我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源立法保護(hù)之完善

李 杰

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

【法學(xué)縱橫】

我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源立法保護(hù)之完善

李 杰

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

優(yōu)勢礦產(chǎn)資源是重要的自然資源，如果能夠合理開發(fā)利用，將會轉(zhuǎn)化為一個國家巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。我國《礦產(chǎn)資源法》修訂在即，文章以完善我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的立法保護(hù)為目的，深入分析我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中存在的諸多問題以及當(dāng)前立法不足，并且借鑒國外優(yōu)勢礦產(chǎn)資源法律保護(hù)的經(jīng)驗，提出完善優(yōu)勢礦產(chǎn)資源立法保護(hù)的建議。

礦產(chǎn)資源法；優(yōu)勢礦產(chǎn)資源；立法保護(hù)

一、引言

礦產(chǎn)資源作為重要的自然資源，是人類社會賴以生存和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，它是一個國家工農(nóng)業(yè)的血液和糧食，是國家寶貴的財富。而礦產(chǎn)資源屬于非可再生資源，其儲量是有限的，一旦供應(yīng)中斷，將會對經(jīng)濟(jì)社會和國家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。雖然目前世界已知的礦產(chǎn)有1600多種，但是僅有80多種能被廣泛利用，因而實(shí)現(xiàn)對礦產(chǎn)資源的合理有效和可持續(xù)利用，關(guān)系到國家和人類的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前在我國，要發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會主義強(qiáng)國，完成“十八大”提出的實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)，必須重視礦產(chǎn)資源這一物質(zhì)保障的合理開發(fā)和有效保護(hù)，因此，有必要不斷制定和完善相關(guān)法律，而《礦產(chǎn)資源法》的修訂就顯得極為重要。

我國現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施于1986年，1996年進(jìn)行了修改，對我國礦產(chǎn)資源管理與礦業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立等重大體制變革，改革越深入，對能源需求不斷擴(kuò)大，礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位越來越重要。而《礦產(chǎn)資源法》中的一部分內(nèi)容帶有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有些內(nèi)容規(guī)定過于原則，實(shí)踐中無法真正起到約束和規(guī)范作用，有些方面的立法空白無法調(diào)整礦產(chǎn)資源的管理出現(xiàn)的許多新情況、新問題，修改礦產(chǎn)資源法十分必要。

二、我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源及其開發(fā)利用中的問題

(一)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的界定

對于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，學(xué)術(shù)界目前并沒有統(tǒng)一的界定，通常，優(yōu)勢礦產(chǎn)資源是指在一國或地區(qū)主權(quán)范圍內(nèi)，具備較大儲量和較高品質(zhì)的資源稟賦優(yōu)質(zhì)、產(chǎn)量和出口量占世界總產(chǎn)量和貿(mào)易量的較大比重、國際市場對其存在較高依存度的具有戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源。[1]不同于戰(zhàn)略礦產(chǎn)和急缺礦產(chǎn)，對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的界定主要是從經(jīng)濟(jì)利益角度進(jìn)行，并且更多的是從一國的資源稟賦比較優(yōu)勢以及該礦產(chǎn)在國際貿(mào)易中所處的地位角度上著眼。按照上述定義,可以看出界定優(yōu)勢礦產(chǎn)資源有以下三個參考標(biāo)準(zhǔn)，一是資源豐富、儲量巨大；二是品質(zhì)高、質(zhì)量優(yōu)；三是產(chǎn)量較大，在世界出口貿(mào)易中占據(jù)重要地位。如果按照上述標(biāo)準(zhǔn)，我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源包括鎢、鈦、銻、鉬、稀土、錫等有色金屬，菱鎂礦、芒硝、石膏、石墨、硫、重晶石等非金屬，以及煤等。[2]但是像煤這種豐富的礦產(chǎn)資源，我國已經(jīng)開始進(jìn)入大量進(jìn)口的階段，因此，今天已很難將其再作為我國的絕對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源。

