公用企業(yè)信息公開范圍研究

王珍珍

（重慶郵電大學法學院，重慶 400065）

公用企業(yè)信息公開范圍研究

王珍珍

（重慶郵電大學法學院，重慶 400065）

公用企業(yè)作為民營化背景下政府權力“讓渡”的主體，承擔著諸多公共服務職能，其信息公開義務具體應如何履行也成為了目前亟待解決的問題。但是國務院頒布的《政府信息公開條例》第三十七條僅規(guī)定了公用企業(yè)具有信息公開義務，就其公開的范圍并未作出具體規(guī)定，致使理論爭議不斷、司法實踐不統(tǒng)一。本文借鑒國外相關立法，立足于我國立法現(xiàn)狀，分析公用企業(yè)性質的特殊性，對公用企業(yè)應當公開范圍及豁免公開范圍進行探討并提出建議。

公用企業(yè)；信息公開；公共利益

一、問題的提出

隨著政府權力的下放，信息公開制度不僅適用于行政機關，同時也適用于部分承擔公共管理職能的公用企業(yè)，公用企業(yè)應將其在履行公共管理職責過程中制作、獲取的信息予以公開，承擔信息公開義務。然而，公用企業(yè)不同于傳統(tǒng)組織法上的行政機關，也不同于民法上的一般主體，其兼跨私法和公法兩個領域，其自身的特殊性決定了其不可能直接適用政府信息公開制度。研究公用企業(yè)信息公開制度的關鍵正是對公用企業(yè)信息公開范圍的界定，即應當公開范圍與豁免公開范圍。

目前，學界對公用企業(yè)這一新型主體的信息公開問題的研究，并不多見，其主要側重于對公用企業(yè)信息公開依據(jù)及公用企業(yè)認定方面的論證，而對公用企業(yè)信息公開范圍進行系統(tǒng)研究的文章則更是屈指可數(shù)。

郭泰和首次以專著的形式對公用企業(yè)信息公開進行較為系統(tǒng)的研究，提出公用企業(yè)應當公開的范圍及例外。（1）朱芒教授以《條例》第37條為視角，對公共企事業(yè)單位的性質及權利來源進行分析，提出對不予公開信息種類的建議。［1］高秦偉副教授從實踐出發(fā)，對如何促使公用企業(yè)更好地履行信息公開的義務，保障公眾有效獲取信息進行探討。［2］盧超則進一步分析了信息公開立法適用于承擔公共管理職能的私主體的可能性。［3］

學界對公用企業(yè)信息公開制度的研究尚處于起步階段，仍需進一步探討。對公用企業(yè)信息公開范圍的研究不僅應關注《條例》第37條的適用問題，更應結合關于公用企業(yè)的相關條款，如2014年國務院《企業(yè)信息公示暫行條例》，又如在界定商業(yè)秘密時，對2010年《中央企業(yè)商業(yè)秘密保護暫行規(guī)定》的分析適用等。此外，還應注重對國外公用企業(yè)信息公開制度的比較研究。在此基礎上，對公用企業(yè)應當公開的范圍及豁免公開的范圍進行具體分析并提出建議，才能真正切合我國信息公開制度的本質，使這一研究不僅僅是停留于理論層面，更有利于公用企業(yè)的執(zhí)行，推動信息公開制度的運行，最大程度的保障公民的知情權。

二、公用企業(yè)信息公開范圍現(xiàn)狀分析

（一）立法現(xiàn)狀

公用企業(yè)不同于一般的企業(yè)，由于其掌握著大量的壟斷性公共資源的，擁有其他企業(yè)所無法獲得的優(yōu)勢地位，因而也掌握著大量不為公眾所知的公共信息。公用企業(yè)在產生之初就帶有公益性質，普遍的適用于全體社會公眾，國家往往也會通過公用企業(yè)內部機構的設置管理及市場準入機制等方面對其進行控制。這就要求公用企業(yè)不僅要承擔私法領域中作為企業(yè)的信息披露義務，更要承擔公法領域的信息公開義務。

