小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化
——以成都市為例

李發(fā)戈

（中共成都市委黨校成都市行政學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部，成都610110）

小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化
——以成都市為例

李發(fā)戈

（中共成都市委黨校成都市行政學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部，成都610110）

小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有承上啟下的作用和以城帶鄉(xiāng)的功能。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，與大中城市相比，小城鎮(zhèn)具有準(zhǔn)入門檻低，特別是生活成本、居住成本和社會(huì)成本低的優(yōu)勢(shì)，更有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地市民化。

小城鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)功能；就近就地市民化

就近就地城鎮(zhèn)化是一種區(qū)別于異地城鎮(zhèn)化的新型城鎮(zhèn)化模式。在異地城鎮(zhèn)化模式下，農(nóng)村人口主要向大中城市遷移，而在就近就地城鎮(zhèn)化模式下，農(nóng)村人口主要向其戶籍所在地的小城市和小城鎮(zhèn)遷移，或搬遷到新型農(nóng)村社區(qū)集中居住?！熬徒敝饕鄬?duì)于跨省和跨地級(jí)市的長(zhǎng)距離遷移，“就地”則是農(nóng)村人口并沒有遷移出原來居住的農(nóng)村地區(qū)，而是通過集中居住和從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)完成了生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)型以及職業(yè)和身份的轉(zhuǎn)換。發(fā)展小城鎮(zhèn)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化，不僅能夠克服大城市過度發(fā)展帶來的“大城市病”，而且能夠避免農(nóng)村“空心化”帶來的農(nóng)村衰落。

一、當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的主要問題

近年來，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，各地相繼啟動(dòng)了小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)工作，小城鎮(zhèn)的發(fā)展能力和發(fā)展水平有了不同程度提高，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力不斷增強(qiáng)。但總體上看，小城鎮(zhèn)發(fā)展還不平衡，小城鎮(zhèn)粗放發(fā)展，小、散、亂的情況還沒有從根本上得到改善。

（一）小城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)、發(fā)展的先導(dǎo)和統(tǒng)籌作用有限

2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，小城鎮(zhèn)才開始作為村鎮(zhèn)規(guī)劃的一部分納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃。2015年末，全國(guó)已編制總體規(guī)劃的建制鎮(zhèn)16798個(gè)，占建制鎮(zhèn)總數(shù)的94.1%。［1］其中，一些小城鎮(zhèn)還編制了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，小城鎮(zhèn)基本上解決了規(guī)劃從無到有的問題。但由于規(guī)劃理念不新、標(biāo)準(zhǔn)不高，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃還跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平和城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，一些地方先建設(shè)后規(guī)劃的情況仍然比較突出。從規(guī)劃內(nèi)容上看，一些地方對(duì)小城鎮(zhèn)通過“集中城鎮(zhèn)、集聚人口、集聚產(chǎn)業(yè)”連接城市、帶動(dòng)鄉(xiāng)村的作用缺乏統(tǒng)籌考慮，沒有把人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源利用、環(huán)境保護(hù)等城鎮(zhèn)發(fā)展要素整體納入規(guī)劃體系，產(chǎn)業(yè)特色、地域特色、民族文化特色不明顯。個(gè)別小城鎮(zhèn)甚至貪大求洋，照搬大城市的規(guī)劃模式，超越小城鎮(zhèn)居民的實(shí)際需要和經(jīng)濟(jì)承受能力編制規(guī)劃，造成小城鎮(zhèn)資源的極大浪費(fèi)。在規(guī)劃銜接上，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的發(fā)展方向和發(fā)展時(shí)序與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃不匹配，不能有序推進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于規(guī)劃編制分屬不同部門，一些小城鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相互抵觸、扯皮打架的現(xiàn)象。從規(guī)劃的執(zhí)行來看，由于目前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制還不健全，規(guī)劃管理工作還不能有效延伸到小城鎮(zhèn)，再加上缺乏問責(zé)制度，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志和上下級(jí)政府的利益博弈，小城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)政府、企業(yè)、個(gè)人的約束有限，違法違章建設(shè)和隨意改變土地功能性質(zhì)、未批先建、少批多建現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還比較薄弱，無法釋放出充分的就業(yè)機(jī)會(huì)

