中國城市反貧困政策發(fā)展路徑研究
——社會福利政策維度的視角

陳 星， 高鑒國

（ 山東大學哲學與社會發(fā)展學院社會工作系，濟南 250100）

中國城市反貧困政策發(fā)展路徑研究
——社會福利政策維度的視角

陳 星， 高鑒國

（ 山東大學哲學與社會發(fā)展學院社會工作系，濟南 250100）

對中國城市反貧困政策發(fā)展路徑的研究，Neil Gilbert和Paul Terrell關于社會福利政策維度的分析提供了一個嶄新的視角。由此可理順中國城市反貧困政策可選擇的發(fā)展路徑：在價值理念上，彰顯公平正義；在分配的維度上，政策對象更為廣泛；在供給的維度上，福利內(nèi)容更為多元；在輸送的維度上，實施渠道更為整合。在中國城市反貧困政策的發(fā)展中，應將公平正義擺在更首要的位置，應繼續(xù)擴大反貧困政策對象的范圍，應繼續(xù)促使反貧困政策項目整合發(fā)展，應繼續(xù)加大財政資金對反貧困政策的支持力度。

城市；反貧困；政策；維度

一、研究背景

中國自改革開放至今已過去了40年，在這段期間中國經(jīng)歷了一段經(jīng)濟快速增長的過程，其取得的經(jīng)濟發(fā)展成就令世人矚目。然而也應看到，經(jīng)濟高速增長的背后潛藏著一系列日益突出的社會問題，例如城鄉(xiāng)、地區(qū)、不同人群之間的貧富差距。即使在同樣擁有城市戶籍的人群內(nèi)部，因收入差距拉大而造成的群體之間經(jīng)濟福利差異明顯、階層隔閡日漸增大的態(tài)勢也非常顯著。由此，城市貧困人口便成為一個值得社會政策研究者和決策者關注的一個群體，城市貧困現(xiàn)象的存在也成為城市反貧困政策制定的現(xiàn)實緣由。

中國城市貧困群體的出現(xiàn)，主要是由于中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中各項配套政策的跟進不力。因此，中國城市貧困者在經(jīng)濟、政治、文化教育和社會資源的分配中處于相對不利的地位。在當前中國，較為典型的城市貧困人群有：城市下崗失業(yè)人員、城市無業(yè)者、進城務工的農(nóng)民、失地農(nóng)民，以及因殘障、疾病等不幸事件而導致生活陷入貧困的群體。

城市貧困現(xiàn)象成為一個社會問題，起源于上世紀90年代的國有企業(yè)改制，大量的原國企工人下崗，促成了龐大的城市貧困群體。自那時起，中央和各級地方政府出臺了一系列城市反貧困政策，但貧困人口數(shù)目依然有所增長，返貧率居高不下。因此，審慎看待城市貧困問題，重新評估城市反貧困政策的效應與缺陷，并探尋反貧困政策的創(chuàng)新與發(fā)展之路經(jīng)，非常有必要。本文將運用Neil Gilbert和Paul Terrell （2013）在《社會福利政策引論》（Dimensions of Social Welfare Policy）一書中提出的“社會福利政策維度”觀點，從不同的維度分析現(xiàn)行中國城市反貧困政策的發(fā)展路徑。［1］80-84

二、文獻回顧與研究意義

目前學界關于中國城市反貧困政策的研究，集中在以下幾個方面：城市貧困現(xiàn)象的成因；城市反貧困政策的內(nèi)容；城市反貧困政策的效應；城市反貧困政策的難點；城市反貧困政策存在的問題；對改善城市反貧困政策的建議。

關于中國城市貧困現(xiàn)象的成因，吳燕霞（2011）、陳琦（2012）均認為制度與政策因素難辭其咎：中國社會轉(zhuǎn)型時期的政策缺位，以及現(xiàn)階段城市弱勢群體相關政策在結構和內(nèi)容上的不合理，是造成城市弱勢群體貧困的重要原因。吳燕霞（2011）同時指出，經(jīng)濟與社會因素、個人與家庭因素等也直接或間接導致了中國城市貧困問題的產(chǎn)生。［2］陳永成等（2012）則根據(jù)印度經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞どP于“個人實質(zhì)性自由的剝奪是貧困的主要原因”的觀點，指出中國城市貧困群體的規(guī)模和結構發(fā)生巨大變化的原因，在于沒有保護好城鎮(zhèn)居民的社會機會和保護性保障的自由，具體表現(xiàn)為分配秩序混亂、社會保障制度缺陷和人力資源不足。［3］

