檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革問題探討

安 源

(天津市北辰區(qū)人民檢察院，天津 300400)

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【檢察建設(shè)】

檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革問題探討

安 源

(天津市北辰區(qū)人民檢察院，天津 300400)

檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革調(diào)整了檢察權(quán)力的運行模式，實現(xiàn)了檢察機關(guān)管理的扁平化，明確了檢察權(quán)行使主體的權(quán)力和責(zé)任，強化了檢察權(quán)的司法屬性。改革雖在檢察長與檢察官的權(quán)力配置問題上采取授權(quán)制，但沒有處理好檢察官與檢察長的責(zé)任承擔(dān)方式，應(yīng)當(dāng)借鑒分權(quán)制模式，賦予檢察長職務(wù)的收取和移轉(zhuǎn)權(quán)，在堅持檢察一體化框架下，使司法責(zé)任主體得以明確。

檢察機關(guān);司法責(zé)任制;檢察獨立

當(dāng)前，中央就深化司法體制改革進行了部署。其中，完善司法責(zé)任制，制定司法人員分類管理制度，健全司法人員職業(yè)保障制度，推動省以下法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理是改革中最重要的四項試點任務(wù)。完善檢察機關(guān)司法責(zé)任制對于調(diào)整檢察權(quán)力運行機制，明確檢察系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分，提高司法辦案質(zhì)量以及提升司法公信力起到關(guān)鍵作用，是此次司法改革的“牛鼻子”。為此，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》(以下簡稱《意見》)。此次檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革是基于對我國國情條件的深刻把握，是自主選擇的適合我國法制發(fā)展?fàn)顩r的司法制度模式。我們既要敏銳地認(rèn)識到此次改革帶來的新變化，也要在改革的過程中發(fā)現(xiàn)其中的問題，推進檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革沿著正確的軌道穩(wěn)步推進。

一、司法責(zé)任制改革所帶來的變化

1.調(diào)整了檢察權(quán)的運行模式。長期以來，我國檢察機關(guān)實行的辦案模式是“三級審批制”，該模式按照辦案流程分為檢察人員承辦、部門負責(zé)人審核、檢察長或檢察委員會決定三個環(huán)節(jié)?！叭墝徟啤睂τ诎讣膶彶楹蜎Q定更加注重上命下從，強調(diào)辦案的效率性，具有明顯的行政化色彩。三級審批制雖然在司法實踐中發(fā)揮了重要的作用，但隨著我國法制的不斷進步，該模式在運行的過程中也顯現(xiàn)了諸多問題。檢察權(quán)屬于司法權(quán)的一類，具有親歷性和獨立性。司法權(quán)的行使要求司法官必須親歷案件審理的全過程才能作出判斷，并且這種判斷應(yīng)當(dāng)是司法官基于個體的理性作出的判斷?，F(xiàn)行的“三級審批制”下，審批效力逐級遞增，但審批主體對案件審查的全面性也會逐級減弱，形成承辦檢察官無決定權(quán)，決策者不辦案的局面，有悖于親歷性、獨立性等司法權(quán)力運行規(guī)律。