經(jīng)過多年的發(fā)展，全國(guó)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已從原來的第一產(chǎn)業(yè)為主，調(diào)整為一、二、三產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，不僅二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員有了較大增加，而且稅收和財(cái)政收入也有了較大提高。但從總體上看，小城鎮(zhèn)還沒有形成自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)的特色也還不明顯，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和產(chǎn)業(yè)支撐能力都比較弱。以四川為例，2014年底，全省建制鎮(zhèn)共有從業(yè)人員2919.6萬，其中，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的人員分別為762.4萬人和934.9萬人，二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占58.2%，仍然有41.8%的就業(yè)人員從事第一產(chǎn)業(yè)。［2］由于地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)選擇認(rèn)識(shí)的局限性和換屆等因素，小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)選擇過程中往往隨意性大，甚至盲目招商，由此導(dǎo)致小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)門類雜，規(guī)模小，缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，難以形成較好的產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。很多偏遠(yuǎn)地區(qū)的小城鎮(zhèn)仍然屬于典型的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。從財(cái)政收入來看，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的財(cái)政收入均不能支撐自身的建設(shè)發(fā)展，城市運(yùn)行維護(hù)、公共服務(wù)和社會(huì)管理都需要靠上級(jí)撥款才能維持。2015年，成都市207個(gè)小城鎮(zhèn)中，平均稅收只有3000萬元，稅收過億元的小城鎮(zhèn)只有7個(gè)，過2億元的只有2個(gè)。小城鎮(zhèn)所在的農(nóng)村地區(qū)剩余勞動(dòng)力多，但由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，這一部分勞動(dòng)力并未能夠?qū)崿F(xiàn)就地轉(zhuǎn)移。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告數(shù)據(jù)，在外出農(nóng)民工中，流入地級(jí)以上城市的農(nóng)民工11190萬人，占外出農(nóng)民工總量的66.3%；流入小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工有5621萬人，占外出農(nóng)民工總量的23.7%?？缡×鲃?dòng)農(nóng)民工80%流入地級(jí)以上大中城市；省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工54.6%流入地級(jí)以上大中城市。［3］

（三）小城鎮(zhèn)功能還不完善，綜合承載能力還不強(qiáng)

在分稅制財(cái)政體制下，地方政府是地方基礎(chǔ)設(shè)施的供給主體，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)費(fèi)用大多由地方政府承擔(dān)。但地方政府由于財(cái)力有限，往往會(huì)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要投向當(dāng)?shù)氐闹行某鞘?，由此?dǎo)致小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平和服務(wù)水平明顯不足。近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和國(guó)家投入、政府新增財(cái)力向農(nóng)村傾斜，小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施有了明顯改善，但由于歷史欠賬大，面寬量大，與大中城市相比，小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施仍然不完善。截至2015年底，我國(guó)建制鎮(zhèn)建成區(qū)用水普及率為83.79%，人均日生活用水量98.69升，燃?xì)馄占奥?8.7%，人均道路面積12.8平方米，排水管道暗渠密度6.17公里/平方公里，人均公園綠地面積2.45平方米。鄉(xiāng)建成區(qū)用水普及率為70.37%，人均日生活用水量84.32升，燃?xì)馄占奥?1.4%，人均道路面積13.1平方米，排水管道暗渠密度4.18公里/平方公里，人均公園綠地面積1.10平方米。［1］小城鎮(zhèn)雖然解決了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施 “從無到有”的問題，但舊城改造滯后、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給數(shù)量不足、質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理，且在空間上支離破碎的現(xiàn)象仍然比較普遍，小城鎮(zhèn)的功能還沒有達(dá)到作為人口和產(chǎn)業(yè)集聚中心應(yīng)有的水平?；A(chǔ)設(shè)施落后和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源短缺，使小城鎮(zhèn)不僅很難吸引到外部的資金、技術(shù)，培育和發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，而且也不能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化的需要。

（四）小城鎮(zhèn)數(shù)量多、密度大，但規(guī)模小、集聚能力差

目前，全國(guó)共有20500余個(gè)小城鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)）。［4］這些小城鎮(zhèn)大多是在1985 年國(guó)家修改并降低農(nóng)村建制鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)后，通過“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”的方式發(fā)展起來的。由于小城鎮(zhèn)不是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上建立起來的，而是作為一級(jí)行政區(qū)劃設(shè)立的，且缺乏科學(xué)的規(guī)劃，小城鎮(zhèn)作為一級(jí)行政中心，雖然數(shù)量眾多，但普遍存在規(guī)模小，集聚效應(yīng)差的問題，對(duì)周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用有限。截至2015年底，全國(guó)20515個(gè)建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)人口為1.6億，占村鎮(zhèn)總?cè)丝诘?6.73%，僅比2010年的1.39億增加了0.21億。20515個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積390.8萬公頃，平均每個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積219公頃，人口密度4899人/平方公里（含暫住人口）。建制鎮(zhèn)建成區(qū)僅比2010年317.9萬公頃增加了72.9萬公頃。［4］2015年底，四川2032個(gè)建制鎮(zhèn)，人口在1萬人以上的有600個(gè)。其中，1-3萬人的有490個(gè)，3-5萬人的100個(gè)，5萬人以上的18個(gè)，七成以上小城鎮(zhèn)常住人口不足1萬人。［5］即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高、小城鎮(zhèn)建設(shè)成就比較突出的浙江省，全省平均鎮(zhèn)區(qū)人口也只有11659 人， 人口集聚率僅為27.3 %； 鎮(zhèn)區(qū)人口在 1萬人以下的小城鎮(zhèn)有 523 個(gè)，占總建制鎮(zhèn)（763 個(gè)）的 68.55 %。［6］小城鎮(zhèn)規(guī)模小，分散發(fā)展，不僅難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，甚至帶來了環(huán)境污染和資源浪費(fèi)等問題。