關于中國城市反貧困政策的現(xiàn)狀分析，學者們的研究呈現(xiàn)出多元化的特點。根據(jù)楊宇（2008）的歸納，中國城市最低生活保障政策的變化，大致經(jīng)歷了試點、推廣、普及、提高和完善這四個階段，提高和完善階段以1999年10月《城市居民最低生活保障條例》的正式實施為標志。［4］李敏（2008）指出，城市居民最低生活保障的制度，構成目前中國城市反貧困政策的核心內(nèi)容。［5］龐文等（2011）指出，20世紀90年代出臺的其他反貧困政策還有“送溫暖工程”、下崗職工基本生活費制度、失業(yè)救濟金制度以及“下崗職工再就業(yè)工程”等，同時大力倡導和扶持社區(qū)、非營利組織等參與到反貧困活動中去。［6］李姍姍等（2015）認為，中國的城市反貧困政策還體現(xiàn)在城鎮(zhèn)住房保障制度、進城務工人員隨遷子女的教育救助制度。［7］李薇（2008）認為，應將以城市小額貸款項目為代表的小額金融服務政策、其他形式的社會保險服務等也納入城市反貧困政策范疇。［8］張汝立等（2014）指出，中國城市反貧困政策具有從“保護”到“支持”轉(zhuǎn)型的特征。［9］

對于現(xiàn)行城市反貧困政策效果的研究，學者們多認為其反貧困的政策效應不明顯。李實等（2009）關于中國城市低保政策對收入分配和貧困影響作用的研究結果表明，城市低保政策對于減小城市居民的收入分配差距所起的作用不明顯，基尼系數(shù)等不平等指數(shù)在低保后的變化并不顯著；但它對于減少城市貧困人口有幫助，表現(xiàn)為低保后的貧困發(fā)生率下降。［10］楊宇（2008）的分析顯示，城市貧困群體的相對收入甚至在逐步降低，可見僅靠經(jīng)濟增長和財政補助的政策來改善城市貧困群體的生活狀況，是難度很大的。

對于現(xiàn)行中國城市反貧困政策存在的缺陷與問題的研究，學界的研究涉及從政策理念、政策內(nèi)容到政策實施的諸多方面。龐文等（2011）、陳通揚（2015）指出，相關政策在認識上、觀念上都比較落后；缺乏系統(tǒng)設計和長遠目標，政策封閉且創(chuàng)新不足。［11］陳通揚（2015）、李敏（2008）認為，當前城市貧困救助政策還存在保障措施單一、保障對象不具有層次性、保障力度薄弱等問題。部分地區(qū)最低生活保障線設置水平較低，僅以保障最基本的生活為目標，且救助標準相對單一，缺乏杜絕“懶漢”的就業(yè)誘因機制。李敏（2008）還指出，該制度無法保證窮人參與社會發(fā)展和提升個人能力。在政策主體方面，龐文等（2011）認為，政府、市場、社會等各方主體缺乏整合。在客體方面，李實等（2009）則指出，目前政策對低保對象的識別瞄準存在偏差，有效的救濟資源并未充分分配到最需要的人群。