我國2008年實施的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中規(guī)定了公用企業(yè)的信息公開義務，其中第37條規(guī)定“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行。”然而僅此一條規(guī)定，并不足以規(guī)制實踐中紛繁復雜的信息公開行為，國務院有關主管部門或者機構制定的具體辦法也僅是在條例的基礎上作了簡單的規(guī)定。對于公用企業(yè)的何種信息應當公開，何種信息可以豁免公開，并沒有做出具體規(guī)定。2008年住房和城鄉(xiāng)建設部制定的《供水、供氣、供熱等公用事業(yè)單位信息公開實施辦法》、2010年環(huán)境保護部關于征求《環(huán)境保護公共事業(yè)單位信息公開實施辦法（征求意見稿）》意見的函等文件中均是作出概括性規(guī)定，且無法適用于所有公用企業(yè)。立法的缺失致使司法實踐難以有效推進。

（二）實踐現(xiàn)狀

立法的高度概括性，具體規(guī)范的缺乏，致使實踐中公民的信息公開請求無法得到及時回應，知情權履受侵害，此外權利救濟途徑也是障礙重重。實踐中，南京市民申請公開自來水水質信息事件，南京兩市民曾分別向全國35家自來水公司申請信息公開，要求公布當天的自來水“檢測項目及各項檢測數(shù)據(jù)”，在收到的6家自來水廠的回復中，僅有兩家自來水公司給出了部分水質情況數(shù)據(jù)，但在信息公開的范圍上卻有所縮減。而其他自來水公司則或以公開申請違反地方規(guī)章為由，或以不符合申請條件，或在公開方式上故意設置障礙等拒絕公開信息。［4］在鄭州消費者要求熱力公司公開財務報表案中，鄭州市熱力總公司則述稱消費者所申請公開的企業(yè)運營成本、財務報表等信息均屬于商業(yè)秘密。［5］類似的案件還有很多，主要問題在于公用企業(yè)信息公開范圍的界定方面。

在2015年的“包國慶訴廣州市第一巴士有限公司信息公開”一案中，原告包國慶向被告廣州市第一巴士有限公司申請公開公交車“站立禁區(qū)”標志的制作程序和理由等信息，被告未于公開。二審中，法院認為信息公開的范圍“限于”《交通運輸公共企事業(yè)單位信息公開指導意見》第二條中列舉的內容，因而認定原告所申請信息不屬于該意見所規(guī)定的應當公開的信息范圍，原告敗訴。（2）本案中，二審法院僅以該《指導意見》所明確列舉的內容作為公開與否的依據(jù)，過于機械性，這無疑是限縮了公開范圍。然而，立法不可能詳盡列舉，對第二條第六項的兜底性條款“其他需要公開的事項”的認定，也應成為判定公用信息公開與否的依據(jù)。

因此，“公用企業(yè)”的信息應如何公開，公用企業(yè)的何種信息應該予以公開，何種信息可以豁免公開就成了當下亟須解決的問題。

三、對公用企業(yè)信息公開范圍的探究

（一）公用企業(yè)應當公開的范圍

公用企業(yè)信息公開范圍作為公用企業(yè)信息公開制度的重中之重，主要涉及應當公開的信息范圍以及豁免公開的信息范圍。公用企業(yè)自身兼具公法主體與私法主體的特性使其信息內容和及類型的判斷更為復雜。關于公用企業(yè)信息我國立法并未作出明確規(guī)定，造成公用企業(yè)以“不屬于公開范圍”、“涉及商業(yè)秘密”等理由規(guī)避信息公開義務。 事實上，通過觀察各國立法，只要不屬于豁免公開的范圍就應當公開，因此，研究公用企業(yè)信息公開的范圍的關鍵在于豁免公開的范圍。

美國司法判例中所形成的“政府信息”的判斷標準是，首先，該信息必須由政府“創(chuàng)建或者持有”；其次，政府直接控制信息，并成為官方事務的一部分，此時視為“政府信息”，適用信息自由法。［6］與美國不同，日本《獨立行政法人等信息公開法》第二條對獨立行政法人信息的范圍作了明確規(guī)定。對比《條例》第二條、第三十七條、一些部門法及地方規(guī)章中關于公用企業(yè)信息內容的規(guī)定，我國公用企業(yè)應當公開的信息必須符合以下要件：①公開的信息是公用企業(yè)制作或獲取的信息；②應當公開的信息具有社會公共性；③公開的信息是以一定形式記錄、保存的信息。