檢察權(quán)分為訴訟檢察權(quán)和偵查檢察權(quán)，此次司法責(zé)任制改革對這兩類檢察權(quán)運行模式分別作出了調(diào)整。訴訟檢察權(quán)主要指檢察機關(guān)的逮捕權(quán)、起訴權(quán)以及訴訟監(jiān)督權(quán)。在行使訴訟檢察權(quán)的過程中，以批準(zhǔn)逮捕，審查起訴為例，檢察機關(guān)要在偵查機關(guān)與犯罪嫌疑人、司法機關(guān)與當(dāng)事人的雙方對抗之上居中作出決定，具有明顯的司法權(quán)性質(zhì)。為保證檢察權(quán)的獨立行使，《意見》第五條指出：“獨任檢察官、主任檢察官對檢察長(分管副檢察長)負責(zé)，在職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項作出決定。”將原有的“三級審批制”中部門負責(zé)人的審核權(quán)去掉，使得承辦檢察官直接對檢察長負責(zé)，實現(xiàn)了管理的扁平化，弱化了檢察案件審批的行政化色彩，增強了檢察官的辦案獨立性。偵查檢察權(quán)是指檢察機關(guān)對案件立案偵查的權(quán)力。而當(dāng)檢察機關(guān)行使偵查檢察權(quán)時，在刑事訴訟過程中處于與犯罪嫌疑人對抗的地位，屬于偵查行為的利益方，而非居中作出判斷的司法官，追求偵查破案的成功和法庭審判之有罪結(jié)論，這是偵察檢察權(quán)的目的。因而偵查檢察權(quán)的司法權(quán)屬性較弱，行政權(quán)屬性較為突出。為保證偵查檢察權(quán)的公正有效行使，《意見》第六條規(guī)定仍然保留了對于檢察院直接立案偵查的案件由檢察官辦案組(或獨任檢察官)承辦，部門負責(zé)人審核，檢察長決定的三級審批模式，一方面使得辦案組織內(nèi)部上下級協(xié)同一致，相互配合，增強上級指令的貫徹性，有效組織起足夠的人力物力打擊犯罪。另一方面，由于偵查檢察權(quán)先天具有重結(jié)果而輕程序，重追訴而輕保障的特點，因此也必須依托“三級審批制”，通過逐級審批的監(jiān)控機制，在違法行為發(fā)生之初及時介入，來達到對于偵查檢察權(quán)進行內(nèi)部監(jiān)督的目的。

2.對辦案主體進行了權(quán)責(zé)劃分。在將檢察機關(guān)主要辦案模式“三級審批制”調(diào)整為“獨任檢察官或辦案組(由檢察官組成)承辦，檢察長決定”這一新模式后，檢察官與檢察長的權(quán)責(zé)關(guān)系也相應(yīng)發(fā)生了變化，《意見》對兩者進行了“分權(quán)”。檢察官對于案件有承辦權(quán)，并對案件事實和證據(jù)負責(zé)，因而享有認(rèn)定案件事實的部分定案權(quán)，而決定案件的最終處理結(jié)果(例如決定批準(zhǔn)逮捕)的另一部分定案權(quán)則歸檢察長所有，并對所作決定負責(zé)。這一改革措施旨在解決三級審批制下承辦責(zé)任與決定權(quán)相分離而造成的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，責(zé)任主體模糊的弊端，明確了檢察長、主任檢察官各自的職權(quán)，便于追究辦案責(zé)任。這樣一種看似“分權(quán)”的改革措施，并不是將主任檢察官認(rèn)定案件事實的權(quán)力與檢察長對案件處理結(jié)果的決定權(quán)并列起來，因為《意見》指出，獨任檢察官、主任檢察官還須對檢察長負責(zé)，在職權(quán)范圍內(nèi)對案件事項作出決定，也就是說，檢察官的這一部分定案權(quán)是由檢察長賦予的。檢察官的這種獨立性，是在“由檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”的檢察一體化的大前提下實現(xiàn)的，因此也是一種相對的獨立。這樣的規(guī)定，既體現(xiàn)了檢察一體化下的共同責(zé)任，也體現(xiàn)出尊重檢察官建立在親歷性基礎(chǔ)上對案件事實的判斷。與日本以及我國臺灣地區(qū)不同，日本和臺灣將檢察官的職能定位于獨立官署，檢察廳只不過是檢察官辦案的場所，檢察長對檢察官雖然也是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但也僅限于行政領(lǐng)導(dǎo)，檢察官的定案權(quán)由法律直接賦予，其對于案件事實認(rèn)定和處理均有決定權(quán)，檢察長幾乎無權(quán)干涉。