對于中國城市反貧困政策的改善與發(fā)展，學者們提出了多種多樣的構想與建議。楊敏（2009）、龐文等（2010）、吳燕霞（2011）、陳永成等（2012）等學者均建議，應從構建全面的城市社會保障體系入手，并將基本的保障制度與積極的保障政策結合起來。［12］陳永成等（2012）、楊敏（2009）、楊宇（2008）均認為，應突出社會性投資的戰(zhàn)略地位，將再分配措施和成長性投入結合起來，以增加人力資本和社會資本。［13］龐文等（2010）、吳燕霞（2011）、李姍姍等（2015）指出，應注重提升城市貧困者的反貧困能力和自我發(fā)展能力，完善針對城市貧困者的就業(yè)培訓體系和就業(yè)扶持政策，廣開就業(yè)渠道，鼓勵個人創(chuàng)業(yè)。在城市反貧困政策的行動主體上，陳琦（2012）認為，應積極培育多元化的行動主體，讓政府、企業(yè)、社會組織等力量共同參與到反貧困的政策實踐中。［14］在政策對象的側(cè)重點上，龐文等（2010）、吳燕霞（2011）、陳琦（2012）認為，應突出強調(diào)城市貧困家庭中兒童的福利地位，完善貧困者及其子女的文化素質(zhì)教育或職業(yè)技能教育的相關政策，合理配置教育資源。此外，萬國威（2010）從“賦權”的角度出發(fā)，指出應壯大社工隊伍，形成城市反貧困社會政策與社會工作的有效結合。［15］

縱觀上述觀點，可以發(fā)現(xiàn)目前學界對于中國城市反貧困政策的研究尚存在以下欠缺：對城市貧困深層次原因的分析不夠，例如價值理念、施政目標對反貧困政策的影響等；對現(xiàn)行反貧困政策在理念上陳舊、在設計上缺乏系統(tǒng)性、在實施上缺乏各主體協(xié)作與整合等問題的研究尚不夠深入；在中國城市反貧困政策的改進方面，對系統(tǒng)性地完善現(xiàn)行政策之路徑的研究不到位。

針對目前學界對城市反貧困政策研究中存在的種種遺憾，本文提出了一種新的思路，即以社會福利政策維度的視角，對中國城市反貧困政策的理論建構和政策形成進行研究，探索反貧困政策應有的發(fā)展路徑。本研究的理論意義體現(xiàn)在：通過以社會福利政策維度為視角對中國城市反貧困政策的研究，可填補現(xiàn)有研究在這一領域的不足，豐富反貧困政策的相關理論，從而完善中國社會保障制度理論體系。本研究的現(xiàn)實意義體現(xiàn)在，通過對中國城市反貧困政策的相關研究，并對反貧困政策發(fā)展路徑建言獻策，有助于進一步改革和發(fā)展中國扶貧支持政策和社會保障體系；同時，本研究也是對當前中國扶貧攻堅戰(zhàn)的有力響應。

三、社會福利政策維度的視角與城市反貧困政策

根據(jù)Gilbert和Terrell的研究，社會福利政策分析框架主要包括分配、供給、輸送、財務這四個維度，分別指“誰得到社會福利”“提供怎樣的社會福利”“怎樣提供社會福利”以及“資金來源與財務機制”。［1］80-84社會福利政策分析框架的每一個維度均包含三個軸線，即選項、價值觀和理論，分別指代各部分中可選擇的方案、支持此方案的價值理念、支持此方案的理論或假設。［1］81

在社會福利的分配基礎這一維度中，決策者需要在普遍性原則和選擇性原則二者中做出決斷。前者更關注人人皆可享受的基本權利，注重社會效益；后者側(cè)重根據(jù)個人需要來分配福利資源，注重成本效益。同時，存在四種分配福利資源的資格條件，即社會人口屬性、社會經(jīng)濟貢獻的資格條件、專業(yè)診斷資格的特殊條件、家計調(diào)查或資產(chǎn)調(diào)查的資格條件。在目前的中國，城市貧困者多分布于城市失業(yè)無業(yè)人員、城市低收入行業(yè)從業(yè)者、城市殘障疾病人士等群體，故根據(jù)個人身份來確定申領資格的社會人口屬性條件較為合適，并可輔之以家計調(diào)查或資產(chǎn)調(diào)查的資格條件，即根據(jù)個人缺乏購買服務的能力并因此無法維持基本生活的程度，來確定反貧困政策對象。

在供給維度中，決策者關注分配的內(nèi)容。社會福利資源的供給形式呈現(xiàn)多樣化，除傳統(tