農民環(huán)境權救濟的法律思考

李健蕓

(羅定職業(yè)技術學院,廣東 羅定 527200)

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【法學縱橫】

農民環(huán)境權救濟的法律思考

李健蕓

(羅定職業(yè)技術學院,廣東 羅定 527200)

目前農村環(huán)境遭受的破壞日趨嚴重，農民環(huán)境侵權救濟已成為當務之急。然而傳統(tǒng)的救濟途徑和方式已經不能很好地實現對農民環(huán)境侵權的救濟，農民環(huán)境侵權救濟的法律制度存在供給不足，行政救濟效果甚微，司法救濟不完善等問題。針對這些問題，文章擬從完善法律制度、增強行政救濟的實效、完善司法制度等方面來實現對農民環(huán)境權益的救濟，以期對農民環(huán)境權益的保護有所裨益。

農民環(huán)境權；環(huán)境權救濟；救濟途徑

面對日益嚴重的農村環(huán)境問題，學術界主張為了彌補國家、政府在行政手段方面的疲軟，應引入司法的手段，充分發(fā)揮司法的張力來解決農村的環(huán)境問題。我國目前約有一半以上的人口生活在農村，為了全面小康社會的建成，維護農民環(huán)境權益理應是司法手段保護環(huán)境的核心內容。

一、農民環(huán)境權救濟的現實狀況考量

(一)侵犯農民環(huán)境權概念的厘清

探討農民環(huán)境權的救濟，首先要弄清環(huán)境侵權的概念。學術界對于環(huán)境侵權的概念一直都存在分歧。民法領域和環(huán)境法領域的學者，對環(huán)境侵權侵害的客體范圍包括財產權和人身權持一致的意見，分歧之處在于環(huán)境法領域的學者認為環(huán)境侵權侵犯的客體還包括公民的環(huán)境權。侵犯農民環(huán)境權既具有環(huán)境侵權的基本構成要素，也具有其自身的特點和成因，是一種特殊化的環(huán)境侵權。因此，侵犯農民環(huán)境權可定義為：“由于產業(yè)活動或人為原因，向農村直接或間接排放或轉嫁污染物，直接或間接造成農村環(huán)境污染和生態(tài)破壞，致使農村居民的人身權、財產權、環(huán)境權遭受損害的事實或行為?！盵1]按照“有損害就有救濟，無損害無救濟”的理論，從法律的層面分析侵犯農民環(huán)境權的救濟，實際上是探討農民環(huán)境權益在遭受了法律侵權之后的一種具有補償性質的措施。所以，農民環(huán)境權的救濟，是指農民因環(huán)境污染或生態(tài)破壞導致其人身、財產和環(huán)境權益正在遭受侵害或有遭受損害之虞時，通過法律及各種措施實現對損害的填補。

(二)農民環(huán)境權救濟的法律現狀

1.法律供給不足。我國的根本大法憲法中并沒有關于公民環(huán)境權的相關規(guī)定。雖然從憲法中有關于環(huán)境保護的內容，但是關于公民環(huán)境權的規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則化，不利于在憲法的基礎上來制定其他的法律。直到目前為止我國農民環(huán)境權僅僅是一個學術討論的概念，還沒有形成法律意義上的概念?；凇皼]有權利就沒有救濟”的理論，對于農民環(huán)境權，如果法律都沒有給予其必要的權利，也就談不上救濟。因此，只有在憲法、法律中對農民環(huán)境權加以確定，才能使后續(xù)的農民環(huán)境權益救濟有法可依。除憲法外，我國目前的立法模式中，環(huán)境侵權民事救濟的立法并不統(tǒng)一，對于農民環(huán)境權益的救濟方面還沒有專門性的法律規(guī)定，而是分散在《環(huán)境保護法》(2014年)和《水污染防治法》(2008年)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2005年)等各種環(huán)境要素單行法中。這些零散的規(guī)定與我國侵犯農民環(huán)境權益的司法實踐相比，與保護農民環(huán)境權益的現實需求相比，還遠遠不夠。由此可見，我國長期以來存在的城鄉(xiāng)二元結構模式導致在環(huán)境立法方面更多偏向于城市居民的環(huán)境權益保護，導致了農村環(huán)境侵權立法供給嚴重不足。目前主要通過民法、環(huán)境基本法律、侵權責任法以及若干環(huán)境專門法律相配合來實現對環(huán)境權益的救濟。

2.行政救濟效果甚微。實踐中，當環(huán)境權益受到侵害時，基于我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土倫理的影響以及“恐訴”的價值取向，實踐中農民往往選擇用行政救濟的方式來維護自身受到的損害。但行政救濟有其自身難以避免的滯后性和缺陷，行政處罰措施做為事后的處罰措施，其本質是處罰，而非生態(tài)補償。在實踐中， 在接受賠償與恢復原狀的利益博弈中，恢復原狀的成本遠遠高于行政處罰的成本，侵權人更多傾向于接受賠償而非恢復原狀。因為對于侵權人來講，恢復原狀需要極高程度的科技手段和修復技術，其中需要支出的費用巨大，從而使侵權人更傾向于接受行政處罰。這一基于利益角度的博弈使得環(huán)境本身的損失得不到救濟。此外，多頭管理的行政管理模式導致出現管理上的“真空地帶”。農村環(huán)境侵權案件很多是跨行政區(qū)域的，處理解決時不同行政區(qū)域管轄權的掣肘就顯現出來了。對這種跨行政區(qū)域的環(huán)境案件，“協(xié)商”解決是現行環(huán)境保護行政處罰辦法采取的最常用的處理方式，即各有關行政單位自行協(xié)商解決即可。實踐中容易出現管理上的“真空”，即各行政單位會“都有權管，但是都不管”互相扯皮的局面。

3.司法救濟存在的問題?；谖覈l(xiāng)土倫理的整體環(huán)境影響，“恐訴”心理一直是影響農民環(huán)境權益救濟的主要原因，即使自己的環(huán)境權益受到侵害，農民一般都不愿意用司法的救濟途徑維護自己的合法權益。此外，農民自身存在的各種問題也嚴重影響著農民環(huán)境權益的救濟。例如:在與環(huán)境利益相關的立法和政策制定過程中，由于自身法律知識及環(huán)境權利意識的淡薄使得他們不能有效地表達自身的需求。在因環(huán)境污染破壞侵犯到自身的人身、財產、環(huán)境權益時，因為環(huán)保知識的缺乏而不能作出及時的反應。在遭受到侵權后，也由于“厭訴”心理，不熟悉法律法規(guī)，環(huán)境權利意識淡漠等原因而使得獲得救濟變得困難重重?？傊芍贫ǖ牟煌晟?，司法程序的繁瑣與救濟途徑的不通暢都嚴重阻礙著農民環(huán)境權益的救濟。

第一，起訴的方式受限制?！董h(huán)境保護法》(2014年)第五十八條規(guī)定了符合條件的社會組織可以提起訴訟的對象為“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，在全國范圍內能夠提起環(huán)境公益訴訟的原告為專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織。這兩個規(guī)定意味著只有特定的行政機關和符合條件的700多家社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，農民作為個人或者群體提起環(huán)境公益訴訟的資格被排除在外。而侵犯農民環(huán)境權益僅僅靠環(huán)境私益訴訟是不可能全面有效地實現對農民環(huán)境權益的保護。起訴資格的排除人為地限制了農民環(huán)境權益的救濟渠道。

第二，訴求難以獲得支持。在司法實踐中，即使農民受到的環(huán)境侵害可以通過重合的方式獲得起訴資格，農民受自身知識和水平的限制，在提起訴求當中，也很少會涉及到環(huán)境本身。周珂教授認為，“在《侵權責任法》的權益保護模式下，當環(huán)境污染造成受害人某種具體人身、財產權益方面的損害時，受害人有權提起訴訟并獲得救濟。然而，這些權益是以環(huán)境為媒介成立的或發(fā)生的權益，其權益的對象是特定的人身狀態(tài)或者財產，并非環(huán)境本身?！盵2]缺乏對環(huán)境損害本身救濟的訴求并不能很好地填補農民環(huán)境權益的侵害。在具體的操作中，農民的環(huán)境侵權訴訟還面臨著證據收集難 、立案難、獲得賠償的執(zhí)行難等困境，從而加劇了農民環(huán)境侵權救濟的難度。

第三，環(huán)境訴訟的訴訟成本支出與收益不成比例。在保護自身環(huán)境權益的訴訟過程中，除卻其他的難處之外，高額的訴訟成本往往令廣大農民望而生畏，按照我國的訴訟模式，訴訟費用由原告先行支付，應訴周期長、取證困難等導致訴訟成本增加，對本處于弱勢群體、收入較低的農民來說，這將是極大的阻礙。在比較理想的情形下，即使立案并且勝訴了，也還要面臨執(zhí)行難的問題。侵權一方的無力支付也給法律的執(zhí)行增加了難度，最終導致不管是否勝訴，都不能很好地實現對農民環(huán)境權益救濟的目的。

二、農民環(huán)境權救濟的法律思考

(一)農民環(huán)境權救濟的正當性分析

1.農民環(huán)境權救濟的理論支撐?！坝袡嗬鸵芯葷钡睦砟顬檗r民環(huán)境權益的救濟提供了理論支撐?！霸谖覈?，農民環(huán)境權利并非法定權利，其作為權利的內容也只能從一些相關的環(huán)境法律規(guī)定推導出來，但是并不影響學術界將其作為環(huán)境法邏輯基礎的事實?！盵3]在當代環(huán)境保護視野下，法律供給的不足以及行政救濟手段的缺陷所在，都決定著對于農民環(huán)境權益的救濟需要司法發(fā)揮其救濟的重要作用。農民在環(huán)境保護方面也需要承擔必要的義務。學術界和司法實踐中雖然對農民環(huán)境權益救濟的認知有所不同，但普遍認識到了司法機關在環(huán)境保護中的重要地位。在人類環(huán)境觀的轉變下，尤其是環(huán)境公益訴訟的制度與理論的發(fā)展，為農民通過司法程序保護環(huán)境公共利益以及自身的環(huán)境權益提供了理論基礎。此外，生態(tài)文明建設的理論也為農民環(huán)境權的救濟提供了理論支撐。生態(tài)文明理念的樹立為從根源上解決農村的環(huán)境污染和破壞問題，實現農民環(huán)境權益的保護，實現農村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展以及 “五位一體” 社會總布局的建設目標提供了理論進路。

2.農民環(huán)境權救濟的現實需要。 我國城鄉(xiāng)二元結構的模式以及立法上的“城市中心主義” 模式的存在，導致在農民環(huán)境權益的救濟方面存在諸多亟需解決的問題。實踐中，農村工業(yè)企業(yè)非法排放污染物，過度使用化肥、農藥、農膜農村生產，生活垃圾隨意堆放以及城市生活垃圾向農村轉移等都在不斷地污染和破壞農民的生活生產環(huán)境，直接或間接地威脅到農民的生存安全，侵犯他們的人身和財產權益。農民環(huán)境侵權案件的高發(fā)頻發(fā)亟需實現對農民環(huán)境權益的救濟。在面臨環(huán)境侵權案件時，行政救濟結果的不盡如人意也凸顯了司法救濟的重要性。農民環(huán)境權益救濟司法制度的建立健全，不管是對于農民環(huán)境權益的救濟，還是對于農村環(huán)境資源的保護與農村環(huán)境污染與破壞的治理、預防都將是重要的保障。

(二)農民環(huán)境權救濟的法律構想

1.農民環(huán)境權法律救濟的基本原則。農民環(huán)境權益的法律救濟應當具有與其他權益救濟的一般性，也應體現其自身的特殊性。通過對農民環(huán)境權益救濟的理論和實踐的分析，筆者認為，首先要厘清農民環(huán)境權益法律救濟的基本原則。

第一，公平原則。農村的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的嚴重性體現在：它具有潛伏性，短期內不會造成農民私人財產權益的直接損失，但是會形成累積性的隱性損害，間接地影響當代人甚至是后代人的生命和財產安全?！端沟赂鐮柲θ祟惌h(huán)境宣言》中“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環(huán)境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利,并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴責任。”的規(guī)定，明確了環(huán)境權關注的是當代和后代平等的環(huán)境權利。公平原則在環(huán)境權保護的領域，意味著既強調代內公平，也強調代際公平。所以，公平原則是農民環(huán)境權救濟的根本出發(fā)點和歸宿點。在構建農民環(huán)境權益救濟的法律制度上不僅著眼于現在的農民，也要涵蓋后代的農民，秉承代內公平與代際公平的標準去設計。

第二，生態(tài)恢復原則。生態(tài)恢復原則指的是將已經被污染或者被破壞的生態(tài)環(huán)境恢復到環(huán)境被污染或者被破壞前所具備的生態(tài)功能。生態(tài)環(huán)境損害具有產生原因復雜性、產生后果不確定性、識別的專業(yè)性和救濟的技術性等特點，所以，生態(tài)環(huán)境遭受到損害以后，想要完全恢復到被損害前的狀態(tài)的可能性較小。要求侵權人將破壞或污染的環(huán)境恢復到原有狀態(tài)，其需要付出的代價也是非常巨大的。一般都需要一定的科技水平和資金實力才能完成，而對于絕大多數侵權人來說，都不具備能履行侵權責任的技術水平和足夠的資金。適用生態(tài)恢復原狀的標準應以基本恢復原狀為尺度，而不能脫離實際要求完全恢復。對于污染的生態(tài)恢復和破壞的生態(tài)恢復應該區(qū)別對待，不適宜采用同一標準。對于污染的要求恢復到被污染前環(huán)境的本來面貌即可；對于破壞的恢復原狀，則要求恢復到被破壞前環(huán)境要素所具有的功能即可。

第三，損害賠償原則。損害賠償作為法律救濟最常用最直接的救濟方式，同樣適用于農民環(huán)境權益的法律救濟。環(huán)境侵權不同于傳統(tǒng)的侵權行為因果關系較明了損害結果即可顯現的特點，因環(huán)境侵權本身的隱蔽性和潛伏性，農民因其侵權受到的人身和財產損害，其侵權的結果要歷經數年、數十年才能顯現。實踐中往往出現侵權行為結束了，損害結果才出現，結果導致農民沒有足夠的證據去支持自己的訴訟請求。 在我國廣大的農村地區(qū)，農民的知識文化水平和消費法律的能力，遠遠沒有達到法律對一個原告方的要求。維權，對他們來說就是一條無比艱辛的路途。農民環(huán)境侵權損害賠償主要涉及人身損害賠償、財產損害賠償和環(huán)境損害賠償。其中，環(huán)境損害可以通過生態(tài)恢復的方式得到救濟，這里主要討論農民受到的人身和財產損害的賠償。鑒于農民在訴訟方面的弱勢地位，農民因環(huán)境侵權而受到的人身和財產損害除了適用一般的民事救濟途徑獲得救濟以外，還應賦予農民更多的救濟權利、更寬泛的救濟范圍，不僅應著力于直接損失，對可預見的間接損失，也應予以賠償。

2.農民環(huán)境權救濟的具體設計。主要有四個方面的內容：一是完善法律制度；二是增強行政救濟的實效；三是司法救濟的完善；四是社會救濟制度的配合。

第一，完善法律制度。我國農民環(huán)境侵權救濟首先應該是完善法律制度。首先，推動環(huán)境權入憲?；谵r民環(huán)境權從屬于環(huán)境權的維度，推動環(huán)境權入憲，才能從根本法的高度實現對農民環(huán)境權的救濟。環(huán)境權入憲在國外已經有先例，在日益嚴重的環(huán)境問題面前，用國家根本大法的方式來體現對公民環(huán)境權的重視，保障公民的權利和義務，完善農民的環(huán)境權救濟途徑。其次，完善環(huán)境法律體系。提高《環(huán)境保護法》的位階，將其作為基本法的地位確定下來，同時增加與農民環(huán)境權益救濟相關的條款。此外，制定一部《農村環(huán)境保護法》，單列農民環(huán)境權益救濟的內容和章節(jié)，在原則和細節(jié)的設計上體現保護弱勢群體的傾向。其他的環(huán)境要素單行法中增加農村環(huán)境、農民環(huán)境權益的特別規(guī)定，將農民的環(huán)境權從“概念”的神壇變成接地氣的可實施的具體權利。最后，為了更好地實現對農民環(huán)境權的救濟，還應制定《農村環(huán)境損害賠償法》。在該法中確定賠償的主體、賠償的范圍、賠償的標準與具體的實施措施。通過不同位階、不同層次的法律制度的完善，必將能為農民環(huán)境權的救濟提供完備的法律保障。

第二，增強行政救濟的實效。雖然農民環(huán)境權救濟在行政救濟方面的效果差強人意，但卻是農民選擇最多也最便捷的方式。在短時期內，行政救濟還會是農民救濟環(huán)境侵權救濟的首選方式，因此，增強各行政機關行政救濟的實效顯得尤為重要?！董h(huán)境保護法》(2014年)第一條“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”及第六條“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”的規(guī)定中都明確指出國家和地方各級政府在環(huán)境保護方面的責任。因此在行政救濟領域，完善農村環(huán)境侵權救濟的首要選擇是各級行政機關改變以往“城市中心論”、忽視農村環(huán)境治理的模式，將農村的環(huán)境管理、治理放在重要位置；完善環(huán)境管理機構在環(huán)境行政執(zhí)法方面強制性執(zhí)法的規(guī)定和措施，避免環(huán)境管理機構在環(huán)境行政執(zhí)法過程中因不能采取強制性手段和措施而導致的執(zhí)法不力的尷尬。

第三，司法救濟的完善?；诜少x予的權利，公民對環(huán)境利益享有正當權利，有權利通過司法程序救濟來自環(huán)境侵權人對公民環(huán)境權利的損害。在農民個人或者群體提起環(huán)境公益訴訟主體受限的情況下，基于國家保護環(huán)境的職責所在，有關的國家機關應該主動代表公民個人或者群體提起環(huán)境公益訴訟。針對司法救濟中存在的問題，除了延長訴訟時效，舉證責任倒置等規(guī)定以外，筆者認為，在農民環(huán)境權救濟的案例中，賦予檢察機關更多的責任與義務主動參與其中，將更有利于農民環(huán)境權益的救濟與保護?，F在的司法程序中，檢察機關作為環(huán)境公益訴訟的主體已經成為不爭的事實，實踐中檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢也有了較多的體現。首先，檢察機關的參與，可以突破環(huán)境公益訴訟中對起訴主體限制的規(guī)定，代替農民個人或者群體履行起訴的責任。其次，在訴訟中，具備專業(yè)知識的檢察機關的參與可以填補環(huán)境私益訴訟中對環(huán)境損害救濟的“遺漏”。在訴訟內容上除了對農民人身權利、財產權利的訴求外，還能兼顧到對環(huán)境本身的損害賠償。農民人身權利、財產權利的損害根源就是在于賴以生存的環(huán)境受到損害所導致。保護環(huán)境本身就是保護其人身、財產權利。最后，檢察機關參與訴訟，還能很好地解決農民自己訴訟中成本支出與收益不成正比的問題。檢察機關擁有專業(yè)的法律工作人員，與環(huán)境監(jiān)測、評估等其他單位有更多的聯(lián)系，在證據的收集、環(huán)境質量報告的調取方面都有自身的優(yōu)勢。同時，身為國家工作人員，代替國家履行環(huán)境保護的職責，在訴訟過程中的費用支出可以報請國家相關部門予以報銷。

第四，社會救濟制度的配合?！碍h(huán)境侵權的社會化救濟是在面對環(huán)境侵權問題難以以侵權人一人之力進行補救時，由社會、政府、國家將損害責任分擔消化，充分保障受害人權益的一項風險分擔制度?！盵4]農村環(huán)境侵權涉及面廣，牽涉的人員眾多，侵權的責任全部由侵權人(個人或者組織)承擔都不能使受害人的損失得到有效的賠償。為此，可以借鑒國外的做法采用環(huán)境責任保險制度和環(huán)境損害賠償基金制度，將環(huán)境侵權救濟的責任轉嫁給社會，這樣才能更好的對每個受害者的損害賠償予以落實，也能減輕侵權人的負擔。

[1]王國姣.我國農村環(huán)境侵權民事救濟研究[D].貴陽:貴州民族大學，2014.

[2]周 珂,林瀟瀟.環(huán)境損害司法救濟的困境與出路[J].法學雜志，2016(7).

[3]吳 真,李天相.環(huán)境公益訴訟在自然保護區(qū)治理中的運用[J].吉林大學社會科學學報, 2016(7).

[4]戴 蕾.我國環(huán)境侵權社會化救濟制度的思考[J].環(huán)境科學導刊，2014(6).

(責任編輯：蘇 涵)

2017-07-21

李健蕓(1980-)，女，廣西容縣人，羅定職業(yè)技術學院法學講師，研究方向：環(huán)境與資源保護法、法學理論。

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1672-1500(2017)03-0013-04