在辦案組織方面，分為獨任檢察官和檢察官辦案組兩種形式，而檢察官辦案組又由2名以上檢察官以及1名主任檢察官組成。獨任檢察官承辦案件，當(dāng)然要承擔(dān)案件承辦的主要責(zé)任。而對于辦案組的責(zé)任承擔(dān)方式則較為復(fù)雜。《意見》規(guī)定：“檢察官辦案組承辦的案件，由其負責(zé)人和其他檢察官共同承擔(dān)責(zé)任?！薄爸魅螜z察官除履行檢察官職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行以下職責(zé)：(一)負責(zé)辦案組承辦案件的組織、指揮、協(xié)調(diào)以及對辦案組成員的管理工作；(二)在職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項作出處理決定或提出處理意見。”這樣的規(guī)定，容易產(chǎn)生疑問：既然辦案組內(nèi)的主任檢察官和承辦檢察官共同對案件承擔(dān)責(zé)任，而且主任檢察官和組內(nèi)其他檢察官都有權(quán)參與辦案事項，那么案件的追責(zé)主體當(dāng)如何確定？這樣規(guī)定是否意味著又回到了過去那種辦案責(zé)任主體不明的老路上去了？對于這樣的疑問，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《意見》的第五條做出這樣一種解釋：主任檢察官與檢察官共同承辦案件時分工不同，辦案組在承辦案件時，由于只有組內(nèi)的主任檢察官須對檢察長負責(zé)，因此只能由主任檢察官以其名義對案件事項作出決定，并對案件的事實和證據(jù)負責(zé)，而辦案組內(nèi)其他檢察官只起到輔助主任檢察官辦案的作用，其履行職責(zé)的范圍也應(yīng)當(dāng)限于有關(guān)案件事實認(rèn)定之外的事項，因為如果主任檢察官與組內(nèi)其他檢察官均要對案件的事實和證據(jù)負責(zé)，那么又會陷入追責(zé)主體無法明確的困境，也就背離了此次司法責(zé)任制改革的初衷。因此，在這兩種辦案組織下，只有獨任檢察官或是辦案組內(nèi)的主任檢察官，才掌握承辦案件事實的認(rèn)定權(quán)，并對承辦的具體案件負責(zé)?！兑庖姟穼⑥k案責(zé)任落實到具體的個人，明確了追責(zé)對象，體現(xiàn)了本次改革“誰辦案誰負責(zé)”的精神，是司法改革的一大進步。

二、司法責(zé)任制改革所帶來的問題及解決對策

1.主任檢察官掌握定案權(quán)的設(shè)定并不合理。在本次《意見》出臺之前，全國各地都針對主任檢察官制度進行了試點改革。2013年底，最高人民檢察院印發(fā)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》，將以主任檢察官制度為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制在全國進行試點推廣。那么，主任檢察官制作為基本辦案組織，其權(quán)力應(yīng)該涵蓋的范圍到底有多大？各地試點做法不一，以基層檢察院為例，其中最典型的代表是上海的閔行區(qū)檢察院。該院的做法是，在保留原有的業(yè)務(wù)部門設(shè)置的情況下，在部門內(nèi)設(shè)置主任檢察官辦公室，也就是以主任檢察官為責(zé)任主體的辦案組。辦案組按照案件的風(fēng)險等級劃分為兩種，一是低風(fēng)險案件，在實踐中掌握辦案風(fēng)險在四級以下的案件，實行由1名主任檢察官和若干名檢察官(或者助理檢察官)、書記員共6 至7 人組成的辦案大組，案件由組內(nèi)有檢察官資格的檢察官承辦，由主任檢察官行使定案權(quán)，主任檢察官的權(quán)力來源于檢察長的授權(quán)，可以更改承辦檢察官的意見；二是疑難復(fù)雜的案件，也就是辦案風(fēng)險在四級以上的案件，實行由一名主任檢察官和1至2名檢察員(或者助理檢察員)和1名書記員共3至4人組成的辦案小組，這類案件由主任檢察官親自辦理并行使定案權(quán)，辦案組內(nèi)其他人員參與輔助性工作。[1]因此，不論哪一種辦案組形式，最終的定案權(quán)都掌握在主任檢察官手中。