(二)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的重要性

一般來說，一國擁有的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源在該國的礦產(chǎn)資源出口量中具有相當(dāng)?shù)姆蓊~，這就意味著，某一優(yōu)勢礦產(chǎn)有且對優(yōu)勢礦產(chǎn)的國際價格走向具有顯著的導(dǎo)向作用，能夠通過控制該種礦產(chǎn)的產(chǎn)量和出口量達(dá)到影響國際市場的目的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。而事實(shí)也證明，國際上沒有一個國家在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對礦產(chǎn)資源的需求是完全自給自足的，都不同程度的需要進(jìn)口別國的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源。[3]雖然我國礦產(chǎn)資源豐富，但是根據(jù)國土資源部于2011年的報告，我國油氣、鐵、銅、鉛、鋅等對外依存度接近50%或超過50%，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，資源需求還會剛性地增長。因此，如果我國的的優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源能夠得到合理保護(hù)和利用，它們將發(fā)揮重大戰(zhàn)略意義。首先，它可以轉(zhuǎn)化為我國巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，增強(qiáng)我國的綜合國力和國際競爭力。其次，優(yōu)勢礦產(chǎn)資源關(guān)系到我國的科技發(fā)展水平，以鎢、錫、銻、鉬和稀土為例，這些礦產(chǎn)資源被廣泛應(yīng)用于航空航天、電子設(shè)備制造等領(lǐng)域，屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的高端產(chǎn)業(yè)層級，對國家的科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有關(guān)鍵的作用。[4]第三，我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源地區(qū)分布不均，對資源主產(chǎn)區(qū)的開發(fā)勢必涉及到利益分配的問題，因此對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中巨額利潤的分配關(guān)系到社會的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。第四，由于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源賦存條件的特殊性，在其開發(fā)利用過程中，礦山企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)利益，不顧及環(huán)境承載力，環(huán)境污染、生態(tài)破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，保障優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的科學(xué)性和合理性對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)至關(guān)重要。

(三)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用問題

一直以來，我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源在開發(fā)和利用方面，并沒有真正的實(shí)現(xiàn)其重要性，相反卻存在許多問題。雖然經(jīng)過20多年的治理整治，我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用取得了一定成就。2011年11月，中國礦業(yè)聯(lián)合會會長、國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史在中國礦業(yè)聯(lián)合會第五次會員代表大會上說，“十一五”期間，全國查處違法違規(guī)案件15萬起，關(guān)停非法開采、破壞環(huán)境或不具備安全生產(chǎn)條件礦山6萬多家，違法違規(guī)案件下降37%，這些數(shù)據(jù)表明我國礦業(yè)發(fā)展總體有向好的勢頭，但是我們?nèi)砸吹轿覈鴥?yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的問題。例如，供需矛盾在加劇，我國油氣、鐵、銅等對外依存度已接近50%甚至超過50%，我國礦產(chǎn)品進(jìn)出口已經(jīng)占到進(jìn)出口總額的近35%。與此同時，粗放浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，我國資源總回收率和綜合利用率僅為30%到35%。違法違規(guī)勘查、開采礦產(chǎn)資源反彈壓力還比較大，采礦的環(huán)境問題仍然比較突出，礦山和地方利益糾紛時有發(fā)生。具體來講，在整個開發(fā)利用中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.優(yōu)勢礦產(chǎn)資源尚未獲得應(yīng)有的重視，缺乏開發(fā)利用統(tǒng)一規(guī)劃。優(yōu)勢礦產(chǎn)資源在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊戰(zhàn)略意義意味著對其開發(fā)和利用必須要符合國家利益，各級政府在出讓本地區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)時必須進(jìn)行充分調(diào)研和論證，依據(jù)法律規(guī)定作出決定。然而，長期以來，并沒有一個完備的立法體系來明確優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的特殊戰(zhàn)略地位，規(guī)范我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源和礦業(yè)秩序。另一方面，優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用缺乏全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，各地方各行其是，地方保護(hù)主義盛行，個別地區(qū)在利益驅(qū)動下爭奪資源，超量開采和濫采現(xiàn)象嚴(yán)重，這些導(dǎo)致了優(yōu)勢礦產(chǎn)資源在國際上的優(yōu)勢地位受到削弱，國際競爭力下降。

2.行業(yè)準(zhǔn)入門檻過低，優(yōu)勢礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)秩序混亂。由于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不同于一般的礦產(chǎn)資源，因此對勘探開發(fā)的礦山企業(yè)必須實(shí)行更為嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度?！兜V產(chǎn)資源法》第十五條規(guī)定，設(shè)立礦山企業(yè)，必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)，但是這一規(guī)定過于原則，并未區(qū)分優(yōu)勢礦產(chǎn)資源和一般礦產(chǎn)資源在勘探開發(fā)利用制度上的區(qū)別，使得大量資質(zhì)條件較差或一般的礦山企業(yè)較容易就獲得了優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)和采礦權(quán)，加劇了優(yōu)勢礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)秩序的混亂。

3.優(yōu)勢礦產(chǎn)資源過度開采和出口，儲量消耗過快。根據(jù)對有關(guān)數(shù)據(jù)的分析，近幾年來，我國礦產(chǎn)資源勘探新增的儲量落后于開采消耗的產(chǎn)量，開采增長趕不上消費(fèi)增長。[5]對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源而言，形勢更為嚴(yán)峻，由于過量開采造成儲量下降的現(xiàn)象非常突出，出現(xiàn)了優(yōu)勢礦產(chǎn)資源超負(fù)荷“運(yùn)轉(zhuǎn)”。即使我國優(yōu)勢礦產(chǎn)儲量比較豐富，但長期處于超負(fù)荷狀態(tài)，資源基礎(chǔ)將難堪重負(fù)。以稀土為例，在2009年，我國以世界36%的儲量生產(chǎn)了全球97%的稀土，雖然獲取全球的經(jīng)濟(jì)利益，但是這是以犧牲長遠(yuǎn)利益為代價的。[6]長此以往，必將受制于人。

4.價格與珍貴稀缺資源背離，多年來嚴(yán)重低估。隨著我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的國際需求逐年遞增，大量的礦山企業(yè)盲目壓低價格，進(jìn)行惡性競爭。20世紀(jì)90年代以來，稀土氧化物的國際價格連續(xù)走低，寶貴的稀土資源的價格被形容為“賣不出白菜價”。與之形成鮮明對比的是，十幾年間，黃金和白銀的價格呈4倍增長。直到2010年，在我國采取更為堅決的控制措施之后稀土的價格才出現(xiàn)大幅上揚(yáng)的情況。[7]但是，優(yōu)勢礦產(chǎn)資源整體的價值仍未得到真正體現(xiàn)，國際國內(nèi)的供求關(guān)系也未能得到真正反映。而這種對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的價格低估的結(jié)果是企業(yè)的外部成本由社會承擔(dān)。

5.優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術(shù)水平不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。我國許多種類的礦產(chǎn)資源，盡管儲量豐富，被廣泛應(yīng)用并且被大量出口到國外，但是由于目前我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術(shù)水平不高，長期以來出口都以初級加工產(chǎn)品為主，產(chǎn)品的附加值低，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重降低了優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價值。[8]一方面，我們將寶貴的資源廉價出口，另一方面，卻又要高價購進(jìn)深加工產(chǎn)品，如此惡性循環(huán)，我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

