有許多“為什么”的知曉已經(jīng)并不重要。例如，計(jì)算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用者已經(jīng)不可能、也不必要深入了解計(jì)算機(jī)技術(shù)原理，只要掌握操作要領(lǐng)，熟練應(yīng)用自己所需要的軟件即可。就風(fēng)險(xiǎn)而言，知曉“是什么”的重要性在于正確理解風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)系數(shù)，為落實(shí)管控措施明確所有人的責(zé)任；而知曉“為什么”，是為采取正確管控措施提供依據(jù)，屬于專業(yè)技術(shù)人員“應(yīng)知應(yīng)會(huì)”的范疇。

在公共安全管理方面，絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)都是“多因一果”，“多因”就是眾多、復(fù)雜的相關(guān)關(guān)系。“多因”之中的任何一個(gè)因素都不是導(dǎo)致災(zāi)難發(fā)生決定性因素，但諸多因素在某時(shí)間、某空間的交匯、交集，恰恰導(dǎo)致了危險(xiǎn)的發(fā)生。特別需要注意的是“多因一果”中的“多因”并非多種因素的簡單相加：一是孤立的構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的某一個(gè)因素并不能直接導(dǎo)致災(zāi)害的發(fā)生，即災(zāi)害發(fā)生的原因具有綜合性；二是難以預(yù)測若干因素在何種機(jī)緣巧合之下疊加并發(fā)生作用，即風(fēng)險(xiǎn)管控的艱巨性；三是若干因素疊加并發(fā)生作用的在機(jī)緣巧合之下，一定隱藏著僥幸、疏忽、松懈等主觀原因，即風(fēng)險(xiǎn)管控的現(xiàn)實(shí)性；四是在若干因素疊加之中，往往存在“觸發(fā)一瞬”，化險(xiǎn)為夷的關(guān)鍵在于消除“觸發(fā)”，即“觸發(fā)”因素的關(guān)鍵性。根據(jù)以上認(rèn)識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管控的重點(diǎn)在于，通過人的主觀努力，盡可能準(zhǔn)確地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測，減少與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的若干相關(guān)因素的疊加（即“管”），消除若干因素疊加之中存在的“觸發(fā)一瞬”（即“控”）。目前，預(yù)測已經(jīng)被視為人工智能的一部分，被視為一種“機(jī)器學(xué)習(xí)”。當(dāng)然，這種“機(jī)器學(xué)習(xí)”不是“誤導(dǎo)性的機(jī)器學(xué)習(xí)”，而是“把數(shù)學(xué)算法運(yùn)用到海量的數(shù)據(jù)上來預(yù)測事情發(fā)生的可能性”，“從一個(gè)人亂穿馬路時(shí)行進(jìn)的軌跡和速度來看他能及時(shí)穿過馬路的可能性”。①陳燮君：《確立大數(shù)據(jù)時(shí)代學(xué)習(xí)觀方法論 積極回應(yīng)人民群眾訴求期盼（一）》，《上海人大月刊》，2015年第12期。大數(shù)據(jù)的核心就是預(yù)測，就是通過對(duì)數(shù)據(jù)的深度開發(fā)提供信息，以減少或者消除不確定性。顯然，預(yù)測是公共安全管理的基礎(chǔ)性關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！耙郧暗娜藗冮_發(fā)出很多分析的理論，總是去尋找和分析因果關(guān)系。但是你要知道，盡管你可能分析出了一種因果關(guān)系，但是這種因果關(guān)系很可能是錯(cuò)誤的。比如說你可能去餐館吃飯，然后過了幾天，你覺得肚子不舒服，你就會(huì)想，肯定我那天去餐館吃的東西不干凈。更有可能你的肚子疼，因?yàn)楦粋€(gè)同事握手，那個(gè)同事傳染了你。所以人們總是想尋找一種因果關(guān)系。但是如果有大數(shù)據(jù)的話，你很可能找不到因果關(guān)系，你可能也不需要去找到因果關(guān)系。但是通過大數(shù)據(jù)的分析，你能發(fā)現(xiàn)是什么，盡管你不知道為什么?！雹凇毒S克托：大數(shù)據(jù)時(shí)代因果關(guān)系變得不那么重要了》，央視網(wǎng)《對(duì)話》節(jié)目，2013年4月11日播出。如果說，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為了新發(fā)明和新服務(wù)的源泉，在蓄勢待發(fā)的眾多改變中，公共安全管理的機(jī)制更新已經(jīng)箭在弦上。大數(shù)據(jù)既為人類的生活創(chuàng)造前所未有的可量化的維度，也為全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管控提出了新的思路。長期以來，我國立法有嚴(yán)重的“法律工具論”傾向，法律制定以解決已經(jīng)出現(xiàn)的社會(huì)問題或事件為基礎(chǔ)。例如，《傳染病防治法》的某些規(guī)定并不符合以風(fēng)險(xiǎn)為中心防控的要求，基本上立足于事件發(fā)生之后的應(yīng)對(duì)。正如陳燮君教授所言：在大數(shù)據(jù)時(shí)代，除了遵循一般因果規(guī)律外，“我們無須再緊盯事物之間的因果關(guān)系，而應(yīng)該尋找事物之間的相關(guān)關(guān)系，……相關(guān)關(guān)系也許不能準(zhǔn)確地告知我們某件事情為何會(huì)發(fā)生，但是它會(huì)提醒我們這件事情正在發(fā)生?！贝髷?shù)據(jù)是能夠發(fā)“聲音”的，要發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的“覺悟”。大數(shù)據(jù)關(guān)心的“是什么”，而不太關(guān)注“為什么”。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，將把人們的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“I”(信息)上，而不是現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的“T”(技術(shù))。③同注①。我們必須確立大數(shù)據(jù)時(shí)代的學(xué)習(xí)觀和方法論，積極回應(yīng)社會(huì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步所帶來的風(fēng)險(xiǎn)管控新挑戰(zhàn)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，完整的數(shù)據(jù)鏈正成為預(yù)測與管理事態(tài)的新走勢。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中也應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)事件預(yù)防與處置，逐步形成“信息公開發(fā)布——大數(shù)據(jù)運(yùn)用——風(fēng)險(xiǎn)溝通”的新流程。

二、“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理核心是管控風(fēng)險(xiǎn)源

公共安全管理的目的是保障人的安全。從威脅到人的安全源頭來看，一個(gè)是風(fēng)險(xiǎn)源，二是重特大的突發(fā)事件。風(fēng)險(xiǎn)源是隱藏、潛在的危險(xiǎn)，而重特大的突發(fā)事件是已經(jīng)發(fā)生的危險(xiǎn)。因此，重特大的突發(fā)事件是已經(jīng)發(fā)生的危險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)源是普遍存在的安全威脅。盡管各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)防范事故的發(fā)生，但是，發(fā)生事故的單位總是少數(shù)，在時(shí)間維度上是“過去時(shí)”，而且多數(shù)事故發(fā)生在其他單位、其他崗位、其他人員身上，無論怎么強(qiáng)調(diào)都有“與我無涉”的僥幸心理。所以，以事件為中心開展公共安全管理耗費(fèi)巨額社會(huì)成本，至多只是“亡羊補(bǔ)牢”。以風(fēng)險(xiǎn)為中心的公共安全管理機(jī)制則是任何時(shí)間、任何地點(diǎn)、任何人員都必須承擔(dān)的責(zé)任，只要運(yùn)行到位就可以減少相當(dāng)多社會(huì)成本，并且能在真正意義上取得主動(dòng)。以風(fēng)險(xiǎn)為中心的公共安全管理機(jī)制側(cè)重于提前發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、確認(rèn)和評(píng)估，進(jìn)而排除潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，從而預(yù)防、規(guī)避、阻止公共安全危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；而對(duì)于那些無法及時(shí)排除的潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)行實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和實(shí)時(shí)跟蹤評(píng)估，及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)，從而將公共安全危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)或者盡量使公共安全危機(jī)損失減少到最小。

（一）以人為本是全方位立體化公共安全網(wǎng)建設(shè)的核心

大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，具備“4 V”特征：即超大規(guī)模和不斷增長的數(shù)據(jù)量（V o l u m e)；異構(gòu)和不同性質(zhì)多樣性（Variety）；巨大的價(jià)值（Value)；高速（Velocity)。在公共安全管理中，無論是事前監(jiān)測與預(yù)警還是事中處置與響應(yīng)，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)安全保障均具有重要意義。在事后分析與評(píng)估方面，大數(shù)據(jù)更可發(fā)揮保障安全、提高管理水平的重要作用。據(jù)此，有學(xué)者建議應(yīng)學(xué)習(xí)一些發(fā)達(dá)國家電子政務(wù)建設(shè)模式，進(jìn)行網(wǎng)格化建設(shè)，即將目標(biāo)城市分成網(wǎng)格，在網(wǎng)格基礎(chǔ)上細(xì)化大數(shù)據(jù)的調(diào)用，設(shè)計(jì)專門流程，既包括預(yù)案設(shè)立和響應(yīng)設(shè)立，也包括災(zāi)備資源調(diào)用等。

現(xiàn)階段，突發(fā)事件正歷經(jīng)從單一向綜合的轉(zhuǎn)變，自然災(zāi)害、災(zāi)難事故、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件之間互相聯(lián)系、互相誘發(fā)、互相轉(zhuǎn)化的情形增多。災(zāi)害的突發(fā)性、復(fù)雜性、多樣性、連鎖性，以及受災(zāi)對(duì)象的集中性、后果的嚴(yán)重性和放大性愈加突顯。尤其是城市公共安全呈現(xiàn)出自然和人為致災(zāi)因素相互聯(lián)系，傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全因素相互作用，舊有社會(huì)矛盾和新生社會(huì)矛盾相互交織等特點(diǎn)。盡管近幾年我國對(duì)于公共安全的重視和投入在不斷增加，管理水平也在不斷提升，但現(xiàn)實(shí)情況仍然不容樂觀。我國突發(fā)事件處置應(yīng)當(dāng)向預(yù)防、準(zhǔn)備，以及減輕災(zāi)害后果的方向轉(zhuǎn)變；由單純的減災(zāi)向減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變；由政府包攬向政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與以及法治保障轉(zhuǎn)變；由以往單一地區(qū)、部門實(shí)施的工作向加強(qiáng)區(qū)域合作、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、國際合作轉(zhuǎn)變。首先，明確政府各職能部門的應(yīng)急管理責(zé)任。全面厘清政府部門之間的職能交叉問題，落實(shí)主管單位和主要責(zé)任單位，理順多個(gè)部門共同主管同一災(zāi)害的職責(zé)分工，落實(shí)政府風(fēng)險(xiǎn)管理與評(píng)估工作的問責(zé)制；其次，培養(yǎng)社會(huì)力量齊抓共管公共安全。發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織對(duì)于公共安全危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管優(yōu)勢，搭建政府內(nèi)外部相互協(xié)作運(yùn)行的機(jī)制。第三，構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)、定義、防范、抗擊、轉(zhuǎn)移、緩沖”等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理具體制度和操作規(guī)范，確立普查風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)溝通等相關(guān)制度。第四，打破分割式、碎片化的“各管一攤”，實(shí)現(xiàn)政府職能整合，建立和發(fā)展更為有效的全面整合的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，提高全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理整體水平。

（二）以風(fēng)險(xiǎn)為中心的應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力建設(shè)亟待加強(qiáng)

人是公共安全管理中最主要、最活躍的因素，以人為本理應(yīng)成為公共安全管理方法論的核心。以人為本的全方位立體化公共安全網(wǎng)的建設(shè)，核心要素是人以及人的活動(dòng)。公共安全管理是為了關(guān)注人的需求、保護(hù)人的正?；顒?dòng)、保障人的生命財(cái)產(chǎn)安全。人的活動(dòng)包括個(gè)體與集群兩種方式，從大數(shù)據(jù)的角度觀察，是無數(shù)個(gè)體的活動(dòng)構(gòu)成了群體聚合的狀態(tài)。大數(shù)據(jù)既是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，更是方法論的創(chuàng)新。互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)使得公眾參與社會(huì)活動(dòng)從來沒有像這樣直接和直觀。大數(shù)據(jù)的歸集與分析技術(shù)也已經(jīng)使我們在物質(zhì)空間之上，更加深刻地認(rèn)識(shí)“人”的作用。以工傷預(yù)防及安全生產(chǎn)為例，應(yīng)當(dāng)大力督促企業(yè)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，引導(dǎo)企業(yè)依法參保，保證工作場所安全，加強(qiáng)傷害事故的事先預(yù)防。此外，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，關(guān)心職工的身心健康，避免掛靠分包使管理者忽視對(duì)勞動(dòng)者安全生產(chǎn)過程的有效監(jiān)管。

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以風(fēng)險(xiǎn)治理為核心的應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力建設(shè)，包括監(jiān)測預(yù)警、現(xiàn)場指揮、應(yīng)急救援、物資保障、緊急運(yùn)輸、通訊保障、恢復(fù)重建等各方面的能力。當(dāng)前，國際上較為關(guān)注以下方面的建設(shè)：基于風(fēng)險(xiǎn)和情景構(gòu)建的預(yù)案體系；基層應(yīng)急和救援能力評(píng)估與建設(shè)；綜合災(zāi)害應(yīng)急救援處置體系建設(shè)；惡劣環(huán)境的災(zāi)情獲取與實(shí)時(shí)傳輸、現(xiàn)場通信、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)決策與指揮；面向社區(qū)與公眾的災(zāi)情預(yù)警發(fā)布；企業(yè)防災(zāi)可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃制定；現(xiàn)場指揮和應(yīng)急運(yùn)行體系建設(shè)；等等。其中，重大突發(fā)事件情景構(gòu)建體系，是當(dāng)前世界公共安全應(yīng)急管理的前沿問題，一些發(fā)達(dá)國家已構(gòu)建了1 2個(gè)重大突發(fā)事件情景。情景構(gòu)建是開放系統(tǒng)，具有高度彈性和可持續(xù)改進(jìn)性，應(yīng)瞄準(zhǔn)這一國際新前沿，提高應(yīng)急管理水平。

（三）發(fā)揮法治建設(shè)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用的互相促進(jìn)作用

大數(shù)據(jù)正在改變著世界，應(yīng)當(dāng)抓緊研究如何在公共安全管理中有效采集、整合、分析、共享大數(shù)據(jù)，厘清公權(quán)與私權(quán)的合理界線，形成公共事務(wù)共商、共享、共擔(dān)、共處的問題解決機(jī)制，推進(jìn)管理部門與民眾之間的良性互動(dòng)，真正形成政府主導(dǎo)、公眾參與、多元協(xié)同治理的新格局。公共安全管理應(yīng)當(dāng)盡可能減少“人治”的因素，培育“辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解問題靠法”的法治環(huán)境。法律法規(guī)總是具有滯后性，在法律法規(guī)尚未明文規(guī)定的問題出現(xiàn)時(shí)，不能因?yàn)榉傻牟唤∪普?。必須按照法治原則，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急處突的本領(lǐng)，提升干部勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)、科學(xué)決策、快速處置的能力。在充分肯定大數(shù)據(jù)在公共安全管理方面應(yīng)用成績的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到還存在的“短板”，例如，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)利用率較低，大數(shù)據(jù)應(yīng)用存在數(shù)據(jù)研判偏差，如何引導(dǎo)和用好網(wǎng)民的熱情也需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，我國尤其應(yīng)當(dāng)注意廓清政府?dāng)?shù)據(jù)與政府信息的關(guān)系、開放政府?dāng)?shù)據(jù)與公開政府信息的關(guān)系、利用政府?dāng)?shù)據(jù)與獲知政府信息的關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與深度開放利用。

我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)以后，各級(jí)政府加強(qiáng)了對(duì)“突發(fā)事件”事中處理，改變了改革開放以來很長一段時(shí)間突發(fā)事件發(fā)生后政府束手無策的局面。應(yīng)該說，這是應(yīng)急管理工作取得的重要成就。但是，差距也是明顯的。國務(wù)院2 01 5年8月31日印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國發(fā)〔2015〕50號(hào)）文件指出：“信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)迅猛增長，數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)正日益對(duì)全球生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)活動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)生活方式和國家治理能力產(chǎn)生重要影響。目前，我國在大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用方面已具備一定基礎(chǔ)，擁有市場優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，但也存在政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃、法律法規(guī)建設(shè)滯后、創(chuàng)新應(yīng)用領(lǐng)域不廣等問題，亟待解決?！?/p>

三、 “以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理機(jī)制的建立

管住危險(xiǎn)源、減少風(fēng)險(xiǎn)暴露是應(yīng)急管理的起點(diǎn)和前哨，也是應(yīng)急管理的第一道防線和重中之重。以風(fēng)險(xiǎn)為中心的公共安全管理致力于從根本上防止突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患的形成、爆發(fā)，是一種對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行超前管理的系統(tǒng)設(shè)置，是一套層次高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、相關(guān)性強(qiáng)的網(wǎng)格化運(yùn)行體系，具有防患于未然的作用。以風(fēng)險(xiǎn)為中心的公共安全管理的主要目的是為了提前發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、確認(rèn)和評(píng)估，進(jìn)而排除潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，從而預(yù)防、規(guī)避、阻止公共安全危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；而對(duì)于那些無法及時(shí)排除的潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)行實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和實(shí)時(shí)跟蹤評(píng)估，及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)，從而將公共安全危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)或者盡量使公共安全危機(jī)損失減少到最小。避免公共安全危機(jī)的發(fā)生或?qū)⒐舶踩C(jī)消滅在萌芽狀態(tài)是成本最小、最經(jīng)濟(jì)也是最成功的應(yīng)急管理方法。

（一）以事件與以風(fēng)險(xiǎn)為中心的公共安全管理異同分析

無數(shù)實(shí)踐已經(jīng)證明，以事件為中心的公共安全管理是過去式的應(yīng)急管理。“關(guān)口再前移、主動(dòng)管控”是以風(fēng)險(xiǎn)為中心的公共安全管理?！耙燥L(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理與政府所言的“關(guān)口前移”、“主動(dòng)防范”的現(xiàn)在時(shí)的應(yīng)急管理既有共同之處，又有不同之處。它們之間共同之處在于兩點(diǎn)：一是政府對(duì)安全的態(tài)度上“都強(qiáng)調(diào)積極主動(dòng)而非消極被動(dòng)”，二是政府行動(dòng)上“都強(qiáng)調(diào)提前而非滯后”等。它們也有諸多不同之處，主要差異還是在于行動(dòng)依據(jù)不同。以事件為中心的關(guān)口前移和主動(dòng)防范的依據(jù)是已經(jīng)有個(gè)案事件發(fā)生了。以風(fēng)險(xiǎn)為中心的行動(dòng)依據(jù)是情景分析，即根據(jù)國內(nèi)面臨的環(huán)境（包括自然環(huán)境和人文環(huán)境），推斷危害發(fā)生概率高低，預(yù)測危害發(fā)生的后果大小，從而確定提前進(jìn)行預(yù)防的必要性和可行性。如果發(fā)生的概率很高且后果非常嚴(yán)重，那么，就可以判斷風(fēng)險(xiǎn)高，政府就可以采取相應(yīng)措施避免事件發(fā)生，這樣損失可能最小。