1.主動公開的范圍

參照《政府信息公開條例》，我國公用企業(yè)應當主動公開的類型原則上應當包括以下三類，首先是涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息。這類信息包含范圍廣泛，也是公用企業(yè)信息公開中最重要的內容。其次是需要社會公眾廣泛知曉或者參與的信息。例如聽證會召開前，公用企業(yè)需要將有關事項提前公開，使公眾做好參與的準備，以便做出正確的決策，保障公眾參與權與監(jiān)督權的實現(xiàn)。再次是反映組織機構設置、職能、辦事程序等情況的信息。公用企業(yè)應當在各自的職責范圍內制定自身的信息公開目錄、信息公開指南以及信息公開的具體內容；最后是其他依照法律、法規(guī)、規(guī)章和有關規(guī)定應當主動公開的信息。

日本《獨立行政法人等信息公開法》第22條第1款規(guī)定了，獨立行政法人應當公開的信息。［7］2372014年我國國務院頒布的《企業(yè)信息公示暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第八條也規(guī)定了，企業(yè)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向工商行政管理部門報送上一年度報告并向社會公示的義務，此外，該暫行條例第九條也明確列舉了年度報告的內容。但是，目前該《暫行條例》并未得到很好地實施，企業(yè)信用信息收錄不完全的現(xiàn)象較為常見。通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)也僅能查詢到部分企業(yè)的基礎信息，即“注冊登記信息和備案信息”，而其他信息則只設置了相應版塊，缺乏具體的信息內容；此外，收錄信息也存在不及時、不全面及不準確的問題，尤其是涉及企業(yè)信用的負面信息內容不完整，對于可自由選擇公示的內容更是鮮有企業(yè)予以公示。

因此，僅要求企業(yè)將其年度報告通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)予以公示，并不能使公眾及時有效的獲取企業(yè)的信息。對于公用企業(yè)而言，其作為履行社會公共職能、提供社會公共服務的特殊企業(yè)自然要嚴格遵循該暫行條例的一般規(guī)定，除了應主動公示第一項至第六項規(guī)定的信息外，對于第七項規(guī)定的信息也應主動公開。另外，在公開方式上，公用企業(yè)還應通過其自身網站或其他方便公眾查詢的方式進行公開。

根據(jù)我國現(xiàn)有立法規(guī)定，同時借鑒日本《獨立行政法人等信息公開法》的相關規(guī)定，公用企業(yè)應當主動公開的內容具體包括：（3）

（1）公用企業(yè)的組織、業(yè)務及財務等基本信息。如公用企業(yè)在工商行政管理部門的注冊登記、備案信息及《暫行條例》中第9條規(guī)定的年度報告內容第一項至第七項均應主動公開。

（2）公用企業(yè)的組織、業(yè)務及財務的評價和監(jiān)查的有關信息。例如行政處罰信息、行政許可信息、嚴重違法信息、檢查抽查信息等均應予以公布。

（3）公用企業(yè)的出資、集資有關的企業(yè)的基本信息。對公用企業(yè)出資的有關企業(yè)基本信息予以公開，有利于增加企業(yè)資本構成的透明度，便于公眾監(jiān)督。

2.依申請公開的范圍

依申請公開的信息指參照《條例》第十三條規(guī)定的信息。公民、法人或者其他組織可以依據(jù)其自身生產、生活、科研等特殊需要，向相關部門申請獲取相關信息。一般對公用企業(yè)提出信息公開要求的主要是公用企業(yè)的消費者，由于我國目前尚不支持行政公益訴訟，因此，只要涉及公用企業(yè)消費者利益的信息沒有被主動公開，消費者就可以向該公用企業(yè)提出信息公開申請。

（二）豁免公開的范圍

事實上，在其他實行信息公開法的國家，不屬于豁免公開的信息范圍，就應當公開，我國立法雖然沒有對此作出規(guī)定，但立法本意是使信息得以最大限度的公開，保障公民的知情權。應當公開信息的范圍無法詳盡列舉，因此厘清公用企業(yè)信息公開的例外事項，就能真正的劃清應當公開的范圍。

美國的私人主體一旦被界定為《信息自由法》所規(guī)制的“政府機構”，就得以適用該法，豁免公開的范圍包括九項免除公開（exclusion）的文件以及三類除外文件，除此之外的信息應一律公開。日本《獨立行政法人等信息公開法》第五條規(guī)定了四類豁免事項：①關于個人的信息；②關于法人及其他團體的信息、經營事業(yè)的個人關于該事業(yè)的信息；③國家機關、獨立行政法人、地方公共團體以及地方獨立行政法人的內部或相互之間審議、討論或者有關協(xié)議的信息；④屬于國家機關、獨立行政法人、地方公共團體或者地方獨立行政法人進行的事物、事業(yè)有關的信息。［7］114-115該法也基本上是沿用了《行政機關擁有信息公開法》規(guī)定中的例外事項。我國公用企業(yè)信息公開的豁免范圍，除了“參照”《條例》的一般規(guī)定外，也應當考慮其自身的特殊性。