三、我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的立法現(xiàn)狀及問題

當(dāng)前，我國理論界對于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的保護(hù)，并沒有過多的研究和重視，這也反映在我國對于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的立法中。與其他領(lǐng)域的立法形成鮮明對比，優(yōu)勢礦產(chǎn)資源并沒有特殊的法律專門保護(hù)，而具有較高效力的《礦產(chǎn)資源法》對于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源也沒有給予相應(yīng)程度的保護(hù)，而是只作了原則性規(guī)定。這也就不難想象，為何實(shí)踐中，會出現(xiàn)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的法律規(guī)定得不到具體執(zhí)行，出現(xiàn)的諸多問題得不到有效解決的情況。總的來說，我國目前并沒有一套完備的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的法律保護(hù)體系，具體而言，我國對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源立法存在以下問題：

(一)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》缺乏對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的重點(diǎn)保護(hù)

到目前為止，我國調(diào)整礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動的最主要的法律就是《礦產(chǎn)資源法》。而該法僅在第十七條規(guī)定“國家對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種，實(shí)行有計劃的開采；未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，任何單位和個人不得開采?！钡牵瑥睦碚撋峡?，該條并未明確指出優(yōu)勢礦產(chǎn)資源一詞，雖然優(yōu)勢礦產(chǎn)資源對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值，也落入國家保護(hù)性開采范圍，但是這些都無法真正引起人們對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的重視。另一方面，從實(shí)踐來看，這一規(guī)定過于原則，在實(shí)踐中很難得到切實(shí)有效地貫徹落實(shí)，一旦出現(xiàn)矛盾，也無法運(yùn)用此規(guī)定有效解決。且該法是上世紀(jì)80年代制定，只在90年代修改過，因此許多法律條文仍帶有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，已不能適應(yīng)新形勢、新情況下國家對于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的重視。

(二)大量部門規(guī)章分散，效力層次較低

我國《礦產(chǎn)資源法》是目前唯一一部涉及優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護(hù)的礦產(chǎn)法，對于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護(hù)，我國目前相關(guān)方面的政策多以通知和意見為主。這些通知和意見的效力難以和法律法規(guī)相比，且制定這些政策的部門之間也缺乏協(xié)調(diào)，使得執(zhí)行起來困難重重。例如，國土資源部頒布的《關(guān)于對稀土等八種礦產(chǎn)暫頒發(fā)采礦許可證的通知》，原外貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委等部門制定的《關(guān)于加強(qiáng)鎢行業(yè)綜合治理有關(guān)問題的通知》，這些規(guī)章雖然發(fā)揮了一定的作用，但是它們無法上升到國家法律法規(guī)的高度，而且在實(shí)施的過程中，各部門往往只重視自己的規(guī)定，而拒絕或者難以協(xié)調(diào)和合作施行，因而實(shí)踐中很難得到統(tǒng)一執(zhí)行。[9]

(三)缺乏專門的保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的法律

目前，我國還沒有一部專門為保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源而制定的法律，這與其他領(lǐng)域有多層次、多位階的制定法形成鮮明對比，同時，這一立法缺陷與我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的特殊戰(zhàn)略地位不相符。在實(shí)踐中造成的結(jié)果是，在某些特殊情形出現(xiàn)時，作為一般法的《礦產(chǎn)資源法》無法適用，相關(guān)規(guī)章使得很多優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的特殊利用問題無法得到解決。因此，有必要制定專門法律，對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護(hù)的特殊方面加以規(guī)定。要以一部先進(jìn)的《礦產(chǎn)資源法》統(tǒng)領(lǐng)我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保障法律體系的建構(gòu)，在修改現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的基礎(chǔ)上，制定與之相適應(yīng)的保障優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的法律法規(guī)，構(gòu)建屬于我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保障法律體系。

四、國外優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護(hù)對我國的啟示

自20世紀(jì)60年代以來，特別是可持續(xù)發(fā)展這一概念提出之后，資源的合理利用和保護(hù)問題，尤其是有限而又不可再生的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)問題，已為世界各國所普遍關(guān)注。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和礦產(chǎn)資源儲量的不同，世界各國對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的開發(fā)和保護(hù)在立法上存在著差異，主要有三種類型：

(一)礦產(chǎn)資源豐富的國家的法律法規(guī)

此類型國家主要有加拿大，澳大利亞，南非和印度等。在這些國家，礦業(yè)已成為其基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。[10]雖然他們不會通過制定嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法或其他法規(guī)來限制礦業(yè)開發(fā)，但是也逐漸意識到資源和環(huán)境保護(hù)的重要性，因而制訂了規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)環(huán)境的法律法規(guī)。以加拿大為例，通過立法規(guī)定礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)企業(yè)由聯(lián)邦和各省自然資源部管理，聯(lián)邦政府擁有優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的管理權(quán)，各省政府擁有本省礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和管理權(quán)。[11]這些礦產(chǎn)資源大國，通過制定相應(yīng)法律法規(guī)，在促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展的同時，實(shí)現(xiàn)對礦產(chǎn)資源和環(huán)境的雙重保護(hù)。

(二)西方主要發(fā)達(dá)國家的特殊政策措施

這一類型的國家礦產(chǎn)資源立法較早，且由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)水平較高，現(xiàn)階段傾向于保護(hù)本國的礦產(chǎn)資源，因此不限于國內(nèi)開發(fā)，開始在全球?qū)ふ议_發(fā)礦產(chǎn)資源。這樣一方面可以保護(hù)本國礦產(chǎn)資源，解決可能面臨的本國資源短缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；另一方面，可以減少本國環(huán)境污染，維護(hù)本國生態(tài)環(huán)境。以美國為例，為了適應(yīng)不同時期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，合理開發(fā)和利用優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，美國國會先后通過了多部礦產(chǎn)資源保護(hù)的法律法規(guī)，由單純鼓勵開發(fā)的“自由進(jìn)入”政策，轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭钯Y源保護(hù)、控制開發(fā)速度的租借政策。[12]雖然沒有專門的保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的法規(guī)，但是相關(guān)法律和政策在無形中發(fā)揮了保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的作用。

(三)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國家的特殊立法保護(hù)

這些國家逐步實(shí)現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，在資源保護(hù)方面，有嚴(yán)格的法律法規(guī)來保護(hù)本國的利益。以俄羅斯為例，自20世紀(jì)90年代以來，俄羅斯相繼制定了《地下資源法》、《石油天然氣法》、《貴金屬和寶石法》等與優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)和保護(hù)有關(guān)的法律。此外，為加強(qiáng)聯(lián)邦政府對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的控制力度，明確劃分了各級行政主體各自的職責(zé)和權(quán)限，以避免越權(quán)行為和重復(fù)審批，減少糾紛。正是由于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領(lǐng)域主體的多元性，使得俄羅斯對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的保護(hù)和開發(fā)利用，采取強(qiáng)制性方法和選擇性方法并舉。

如上所述，美國、俄羅斯等許多國家從本國礦產(chǎn)資源保護(hù)和利用的實(shí)際出發(fā)，針對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，在完善礦產(chǎn)資源法和礦業(yè)法的基礎(chǔ)上，制訂了具體的法規(guī)。我們國家雖然在1986年頒布了《礦產(chǎn)資源法》，并在1996年完成了修訂，但是對于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)的規(guī)定過于原則，已不適應(yīng)當(dāng)前形式的需要，有必要建立一套完善可行的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用的法律體系。

五、完善優(yōu)勢礦產(chǎn)資源立法保護(hù)的建議

前文已經(jīng)提及，要實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的保護(hù)，必須要建立一套完備的的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)的法律體系，在對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源進(jìn)行專門立法的同時，還要通過修改現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》來明確優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位，以《礦產(chǎn)資源法》作為優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護(hù)的基本法，統(tǒng)率全局，協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)。因此，在《礦產(chǎn)資源法》的修訂中應(yīng)該通過以下方面完善優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的立法保護(hù)：