“天下無事”是公共安全管理的理想境界，但嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)只能是“次優(yōu)選擇”，即力爭不出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)或在重大風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)扛得住、過得去。為此，必須實(shí)現(xiàn)“圖之于未萌，慮之于未有”，這就需要公共安全管理的關(guān)口再前移、主動(dòng)管控風(fēng)險(xiǎn)源，超前遏制重特大突發(fā)事件發(fā)生，構(gòu)建“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理新機(jī)制。“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理是通過管控現(xiàn)存的危險(xiǎn)源，從而實(shí)現(xiàn)管理未來的重特大突發(fā)事件的前瞻性舉措?！耙燥L(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理不僅要求明確各級(jí)政府的應(yīng)急管理責(zé)任，全面厘清政府部門之間的職能交叉問題，落實(shí)主管單位和主要責(zé)任單位，理順多個(gè)部門共同主管同一災(zāi)害的職責(zé)分工，落實(shí)政府風(fēng)險(xiǎn)管理與評(píng)估工作的問責(zé)制；而且要求政府積極培養(yǎng)社會(huì)中介力量，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于公共安全危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管優(yōu)勢，搭建政府內(nèi)外部相互協(xié)作運(yùn)行的機(jī)制。構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)、定義、防范、抗擊、轉(zhuǎn)移、緩沖”的相關(guān)管理機(jī)制，以及確立風(fēng)險(xiǎn)源普查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)溝通等相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)政府職能整合，建立和發(fā)展更為有效的、全面整合的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，提高風(fēng)險(xiǎn)管理整體水平。因此，建設(shè)“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理運(yùn)作模式將為政府職能整合提供了絕佳的機(jī)遇。

（二）“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”公共安全管理的制度舉要

以風(fēng)險(xiǎn)為中心的公共安全管理是一個(gè)復(fù)雜的管理過程，有相當(dāng)多的環(huán)節(jié)，也存在大量管理制度的制定。公共安全管理制度包括：

1.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是對(duì)隱藏的風(fēng)險(xiǎn)源及其發(fā)生的概率進(jìn)行等級(jí)評(píng)定的制度。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以設(shè)定并公開風(fēng)險(xiǎn)信息的標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信息工作。風(fēng)險(xiǎn)信息達(dá)到設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)要求的，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公眾公開并預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)；沒有達(dá)到社會(huì)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)持續(xù)追蹤并實(shí)時(shí)監(jiān)控。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度要求全面做好危險(xiǎn)源的普查工作，對(duì)重大危險(xiǎn)源和重大事故隱患的勘查、評(píng)估和監(jiān)控，定期更新災(zāi)害安全記錄、標(biāo)識(shí)危險(xiǎn)等級(jí)，并及時(shí)告知相關(guān)部門、向社會(huì)公布。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還要全面做好薄弱評(píng)估與監(jiān)控工作，根據(jù)薄弱評(píng)估與監(jiān)控工作，設(shè)計(jì)出針對(duì)危險(xiǎn)源的監(jiān)控辦法，包括工作目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、工作流程、績效標(biāo)準(zhǔn)和所需資源等。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制落實(shí)還要強(qiáng)化政府對(duì)于危險(xiǎn)行業(yè)的管制能力，增加項(xiàng)目審批過程中的安全評(píng)估環(huán)節(jié)，使安全評(píng)估成為項(xiàng)目審批、合格驗(yàn)收的硬性約束。