1.《條例》中規(guī)定的不予公開的事項。

我國《條例》第八條規(guī)定，涉及“三安全一穩(wěn)定”的信息不予公開；此外，第十四條規(guī)定涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，行政機關不得予以公開。在認定公用企事業(yè)信息是否是商業(yè)秘密時，還應注重對《中央企業(yè)商業(yè)秘密保護暫行規(guī)定》的理解適用，如在2014年的“李建勝訴山東省國有資產監(jiān)督管理委員會信息公開”案中，山東省國資委以李建勝所申請公開的委托管理協(xié)議和第三項改制方案涉及第三人商業(yè)秘密為由，拒絕公開。兩級法院經過審理，認為依據(jù)《中央企業(yè)商業(yè)秘密保護暫行規(guī)定》，該案所爭議的委托管理協(xié)議和第三項改制方案是一份涉及第三人及所屬的53家獨立法人企業(yè)的總體改制方案，具有商業(yè)秘密的秘密性、應用性、保密性、價值性的特征，屬于規(guī)定中所規(guī)定的商業(yè)秘密，因而被告行為并無不當之處。（4）

公用企業(yè)的公共權力正是來源于政府，在其業(yè)務范圍中與政府的聯(lián)系也較為密切，因而掌握著一些不宜為外界所知的信息，因此公用企業(yè)也應遵循這些基本標準，在信息公開的基本原則下也要盡可能的避免國家利益、個人利益的損失。

2.過程信息

過程信息也即決策信息，指在公用企業(yè)作出決定前的準備過程中所形成的文件資料等信息。很多國家均將過程信息列入免于公開的范圍。美國免于公開的政府文件也包括類似的“內部文件”；日本《獨立行政法人等信息公開法》第五條也將過程性信息列為“不開示的信息”。

雖然《政府信息公開條例專家建議稿》中將過程信息作為公開的例外，但2007年頒布的《條例》并未將過程信息納入豁免公開范圍，此后，雖然司法解釋的征求意見稿為彌補這一遺憾，將“尚處于討論、研究或者審查過程中的政府信息，公開可能影響正常行政管理活動和行政目的實現(xiàn)的”列入不予公開范圍，但由于此解釋超出條例本身規(guī)定，因而對過程信息并未作出規(guī)定。此外2010年《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》中也指出，過程性信息，不屬于應當公開的政府信息。由此可見，過程信息并不屬于政府信息的法定不予公開范圍。

因此，對于公用企業(yè)而言，將尚處于討論階段的審議、協(xié)議等信息列入不予公開的范圍較為妥當。首先，一些尚處于討論階段的協(xié)議等信息，一經公開可能會影響最終決策的中立性，對公用企業(yè)的正常運營也會帶來不必要的負擔。其次，一些尚處于討論階段的協(xié)議等信息如果會對人民群眾的公共利益產生不利影響，也可以通過事后救濟解決。如供水、供氣、供熱領域的公用企業(yè)如果想要提高價格，在作出決定前一般都會舉行聽證會，聽取廣大消費者的意見。即使公用企業(yè)已經向公眾做出漲價通知，且公眾認為此決定不合理，由于公用企業(yè)提供的是具有財產屬性的公共產品，公眾完全可以通過事后救濟來解決。因此過早的介入公用企業(yè)的內部決策程序并不會對公眾利益產生實質影響，而通過事后要求其公開作出決定的依據(jù)等也可以實現(xiàn)保障公眾的利益。再次，過程信息并不屬于絕對不公開信息，當信息不公開將對公共利益造成重大影響時，公用企業(yè)應當公開。

3.公用企業(yè)的事務性信息

作為公法領域的一部分，提供社會公共產品與普遍服務的公用企業(yè)與組織法上的行政機關存在差異；作為私法領域的一部分，公用企業(yè)除其自身的業(yè)務領域及具體服務內容外，還有其自身的“私事”，而公用企業(yè)的“私人”信息自然不應受公法的約束。公用企業(yè)有其自身經營領域，如果將其與行政機關等同，一味照搬《條例》公開范圍的規(guī)定，而不考慮其作為企業(yè)營利性的目標追求，那么無疑會削弱其積極性，更不利于其有效運營。鑒于此，日本《獨立行政法人等信息公開法》第5條規(guī)定的“不開示的信息”便包括“關于企業(yè)及其他團體的信息或者經營事業(yè)的個人關于該事業(yè)的信息”。［7］232因此除了遵循《條例》不予公開的例外事項外，涉及企業(yè)自身的事務性信息也應當免予公開。

如關于公用企業(yè)內部的人事管理信息。除政府委任人員，應當參照公務員的管理規(guī)定，公用企業(yè)中的其他人員與一般企業(yè)的工作人員并無差異，涉及企業(yè)內部的人員調動、工資薪酬、福利待遇等人事管理信息，并不屬于“履行公共服務過程的信息”，應排除在公開范圍之外，以防止對商業(yè)自主權的過度干涉。

四、結語

目前，我國公用企業(yè)信息公開制度尚處于起步階段，《條例》未對公用企業(yè)的范圍、公用企業(yè)信息的范圍、信息公開的方式、程序及救濟等方面進行規(guī)定， 加之公用企業(yè)的信息保密意識尚未扭轉，致使實踐中，公眾對公用企業(yè)信息的申請往往難以得到有效答復。而“當政府機構轉變成私人企業(yè)以更有效地發(fā)揮職能時，法院不得不處理信息公開法下，與政府信息有關，但又沒有明確規(guī)定于信息公開法中的私人企業(yè)所創(chuàng)建或持有的信息的請求?！保?］立法的缺失也使得法院處于兩難境地，到目前為止也僅有兩起公用企業(yè)信息公開訴訟案件得到判決。因此，當前亟需解決的問題就是立法的完善，鑒于當前對公用企業(yè)訴訟主體地位的爭議，我國可以借鑒日本《獨立行政法人信息公開法》的規(guī)定，在我國的《條例》之外，另行制定一部《公用企事業(yè)單位信息公開法》對不屬于傳統(tǒng)“行政機關”卻依然行使公共職能的公用企業(yè)進行規(guī)制，對公用企業(yè)的范圍，公用企業(yè)信息公開的范圍及豁免公開的范圍，救濟等作出規(guī)定，以便于公眾知情權的保障。

注釋：

（1）參見郭泰和.公用企業(yè)信息公開研究［M］. 北京：中國政法大學出版社，2015.

（2）廣東省廣州市中級人民法院（2015）穗中法行終字第363號行政判決書.

（3）日本《獨立行政法人等信息公開法》第22條第1款規(guī)定：獨立行政法人等，應當根據(jù)政令的規(guī)定，制作其保有的下列信息的記錄有政令規(guī)定事項的文書、圖畫或者電磁記錄，適時并且容易利用的方法向國民提供。1.關于該獨立行政法人等的組織、業(yè)務以及財務等基本信息。2.關于該獨立行政法人等的組織、業(yè)務及財務的評價和監(jiān)查的有關信息。3.關于該獨立行政法人等的出資或者集資有關的法人以及其他由政令規(guī)定的法人有關的基本信息。

（4）山東省濟南市中級人民法院（2016）魯01行終450號行政判決書.

［1］ 朱芒.公共企事業(yè)單位應當如何信息公開［J］ . 中國法學2013（02）.

［2］ 高秦偉.對公眾獲取公用企業(yè)信息的法律分析［J］ . 行政法學研究，2010（04）.

［3］ 盧超.民營化時代下的信息公開義務——基于公用事業(yè)民營化的解讀［J］. 行政法學研究， 2011（02）.

［4］ 萬靜.南京市民申請水質信息公開頻頻遭阻超8成企業(yè)不理回復企業(yè)?；專跱］.法制日報.2012-7-26.

［5］ 張勝利、高青.鄭州消費者要求熱力公司公開財務報表造拒案宣判［EB/OL］.http：//http：//old.chinacourt.org/ html/article/200903/26/350326.shtml.2016-12-8.

［6］ 高秦偉.私人主體的信息公開義務：美國法上的觀察［J］. 中外法學，2010（01）.

［7］ 劉杰.日本信息公開法研究［M］. 北京：中國檢察出版社，2008.

［8］ See Craig D. Feiser， Privatization and the Freedom of Information Act： An Analysis of Public Access to Private Entities Under Federal Law［J］. Fed. Comm. L.J.，1999（52）：22.

編輯：劉寧

C931.6

文章編號：2095-7238（2017）03-0069-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.03.012

2016-12-02