(一)明確優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的特殊戰(zhàn)略地位

《礦產(chǎn)資源法》作為我國的礦產(chǎn)資源法律體系中的基本法，是實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護(hù)的精神原則和指導(dǎo)，因此通過修訂《礦產(chǎn)資源法》，明確優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位，不僅有利于專門法律法規(guī)的制定工作，而且也有利于實(shí)踐中的具體法律制度的執(zhí)行。優(yōu)勢礦產(chǎn)資源不僅在國內(nèi)工業(yè)、軍事和航空領(lǐng)域具有重要價值，而且其出口比重在國際上占重要地位，因而必須重視優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的價值，賦予其關(guān)系國家政治、經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略地位。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要在《礦產(chǎn)資源法》中明確鎢、錫、銻、鉬和稀土等礦產(chǎn)資源不同于其他一般礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位，承認(rèn)其開發(fā)與利用對于我國的國家利益與民族利益有著重大的影響，因此在立法中要規(guī)定更為嚴(yán)格和特殊的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)手段，嚴(yán)肅整頓優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用市場，將對其的保護(hù)提升到國家安全的戰(zhàn)略全局上加以認(rèn)識，并以此為基礎(chǔ)制定相應(yīng)的政策措施和法律法規(guī)。

(二)加大優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的稅賦征收比例

稅收政策是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要杠桿，是國家實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要方式。我國目前在優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中暴露的許多問題，歸根結(jié)底就是經(jīng)濟(jì)政策不合理，特別是稅收起征點(diǎn)過低所造成的，因此在《礦產(chǎn)資源法》的修訂中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源征收比一般礦產(chǎn)資源相對較高的稅費(fèi)，對不同種類的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，按照其經(jīng)濟(jì)對其依存程度以及當(dāng)前儲存量，征收不同程度的稅費(fèi)。同時，對于出口國外的優(yōu)勢礦產(chǎn)，也要設(shè)定較高的稅收起征點(diǎn)，從而改變優(yōu)勢礦產(chǎn)資源在國際出口中價格被低估的現(xiàn)狀。[13]這一措施，既可以引起其勘探開發(fā)企業(yè)的重視，使相關(guān)企業(yè)和個人意識到其真正的價值，又可以有效制止其被低價出售的現(xiàn)狀，把資源優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)稅收對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置。

(三)提高優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)準(zhǔn)入門檻

雖然通過限制及停發(fā)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)許可證等措施可以控制其開采總量，但這只是權(quán)宜之計，并不能達(dá)到長期治理的效果，因為對礦產(chǎn)資源的保護(hù)，并不是意味著要停止開采。因此，更為實(shí)際有效的方法是在立法中對于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源規(guī)定更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定技術(shù)、管理甚至是管理者的素質(zhì)等各方面的要求。例如，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，可以要求開發(fā)利用企業(yè)要有礦產(chǎn)資源深加工的能力，達(dá)到資源轉(zhuǎn)化率，確保優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的保值增值；對企業(yè)的資金規(guī)模和治理水平設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對資金規(guī)模低于1000萬元以下的企業(yè)，要嚴(yán)格控制其進(jìn)入；對于管理者的素質(zhì)，通過管理者登記及辦法資格證書的方式限制不具備資格的管理者進(jìn)入礦業(yè)企業(yè)。另外，可以規(guī)定準(zhǔn)入企業(yè)要具備較高的礦山環(huán)境保護(hù)技術(shù)水平和治理恢復(fù)水平。通過這一系列審批程序和標(biāo)準(zhǔn)，將不符合要求的企業(yè)排除在優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用之外。[14]通過這一方式，將使礦產(chǎn)資源企業(yè)的整體環(huán)境，礦產(chǎn)資源企業(yè)的開發(fā)秩序得以規(guī)范。

(四)鼓勵并提高礦產(chǎn)資源開采和開發(fā)利用技術(shù)

我國的礦產(chǎn)資源雖然儲量豐富，出口量比重較大，但是并未真正實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，究其原因，是由于長期以來，我國的礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)技術(shù)落后，產(chǎn)品深加工技術(shù)不過關(guān)，產(chǎn)品的附加值不高。[15]因此，在修訂《礦產(chǎn)資源法》時，要刪除以下方面：從原則上規(guī)定，鼓勵資源開采技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新；具體規(guī)定，在開發(fā)利用方面，要加大技術(shù)改進(jìn)力度，努力提高煤、稀土等礦產(chǎn)資源的加工技術(shù)水平，以生產(chǎn)出更多高附加值產(chǎn)品；明確設(shè)定鼓勵措施，通過資金或者技術(shù)支持，擴(kuò)大優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的高科技利用，從而實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的升級改造。

總之，在堅持可持續(xù)發(fā)展的今天，實(shí)現(xiàn)對資源的合理和有效利用是重要的一環(huán)。由于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源在國家經(jīng)濟(jì)和安全中的特殊戰(zhàn)略地位，以及其利用現(xiàn)狀的反思，完善優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的立法保護(hù)迫在眉睫。因此，在本次即將進(jìn)行的《礦產(chǎn)資源法》修改中，除了對不適應(yīng)當(dāng)前需要的規(guī)定予以廢除，對于仍然適應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行完善外，要重視對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的保護(hù)，填補(bǔ)相關(guān)方面的立法空白。在此基礎(chǔ)上，要想切實(shí)保護(hù)我國的優(yōu)勢礦資源，使其得到更加科學(xué)合理的開發(fā)和利用，最行之有效的辦法就是制定一部專門的保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的法律，運(yùn)用法律手段強(qiáng)制推行各項保障制度，從而真正把我國的礦產(chǎn)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)中國的可持續(xù)發(fā)展和中華民族的偉大復(fù)興。

[1]賈志強(qiáng).關(guān)于我國優(yōu)勢礦產(chǎn)、劣勢礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)政策的初步認(rèn)識[J].資源產(chǎn)業(yè)，2011(5).

[2][14]趙京燕.把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢[N].中國礦報，2007-03-06.

[3][6][8]袁國賢,董海俠.我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方面存在的問題和對策[J].黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，2009(4).

[4][9]張 赫.我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保障立法研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2011.

[5]陳 正，蔣 崢.中亞五國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源分布及開發(fā)現(xiàn)狀[J].中國地質(zhì)經(jīng)濟(jì)，2012(5).

[7]楊逢春.我國礦業(yè)企業(yè)“走出去”所遇到的問題和對策[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2012(5).

[10][11]蘭和平.國外優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護(hù)策略對我國的啟示[J].中國礦業(yè)，2011(20).

[12]馬洪云，汪安佑.發(fā)達(dá)國家礦業(yè)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型模式研究[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2006(5).

[13]李新玉.山東省優(yōu)勢礦產(chǎn)資源合理開發(fā)研究[J].中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，2002(6).

[15]楊子健.加快建立我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源儲備[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2008(1).

(責(zé)任編輯：張建萍)

Perfection of Legislation Protection of Superior Mineral Resources in China

LI Jie

(BaodiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin301800,China)

Superior mineral resources are important natural resources and will be transformed into a country's huge economic and competitive advantage under a reasonable development and utilization. China’s "Mineral Resources Law" will be revised soon.In order to improve legislation protection of superior mineral resources in China, the author makes a depth analysis on the many problems in the development and utilization of superior mineral resources in China and the deficiency of current legislation, draws lessons from the experience of the legal protection of foreign superior mineral resources, and puts forward the suggestions on the perfection of legislation protection of superior mineral resources.

Mineral Resources Law; superior mineral resources; legislation perfection

2016-12-12

李 杰(1990-)，男，山東東營人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院法律政策研究室助理檢察員。

DF462

A

1672-1500(2017)01-0023-05