2.回溯追蹤機(jī)制。公共安全風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)復(fù)雜的、綿長的鏈條，在某一點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)可能借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者突發(fā)事件而被發(fā)現(xiàn)。一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)就需要回溯追蹤風(fēng)險(xiǎn)源，其目的是消除風(fēng)險(xiǎn)源和追究責(zé)任，并以此阻斷風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)；因此，風(fēng)險(xiǎn)回溯機(jī)制是風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)中最具有約束力和有效性的機(jī)制，它不僅將所有參與者聚集起來而且將相關(guān)責(zé)任體系明確了，從而促使利益相關(guān)者主動(dòng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。建立風(fēng)險(xiǎn)回溯追蹤機(jī)制需要兩個(gè)前提條件：一是風(fēng)險(xiǎn)檢測技術(shù)發(fā)展，即強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)檢測技術(shù)為風(fēng)險(xiǎn)回溯追蹤提供科技保障，為此，一些地區(qū)在城市遍布了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測點(diǎn)。如上海市就食品風(fēng)險(xiǎn)在各個(gè)區(qū)和一些重要食品交易點(diǎn)建立食品風(fēng)險(xiǎn)抽樣檢測點(diǎn)。二是保險(xiǎn)體系成熟，即不僅要有系統(tǒng)的政策險(xiǎn)而且要有完備的商業(yè)險(xiǎn)等組成保險(xiǎn)體系，這個(gè)體系完整、縝密就容易被風(fēng)險(xiǎn)制造者和承受者所接受，而且易于被監(jiān)管者和消費(fèi)者所接受。

3.風(fēng)險(xiǎn)溝通制度。風(fēng)險(xiǎn)溝通是在個(gè)人、團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行信息和意見交流的交互過程。交流的內(nèi)容包括涉及風(fēng)險(xiǎn)特性的多種信息，以及并不完全與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的其他信息——表現(xiàn)為擔(dān)心、意見或?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)信息或?qū)Ψ珊蜋C(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理安排的反應(yīng)。公共風(fēng)險(xiǎn)溝通就是通過協(xié)商和交流來交換信息，提供一種確實(shí)的證據(jù)來消除公民的擔(dān)心和疑慮，以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管理和民主化決策的目的。

風(fēng)險(xiǎn)溝通的前提是信息公開發(fā)布，但是，風(fēng)險(xiǎn)溝通遠(yuǎn)不是突發(fā)事件發(fā)生后信息公開發(fā)布而更加偏重于平時(shí)各種信息公開發(fā)布。如果平時(shí)信息公開發(fā)布及時(shí)、全面和方便，一些專業(yè)人士對(duì)信息精密分析和產(chǎn)生新的信息，再由信息傳播者或溝通者用通俗的形式傳播給非專業(yè)人士，那么，在突發(fā)事件發(fā)生后，非專業(yè)人士就不會(huì)對(duì)各種信息進(jìn)行不同解讀，從而防止了全媒體事件時(shí)代突發(fā)事件信息被誤解誤讀，培養(yǎng)公民沉著應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的習(xí)慣。

總之，今日乃至未來的以風(fēng)險(xiǎn)為中心的公共安全管理過程中，人們已經(jīng)不滿足于信息公開，而需要更多風(fēng)險(xiǎn)溝通，讓其了解事件來龍去脈。而風(fēng)險(xiǎn)本身包含的科學(xué)不確定性以及社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的恐慌性，需要借助其他看似毫無相關(guān)或相關(guān)微弱的信息提前預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與發(fā)展，這就是大數(shù)據(jù)能達(dá)到的功能。通過數(shù)據(jù)預(yù)測可能的風(fēng)險(xiǎn)，并用其與民眾溝通，增強(qiáng)民眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力。只有這樣，媒體與公眾才不會(huì)總是指責(zé)政府公開發(fā)布的信息太晚。而日常的各類數(shù)據(jù)、信息的公開顯然成為制約“大數(shù)據(jù)思維推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制建立”的最大約束因素。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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