《意見》指出主任檢察官對案件事項有決定權(quán)，并對案件的事實和證據(jù)負責(zé)，故主任檢察官享有認(rèn)定案件事實的這一部分定案權(quán)。因此可以說《意見》對于試點改革中主任檢察官行使定案權(quán)的這一做法予以了認(rèn)可，但這一做法帶來的問題也是突出的。就偵監(jiān)、公訴等行使訴訟檢察權(quán)的部門來講，圍繞主任檢察官行使認(rèn)定案件事實的這一部分定案權(quán)所組成的辦案組，如果在檢察業(yè)務(wù)部門內(nèi)采用6人以上的辦案大組，受單個部門人數(shù)所限(基層院業(yè)務(wù)部門一般在10人左右)，所分成的辦案大組數(shù)量不足，導(dǎo)致每個辦案組每年所承擔(dān)的案件就會遠遠超過按部門人數(shù)分配的案件，辦案組承擔(dān)如此大量的案件，主任檢察官要想對每一起案件進行閱卷并進行判斷并不現(xiàn)實，勢必將案件下放到組內(nèi)檢察官進行承辦，而主任檢察官自己則包攬組內(nèi)所有案件的定案權(quán)，形成“檢察官辦案，主任檢察官認(rèn)定案件事實，檢察長決定”的又一種三級審批制，再次導(dǎo)致審者不定，定者不審的問題，也就違背了此次改革去行政化的初衷，重新回到了行政審批制的老路，這樣的改革，似有“換湯不換藥”的意味。如果在檢察業(yè)務(wù)部門內(nèi)采用3人以上的辦案小組，辦案組數(shù)量增加了，平均到各組的案件數(shù)量比辦案大組要少，因此各組的主任檢察官可能會有足夠的精力來進行閱卷，提高了主任檢察官對案件的親歷性，但這樣又會導(dǎo)致另一個問題，主任檢察官制度改革的目標(biāo)之一是提高主任檢察官群體的精英化程度，設(shè)定的人數(shù)不宜過多，實行辦案小組的形式，勢必增加主任檢察官的人數(shù)，數(shù)量過多的主任檢察官會使這一身份與其辦案能力相脫節(jié)，有異化為某種“身份福利”[2]的可能。

由此可見，《意見》指出的由主任檢察官行使定案權(quán)并不是符合司法責(zé)任制改革目標(biāo)的一種設(shè)定，因為司法責(zé)任制的目的在于建立起檢察官責(zé)任制，而并非僅僅建立主任檢察官責(zé)任制，后者只是前者的一個亞類。檢察官責(zé)任制的一個最重要的原則就是誰辦案，誰負責(zé)，如果僅確認(rèn)主任檢察官的辦案主體地位而忽視了普通檢察官這一一線辦案力量，既有違檢察獨立和司法改革的精神，也不利于加強檢察隊伍建設(shè)，培養(yǎng)優(yōu)秀檢察官。從應(yīng)然的角度來講，想要徹底解決此問題，就不應(yīng)由主任檢察官行使定案權(quán)，主任檢察官只負責(zé)辦案組內(nèi)的組織、指揮、協(xié)調(diào)、管理等統(tǒng)御性的事務(wù)，不承擔(dān)一線辦案責(zé)任。同時，將定案權(quán)下放到辦案組內(nèi)承辦檢察官，使承辦檢察官集辦案權(quán)和定案權(quán)于一身，并對承辦案件負責(zé)，一步到位實現(xiàn)承辦檢察官的個體獨立。但是，我們還要從我國的司法實際出發(fā)，應(yīng)當(dāng)看到我國的檢察官群體當(dāng)中，法律專業(yè)素養(yǎng)較高，辦案經(jīng)驗豐富的檢察官終歸只是少數(shù)，很多從法學(xué)院剛剛畢業(yè)進入檢察系統(tǒng)的干警，只需通過司法考試，再經(jīng)過一年左右的書記員任期，即擁有辦案資格，其專業(yè)及實務(wù)經(jīng)驗必然不足，因此要想通過改革一次性實現(xiàn)檢察官獨立也是不切實際的。司法改革應(yīng)當(dāng)是循序漸進的，不能一蹴而就，因此要從司法實際出發(fā)，既要將定案權(quán)過渡性地下放到承辦檢察官手中，給予其較為充分的定案權(quán)，尊重其獨立性，也要讓主任檢察官擔(dān)負起對案件的審查、監(jiān)督的責(zé)任，當(dāng)主任檢察官與承辦檢察官對案件產(chǎn)生異議時報檢察長進行核定，而不應(yīng)直接改變其決定，主任檢察官應(yīng)當(dāng)在檢察官和檢察長之間充分行使其協(xié)調(diào)、管理、指導(dǎo)等的職能，成為檢察一體和檢察獨立二者的平衡器。

2.沒有解決好授權(quán)制下檢察長與檢察官的責(zé)任承擔(dān)問題。檢察官與檢察長的權(quán)力配置方式主要有兩種。一是分權(quán)制，檢察長和檢察官的權(quán)力均由《刑事訴訟法》及《檢察官法》賦予，檢察官對承辦案件有相對獨立的決定權(quán)，檢察長的檢察指令權(quán)僅限于職務(wù)的收取和移轉(zhuǎn)權(quán)，一旦檢察官與檢察長對案件產(chǎn)生分歧，檢察長不得直接改變承辦檢察官的決定，而是通過轉(zhuǎn)移案件的承辦來間接地對案件結(jié)果施加影響。德國、日本以及我國臺灣地區(qū)等大陸法系檢察機關(guān)均實行分權(quán)制。二是授權(quán)制，這在美國普遍采用。美國在聯(lián)邦、各州及各州所轄市縣三級設(shè)立檢察官辦事處，每個辦事處只有一名檢察官，檢察官由普選產(chǎn)生，其在轄區(qū)內(nèi)的地位和職責(zé)與我國的檢察長基本相當(dāng)，檢察官將檢察權(quán)授予辦事處下面的助理檢察官，并可以行使檢察指令權(quán)改變助理檢察官的處理決定?！兑庖姟吩谂渲脵z察官與檢察長的權(quán)力時，指出承辦權(quán)及定案權(quán)屬于檢察官，對案件作出處理的決定權(quán)屬于檢察長，具備一定“分權(quán)”的色彩。但是《意見》在第五條指出，檢察官須對檢察長負責(zé)，也就是說，檢察官的承辦權(quán)及定案權(quán)來源于檢察長的授權(quán)，而非法律賦予。第十條規(guī)定：“檢察長對檢察官承辦的案件有權(quán)進行審核并通過行使檢察內(nèi)部指令權(quán)的方式能夠直接改變承辦檢察官的處理意見，并且這種改變?nèi)绻a(chǎn)生錯誤，那么應(yīng)由檢察長來承擔(dān)司法責(zé)任。”由此看來，《意見》在檢察長與檢察官的權(quán)力配置上借鑒了美國的授權(quán)制。

《意見》雖然在檢察長與檢察官的權(quán)力配置問題上采取了授權(quán)制，但從條文中可以看出，檢察長并未將完整的定案權(quán)賦予檢察官，只是賦予檢察官認(rèn)定案件事實的權(quán)力，而逮捕、起訴的最終決定權(quán)仍然歸檢察長所有。當(dāng)檢察長改變了檢察官的處理決定時，就說明檢察長已將檢察官的部分定案權(quán)收歸了自己，一旦檢察長的改變決定發(fā)生錯誤，原則上就應(yīng)由檢察長來承擔(dān)責(zé)任，而不能要求沒有定案權(quán)的檢察官來承擔(dān)責(zé)任。與此相矛盾的是，《意見》第十條第二款規(guī)定，如果檢察長對檢察官決定進行的改變“明顯違法”，那么檢察官也要承擔(dān)司法責(zé)任。“明顯違法”一詞太過于模糊，如何界定明顯違法？難道還有不明顯的違法？違法與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)不允許有任何含糊的語言，任何明顯的違法都屬于違法，而違法的決定當(dāng)然是錯誤的決定。因此，該條款后半句就演變成為，檢察官執(zhí)行檢察長的錯誤決定時，也要承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任，這與授權(quán)制下檢察官不對檢察長的錯誤改變承擔(dān)責(zé)任的原則相悖?！兑庖姟分小懊黠@違法”這種含糊不清的語義會在授權(quán)制下造成檢察長與檢察官的責(zé)任承擔(dān)的混亂，可能再次導(dǎo)致司法責(zé)任主體不明等問題。

筆者認(rèn)為，我國檢察機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)接近大陸法系檢察機關(guān)類型，與其借鑒英美法系的授權(quán)制配置模式，不如采取德國、日本等大陸法系國家的分權(quán)制模式，以完善《刑事訴訟法》《檢察官法》等法律的方式，賦予檢察官承辦權(quán)和定案權(quán)，弱化檢察長的檢察指令權(quán)，賦予其職務(wù)的收取和移轉(zhuǎn)權(quán)，對案件的處理與檢察官發(fā)生異議而不能達成一致時，轉(zhuǎn)由其他檢察官承辦，通過這種間接的方式來改變案件的結(jié)果。這既堅持了現(xiàn)有檢察一體化的框架，又可以使檢察官得以獨立辦案，使司法責(zé)任主體真正明確。

三、小結(jié)

對于檢察權(quán)行使過程中因權(quán)責(zé)未能統(tǒng)一造成的諸多弊端，各級檢察機關(guān)早有體會，并在2000年前后啟動了“主訴檢察官辦案責(zé)任制”。該制度按照案件的風(fēng)險等級來確定案件審批模式，對于低風(fēng)險案件，采取“主訴審批制”，對于高風(fēng)險案件，采用“三級審批制”。但風(fēng)險等級的認(rèn)定權(quán)屬于主訴檢察官，主訴檢察官為分擔(dān)辦案風(fēng)險，將案件納入三級審批的范圍，往往傾向于將大部分案件認(rèn)定為高風(fēng)險案件而采用三級審批制，檢察長等上級領(lǐng)導(dǎo)也往往對檢察官獨立辦案不放心，導(dǎo)致其放權(quán)不徹底。主訴檢察官辦案制度在實踐中也因此逐漸回到了高度行政化的辦案制度，改革未能實現(xiàn)其設(shè)定的目標(biāo)，最終名存實亡。在此次檢察官司法責(zé)任制改革中，要吸取“主訴檢察官”改革的失敗教訓(xùn)，避免改革流于形式，要在檢察一體化和檢察獨立之間找到平衡點，調(diào)整好檢察權(quán)的運行模式，理順檢察官、主任檢察官、檢察長等主體的相互關(guān)系，在堅持檢察長對檢察工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將案件的承辦權(quán)和決定權(quán)逐步下放到檢察官手中，使檢察官成為司法辦案的權(quán)責(zé)統(tǒng)一體。因此既要堅持不懈地推動此次改革取得實質(zhì)性成效，也要在改革中敏銳地查找問題并著力解決，推動檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革向著既定目標(biāo)乘勢而進并最終取得勝利。

[1]潘祖全.主任檢察官制度的實踐探索[J].人民檢察，2013(10).

[2]張 棟.主任檢察官制度改革應(yīng)理順“一體化”與“獨立性”之關(guān)系[J].法學(xué)，2014(5).

(責(zé)任編輯：王小英)

2017-06-12

安 源(1991-)，男，天津市北辰區(qū)人民檢察院助理檢察員，研究方向：檢察理論及實務(wù)。

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