（五） 推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在小城鎮(zhèn)就地就近城鎮(zhèn)化的制度還不完善

就近就地城鎮(zhèn)化是一種經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本都比較低的新型城鎮(zhèn)化模式，但目前的一些制度卻不適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口低成本城鎮(zhèn)化的需要，甚至抬高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化的門檻。從戶籍制度看，現(xiàn)有戶籍制度分隔城鄉(xiāng)人口的功能已經(jīng)弱化，但由于附加在戶籍上的社會(huì)保障和社會(huì)福利仍然沒有被剝離，戶籍制度仍然會(huì)對(duì)人口自由遷徙造成障礙。近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，農(nóng)村戶籍因?yàn)楦街送恋爻邪鼨?quán)、宅基地使用權(quán)以及各種涉農(nóng)補(bǔ)貼，“含金量”變得越來越高。但在現(xiàn)行戶籍制度下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果在城鎮(zhèn)落戶，就必須放棄原來農(nóng)村戶籍上的所有權(quán)益。雖然目前還存在一些農(nóng)民工在大城市落戶難的情況，但對(duì)大多數(shù)農(nóng)民工來講，因?yàn)樵诔鞘芯蜆I(yè)不穩(wěn)定，他們并不愿意放棄農(nóng)村戶籍。從土地制度看，雖然農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能逐漸弱化，但財(cái)產(chǎn)屬性卻不斷增強(qiáng)?，F(xiàn)行土地管理制度下，農(nóng)村土地屬于集體所有，不僅農(nóng)民的承包地、宅基地不能順暢流轉(zhuǎn)，且城市和農(nóng)村土地同權(quán)不同價(jià)的情況也未得到根本改變，農(nóng)村集體建設(shè)用地仍然很難真正進(jìn)入市場(chǎng)。當(dāng)土地等財(cái)產(chǎn)無法變現(xiàn)或者轉(zhuǎn)讓價(jià)格比較低時(shí)，農(nóng)民因?yàn)樾睦镱A(yù)期一般都會(huì)選擇保留土地等財(cái)產(chǎn)而不愿意轉(zhuǎn)化為市民。另外，土地難以變現(xiàn)或低價(jià)變現(xiàn)，也使得部分農(nóng)民無法承擔(dān)城鎮(zhèn)化的個(gè)人成本。從社會(huì)保障制度看，雖然城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)保障制度已逐步建立起來，但是城鄉(xiāng)之間，地區(qū)之間仍然存在較大差距。在實(shí)際運(yùn)行中，社會(huì)保障制度也還存在著很多問題，尤其是轉(zhuǎn)換接續(xù)的通道還沒有完全打通，社會(huì)保障的效果還不是很理想，城鄉(xiāng)居民還不能完全享受到社會(huì)保障帶來的實(shí)惠和便利。從投融資制度來看，目前，小城鎮(zhèn)的投資建設(shè)主體主要是政府，投資建設(shè)模式仍然主要是“土地財(cái)政”。政府主體雖然彌補(bǔ)了市場(chǎng)供給的不足，但小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要大量的資金，如果沒有市場(chǎng)主體和社會(huì)資本的參與，不能調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民的積極性，盤活農(nóng)村的土地等資源，政府的財(cái)力將難以為繼。

二、成都市依托小城鎮(zhèn)推進(jìn)就近就地城鎮(zhèn)化的實(shí)踐探索

截至2015年底，成都市共有19個(gè)區(qū)（市）縣，204個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中，全國(guó)特色鎮(zhèn)2個(gè)，全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)26個(gè)，四川省 “百鎮(zhèn)建設(shè)行動(dòng)”試點(diǎn)鎮(zhèn)33個(gè)。近年來，成都市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作中，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路和城市、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，通過構(gòu)建多層次的城鎮(zhèn)體系，合理布局小城鎮(zhèn)的空間、產(chǎn)業(yè)、人口，不斷優(yōu)化小城鎮(zhèn)的功能，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化。2015年，成都市城鎮(zhèn)化率達(dá)到71.47%。

（一）高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)編制小城鎮(zhèn)規(guī)劃

成都市把規(guī)劃作為小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的龍頭，通過編制全市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、區(qū)（市）縣總體規(guī)劃、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃以及各類專項(xiàng)規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在優(yōu)化全市小城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的同時(shí)，統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，加快形成城、鎮(zhèn)、村協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向小城鎮(zhèn)集中。

在產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃上，強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)充分依托區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合核心產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和特色，避免在小城鎮(zhèn)布局對(duì)環(huán)境影響較大的產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)臨近中心城區(qū)、大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)基地的小城鎮(zhèn)發(fā)展配套的服務(wù)業(yè)；鼓勵(lì)位于龍門山、龍泉山生態(tài)旅游發(fā)展帶內(nèi)的小城鎮(zhèn)發(fā)展生態(tài)、休閑、觀光旅游業(yè)；鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較好的小城鎮(zhèn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等。

在生活布局規(guī)劃上，強(qiáng)調(diào)要按照城市標(biāo)準(zhǔn)，配套小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)均等化、滿覆蓋。小城市按照1+28、特色鎮(zhèn)按照1+27、一般場(chǎng)鎮(zhèn)按照1+25的標(biāo)準(zhǔn)配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施主要包括自來水供應(yīng)系統(tǒng)、污水收集及處理系統(tǒng)、燃?xì)庠O(shè)施、垃圾收運(yùn)、供電系統(tǒng)、公交站點(diǎn)和消防站等市政設(shè)施。公共服務(wù)設(shè)施主要包括綜合服務(wù)中心、派出所、標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校、幼兒園、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生院、養(yǎng)老院等公共配套設(shè)施。

在生態(tài)布局規(guī)劃上，注重突出自然風(fēng)貌，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。依托地形地貌和山水林木，在不破壞農(nóng)村地區(qū)原有林盤形態(tài)和生態(tài)環(huán)境的前提下，增建相應(yīng)的配套設(shè)施，改善小城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)和生活條件。

在形態(tài)規(guī)劃上，按照方便居民生活的原則，在突出人文歷史特色的同時(shí)，引入“窄路幅、高密度”的小街區(qū)規(guī)制，要求街區(qū)單元尺度不大于200米×200米，居民區(qū)不設(shè)圍墻，禁止鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、大綠地。規(guī)劃還要求每個(gè)小城鎮(zhèn)都要有一至兩條特色街道，集中展現(xiàn)城鎮(zhèn)特色風(fēng)貌。

在用地上，規(guī)劃按照“功能復(fù)合、用地集約”的原則，布局小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施。除政府、學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院可單獨(dú)占地外，其他公共配套設(shè)施應(yīng)以復(fù)合用地和多功能疊建為主，如文化站、圖書室、就業(yè)培訓(xùn)中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)、便民服務(wù)等，原則上統(tǒng)一建樓，分層使用。居民運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所、應(yīng)急避難場(chǎng)所等與學(xué)校運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所復(fù)合使用。

（二） 分級(jí)分類全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)

2007年，成都市被列為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)后，成都市即開始全面啟動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。成都市把城鎮(zhèn)體系共分為四級(jí)：中心城區(qū)（包括天府新區(qū)成都直管區(qū)）、衛(wèi)星城（縣城）、小城市（重點(diǎn)鎮(zhèn)）、小城鎮(zhèn)（特色鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。按照“集中力量支持小城市建設(shè)，形成示范效應(yīng)”、“突出重點(diǎn)，推進(jìn)特色鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)”、“一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造務(wù)求實(shí)效”的原則，通過實(shí)施城鎮(zhèn)形態(tài)打造、重大產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，提高小城鎮(zhèn)的綜合承載能力。小城市建設(shè)示范鎮(zhèn)按照產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯、人口集聚度較高、人居環(huán)境優(yōu)、風(fēng)貌突出的要求進(jìn)行建設(shè)和發(fā)展，突出示范作用和輻射帶動(dòng)功能。特色鎮(zhèn)按照“一鎮(zhèn)一主業(yè)”的思路和“四態(tài)融合”（形態(tài)、業(yè)態(tài)、文態(tài)和生態(tài)）的理念，突出產(chǎn)業(yè)特色和城鎮(zhèn)風(fēng)貌特征，破解發(fā)展同質(zhì)化問題。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施齊全，環(huán)境優(yōu)美的思路，提升宜居質(zhì)量。2013年至2016年，成都市小城鎮(zhèn)建設(shè)分別完成投資251.5億元、287.9億元、322.4億元，350億元。2015年，小城市建設(shè)示范鎮(zhèn)人均道路面積達(dá)到10平方米；小城市建設(shè)示范鎮(zhèn)供水普及率達(dá)到85%；小城市和特色鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到50%。14個(gè)小城市和79個(gè)特色鎮(zhèn)都有了自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，一般城鎮(zhèn)的人居環(huán)境也得到大大改善。

（三）引導(dǎo)社會(huì)資金共同投入小城鎮(zhèn)建設(shè)

成都市在小城鎮(zhèn)建設(shè)中始終堅(jiān)持政府主導(dǎo)、群眾主體、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，多渠道籌措小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。成都市將小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性三大類型，并根據(jù)項(xiàng)目的屬性確定項(xiàng)目的投資主體、運(yùn)作模式、資金渠道和權(quán)益歸屬。對(duì)于學(xué)校、醫(yī)院、文化體育設(shè)施以及城鎮(zhèn)道路等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由政府投資建設(shè)。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，按照特許經(jīng)營(yíng)、企業(yè)運(yùn)作、以副補(bǔ)主、保本微利的原則，由政府、社會(huì)投資者共同投資建設(shè)。通過建立市級(jí)投融資平臺(tái)、專項(xiàng)資金和投資引導(dǎo)基金等方式，推行財(cái)政資金“撥改投”、“補(bǔ)改投”，吸引社會(huì)資金參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。2007年，成都市成立小城鎮(zhèn)投資公司，將小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金改撥為投，發(fā)揮財(cái)政資金的放大效應(yīng)和杠桿作用，引導(dǎo)信貸資金和社會(huì)資金共同投入小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。小城鎮(zhèn)投資公司不以營(yíng)利為目的，其投資主要靠農(nóng)村集體用地指標(biāo)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、農(nóng)民購(gòu)房款、土地整理等方式產(chǎn)生的收益收回，資金收回后再滾動(dòng)投入到其他小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目中去。2013年，成都市又設(shè)立小城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金，支持小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，按照“誰投資，誰受益”的原則，采用招投標(biāo)、BOT、TOT等方式，引入社會(huì)投資者參與和運(yùn)營(yíng)。全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)新津縣花源鎮(zhèn)采取“政府+項(xiàng)目開發(fā)商”的二級(jí)開發(fā)模式，吸引社會(huì)資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施、文化體育等項(xiàng)目建設(shè)。社會(huì)資金累計(jì)投入約53億元，占全部投入的80%以上。截至2015年底，成都市已推出小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目近800個(gè)，投資總額近5000億元，涉及小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改造建設(shè)、公建配套設(shè)施建設(shè)、舊城改造、土地綜合整治、產(chǎn)業(yè)化和其他開發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目6個(gè)大類。成都市規(guī)定，社會(huì)投資者參與小城鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)的，政府除在收費(fèi)、稅收等政策上給予適當(dāng)優(yōu)惠外，社會(huì)資本還可以自由退出。企業(yè)進(jìn)入某一領(lǐng)域5年，如果覺得投資效益很低，希望能投資到回報(bào)更好的項(xiàng)目去，可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式退出。對(duì)能產(chǎn)生部分收入但不能保證盈利的項(xiàng)目，給予企業(yè)適當(dāng)補(bǔ)貼。

（四） 依托資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)

成都市為避免把小城鎮(zhèn)建設(shè)搞成形象工程，堅(jiān)持“產(chǎn)鎮(zhèn)相融”的原則，把培育和發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要抓手。結(jié)合小城鎮(zhèn)的區(qū)位條件和資源優(yōu)勢(shì)，通過規(guī)劃布局主導(dǎo)、特色產(chǎn)業(yè)，培育骨干龍頭企業(yè)，發(fā)展綜合型、商貿(mào)型、工業(yè)型、旅游型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)，形成 “一鎮(zhèn)一業(yè)”的特色產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)筑小鎮(zhèn)大產(chǎn)業(yè)，并帶動(dòng)周邊農(nóng)業(yè)改造和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)和富鎮(zhèn)。目前，成都市已形成溫江永寧國(guó)際醫(yī)學(xué)城、大邑安仁博物館小鎮(zhèn)、郫縣德源菁蓉創(chuàng)客小鎮(zhèn)、郫縣安靖和新都大豐淘寶小鎮(zhèn)、蒲江壽安五金小鎮(zhèn)、天府新區(qū)麓鎮(zhèn)基金小鎮(zhèn)、龍泉洛帶、崇州街子、邛崍平樂旅游小鎮(zhèn)等一大批具有較大影響力的特色小城鎮(zhèn)。

全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)新都區(qū)新繁鎮(zhèn)通過做強(qiáng)家具、食品兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不僅帶動(dòng)了就業(yè)，而且擴(kuò)大了城鎮(zhèn)規(guī)模。新繁鎮(zhèn)家具產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃占地面積6平方公里，泡菜食品加工園區(qū)占地面積1410畝，占新繁鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)模的一半。兩個(gè)園區(qū)的建設(shè)，共拆遷安置1580余戶農(nóng)民到鎮(zhèn)區(qū)，吸引3萬余外來人口到鎮(zhèn)區(qū)就業(yè)和居住。泡菜產(chǎn)業(yè)還帶動(dòng)了6-7萬農(nóng)業(yè)人口的種植。截至2015年底，新繁鎮(zhèn)城區(qū)面積已達(dá)15平方公里，城鎮(zhèn)居住人口達(dá)8.5萬余人。

全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)新津縣花源鎮(zhèn)，利用地處牧馬山、楊柳河和金馬河的自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)和便利的交通條件，通過發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)。截至2015年底，花源鎮(zhèn)房地產(chǎn)開建面積達(dá)120.8萬平方米（已建成96.05萬平方米），總投資達(dá)60億元。在房地產(chǎn)開發(fā)帶來人口集聚的同時(shí)，花源鎮(zhèn)通過引進(jìn)成都職業(yè)技術(shù)學(xué)院等院校、打造電子商務(wù)港和科幻城、利用生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)發(fā)展休閑運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城市近郊游等項(xiàng)目，積極培育新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

龍泉驛區(qū)西河鎮(zhèn)則通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成了汽車貿(mào)易和食品批發(fā)兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。西河鎮(zhèn)以前主要是一個(gè)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，工業(yè)并無多大基礎(chǔ)。隨著成都經(jīng)開區(qū)汽車制造業(yè)的發(fā)展，緊鄰經(jīng)開區(qū)的西河鎮(zhèn)逐漸建立起了以九峰國(guó)際汽車零配件采購(gòu)中心、奧迪等4S店、恒雨汽車文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)城、中信昊園全球網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為核心的汽車商貿(mào)產(chǎn)業(yè)體系。西河鎮(zhèn)還利用從中心城區(qū)外遷來的三聯(lián)家禽市場(chǎng)和西南食品城，培育食品批發(fā)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，升級(jí)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展錦鯉繁育中心、龍井葡萄基地、天平有機(jī)蔬菜基地等為代表的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。截至2015年底，全鎮(zhèn)人口13萬人，城鎮(zhèn)常住人口9萬人，其中有5萬人為外來人口。

（五）通過制度創(chuàng)新，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在小城鎮(zhèn)就近就地城鎮(zhèn)化的障礙

成都市通過戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度和住房制度等改革，積極為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。戶籍制度方面，2012年，成都市建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，城鄉(xiāng)居民按居住地登記戶口，市域范圍內(nèi)自由遷徙。允許進(jìn)城居住和就業(yè)的農(nóng)民保留承包地、宅基地和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。土地制度方面，2009年，成都市即完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。在此基礎(chǔ)上，成立了市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和區(qū)（市）縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，鼓勵(lì)農(nóng)民通過產(chǎn)權(quán)出讓、抵押、置換，盤活土地資源，籌集建房資金。溫江區(qū)按照“人口固化、土地固化、股權(quán)固化”的原則，通過集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化的方式，把集體資產(chǎn)和集體土地量化到人。為更好地發(fā)揮土地資源的效益，成都市通過用好、用活“雙掛鉤”、土地整理等措施，解決了一部分小城鎮(zhèn)建設(shè)的用地指標(biāo)。對(duì)小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)取得的建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和農(nóng)民原宅基地交由政府復(fù)耕的情況下，由國(guó)土部門將土地性質(zhì)變更為國(guó)有土地后，統(tǒng)一辦理國(guó)有土地使用證和城市房屋產(chǎn)權(quán)證。在社會(huì)保障方面，2009年至2010年，成都市先后建立了城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和就業(yè)、救助等福利制度，形成了城鄉(xiāng)一體、全域覆蓋的社會(huì)保障體系。2011年，成都市將農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)并入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化?？紤]到農(nóng)村居民的繳費(fèi)能力有限，成都市財(cái)政還從每年的土地出讓金中拿出一部分收入設(shè)立“耕地保護(hù)基金”，按每年每畝300-400元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼農(nóng)戶，補(bǔ)貼資金主要用于農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。住房保障方面，在推進(jìn)城鄉(xiāng)保障性住房建設(shè)的同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)建設(shè)面向低收入者和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的中小戶型、中低價(jià)位的限價(jià)商品住房。結(jié)合城鎮(zhèn)新型社區(qū)建設(shè)、“空心村”改造和土地整理，對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)新型社區(qū)集中居住的農(nóng)民，允許其用宅基地和原有房屋置換城鎮(zhèn)新型社區(qū)住房，對(duì)自愿放棄宅基地進(jìn)鎮(zhèn)購(gòu)房和入住新型農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民給予適當(dāng)補(bǔ)助。

三、發(fā)揮小城鎮(zhèn)在就近就地城鎮(zhèn)化中的作用

我國(guó)的國(guó)情決定了在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不可能都向大中城市轉(zhuǎn)移和集中。實(shí)際上，在異地城鎮(zhèn)化模式下，已經(jīng)程度不同地出現(xiàn)了“大城市病”和農(nóng)村“空心化”等一系列問題。小城鎮(zhèn)作為我國(guó)城鎮(zhèn)體系的一部分，既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要極點(diǎn)，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化的主要載體。我國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，通過小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化，不僅能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，而且有利于形成城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。

上個(gè)世紀(jì)90年代中后期，由于粗放型發(fā)展，我國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)曾經(jīng)走過一段彎路。目前，小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施水平差，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力也還不大，但這并不表明發(fā)展小城鎮(zhèn)就毫無意義和效率。隨著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展面臨著良好的機(jī)遇和環(huán)境，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，完善小城鎮(zhèn)功能，提升小城鎮(zhèn)綜合承載能力，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化具有重要的作用。

（一）發(fā)展小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地就業(yè)

產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是小城鎮(zhèn)吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要載體。大城市的 “拉力”之所以遠(yuǎn)超中小城市和小城鎮(zhèn)，就是大城市的產(chǎn)業(yè)集聚能力強(qiáng)，提供的就業(yè)崗位多。經(jīng)過多年的發(fā)展，全國(guó)各地已經(jīng)涌現(xiàn)出一大批工業(yè)小鎮(zhèn)、商貿(mào)小鎮(zhèn)、旅游小鎮(zhèn)等產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)。但小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模遍偏小，缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)特色不鮮明、核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、集聚集群發(fā)展程度不高等問題仍然普遍存在。目前，產(chǎn)業(yè)由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移、由大城市向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)已經(jīng)越來越明顯，小城鎮(zhèn)要抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，對(duì)接發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市的資源，根據(jù)自身的要素稟賦和區(qū)位條件，培育和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，并最終形成自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或特色產(chǎn)業(yè)，以提高集聚人口的能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。特色產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚程度和產(chǎn)業(yè)規(guī)模無法同大中城市相比，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，小城鎮(zhèn)不僅能夠同大中城市形成錯(cuò)位發(fā)展，也可以避免小城鎮(zhèn)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)?！端拇ㄊ　笆濉碧厣〕擎?zhèn)發(fā)展規(guī)劃》把小城鎮(zhèn)分為旅游休閑、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、商貿(mào)物流、加工制造、文化創(chuàng)意、科技教育6大類型。［5］通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，四川一部分基礎(chǔ)條件較好的小城鎮(zhèn)已經(jīng)走上了快速城鎮(zhèn)化的道路。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的重要部分。小城鎮(zhèn)要充分利用花卉、果蔬以及林業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)等農(nóng)業(yè)資源，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)和都市農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相互融合，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二） 完善小城鎮(zhèn)功能，提高小城鎮(zhèn)綜合承載能力

作為一級(jí)行政區(qū)劃，小城鎮(zhèn)因?yàn)楣δ懿煌晟?，集聚人口和產(chǎn)業(yè)的能力不強(qiáng)，對(duì)周邊地區(qū)和農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用有限，也不能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化的需要。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化理論中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并不完全同步，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的前提，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化推動(dòng)的結(jié)果。這種城鎮(zhèn)化實(shí)際上是把城鎮(zhèn)化當(dāng)做了工業(yè)化的副產(chǎn)物，而沒有看到城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的相互推動(dòng)和融合。在新型城鎮(zhèn)化中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)是同步的， “宜業(yè)”推動(dòng)了 “宜居”，“宜居”也會(huì)促進(jìn)“宜業(yè)”。按照新型城鎮(zhèn)化的要求，未來的小城鎮(zhèn)是一個(gè)集生產(chǎn)、生活、生態(tài)于一體的空間集聚體，不僅具有行政功能，經(jīng)濟(jì)功能，而且具有社區(qū)功能和公共服務(wù)功能。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)要圍繞完善城鎮(zhèn)功能，加快補(bǔ)齊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境三大塊短板，通過配套建設(shè)城鎮(zhèn)道路、供水、供電、通信、污水垃圾處理、物流等基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌布局學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、文化體育場(chǎng)所等公共服務(wù)設(shè)施，打造宜居環(huán)境，構(gòu)建便捷的“生活圈”、完善的“服務(wù)圈”和優(yōu)美的“生態(tài)圈”，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)和居住。

（三）創(chuàng)新投融資體制，發(fā)揮市場(chǎng)在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的作用

小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展需要投入大量的資金。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方政府是小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主體，但地方政府由于財(cái)力不足，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)往往有心無力，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)展緩慢。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加，小城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足的問題將顯得更加突出。政府必須按照政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作的原則，探索建立小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目多元化投融資模式，積極引導(dǎo)信貸資金和社會(huì)資本共同參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。要進(jìn)一步拓展社會(huì)資本投資的渠道和領(lǐng)域，對(duì)可利用社會(huì)資本投入的領(lǐng)域，優(yōu)先考慮由社會(huì)資本進(jìn)入，暫時(shí)不能由社會(huì)資本投入的，創(chuàng)造條件對(duì)社會(huì)資本開放。要結(jié)合當(dāng)前國(guó)企的混合制改革，采取產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、合資、合作等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與國(guó)有企業(yè)的改制，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。要采用政府與社會(huì)資本合作（PPP）、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓（BLT）、融資租賃、政府補(bǔ)貼及政府購(gòu)買服務(wù)等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。［7］要通過推行財(cái)政資金“撥改投”、“補(bǔ)改投”，采用股權(quán)投資等方式參與產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、小城鎮(zhèn)建設(shè)基金等各類基金，綜合運(yùn)營(yíng)投資、貸款、債券、租賃、證券等金融服務(wù)為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供金融支持。近年來，萬科、萬達(dá)、碧桂園、華僑城、綠城等一批房地產(chǎn)企業(yè)已開始介入小城鎮(zhèn)建設(shè)，先后開發(fā)出了旅游小鎮(zhèn)、養(yǎng)老小鎮(zhèn)，科技小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)休閑小鎮(zhèn)等一系列特色小鎮(zhèn)。這種完全市場(chǎng)化運(yùn)作的投融資模式，打破了小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金瓶頸，為小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展注入了新的活力。

（四） 加快制度改革，為小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造條件

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷帶來的交易費(fèi)用下降，更有利于社會(huì)轉(zhuǎn)型。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w分為強(qiáng)制性變遷和誘導(dǎo)性變遷兩種類型，前者是指相關(guān)群體通過自發(fā)行為而引發(fā)的制度變遷，后者則是指由政府介入或干預(yù)引發(fā)的制度變遷。自發(fā)行為引發(fā)的制度變遷帶來的制度供給少于最佳供給，因此需要國(guó)家的介入以滿足最佳供給。［8］在異地城鎮(zhèn)化模式下，大城市通過戶籍等制度為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化設(shè)置了障礙，形成了“半城市化”現(xiàn)象。而就近就地城鎮(zhèn)化又往往以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄農(nóng)村戶籍和附著其上的各種權(quán)益為交換條件，這種制度設(shè)計(jì)事實(shí)上也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化設(shè)置了門檻，降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化的積極性。推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化，必須對(duì)現(xiàn)有的戶籍、土地、社會(huì)保障和住房等制度進(jìn)行改革，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化的思想顧慮。戶籍制度上，目前小城鎮(zhèn)的戶籍已經(jīng)完全放開，下一步，主要是要允許在小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商并有穩(wěn)定收入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在小城鎮(zhèn)落戶時(shí)保留在農(nóng)村的承包地、宅基地和其他財(cái)產(chǎn)收益權(quán)。在土地使用制度上，要建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等形式將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)。在社會(huì)保障制度上，要在統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打通社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)換銜接通道，逐步提高保障水平。在住房制度上，要通過構(gòu)建多元化的住房保障體系，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障。鼓勵(lì)和支持企業(yè)、社會(huì)資本參與小城鎮(zhèn)公共廉租房和面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的中小戶型、中低價(jià)位的限價(jià)商品住房建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到小城鎮(zhèn)建房、購(gòu)房，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在小城鎮(zhèn)改善居住和生活條件。

［1］住建部.2015年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)［R/OL］.住建部網(wǎng)站.

［2］四川省統(tǒng)計(jì)局課題組.農(nóng)民工市民化影響因素及路徑探索-基于2015年四川省進(jìn)城務(wù)工人員市民化現(xiàn)狀調(diào)查［J］.四川省情，2016（2）.

［3］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告［R/OL］.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站.

［4］中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)、中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)中小城市發(fā)展委員會(huì).中國(guó)中小城市發(fā)展報(bào)告（2015）：中國(guó)中小城市全面發(fā)展之路［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015.

［5］四川省“十三五”特色小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃［N］.華西都市報(bào)，2016-2-21.

［6］徐紹史.胡祖才.國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告（2015）［M］.北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，2016.

［7］李發(fā)戈.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)-來自成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的報(bào)告［M］.成都：四川大學(xué)出版社，2016.

［8］科斯，阿爾欽，諾斯等.財(cái)產(chǎn)權(quán)與制度變遷-產(chǎn)權(quán)權(quán)利與新制度變遷-產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2005.

編輯：高學(xué)棟

F291

文章編號(hào)：2095-7238（2017）03-0100-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.03.018

2016-10-16

李發(fā)戈（1963-），男，成都市委黨校領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部副教授，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>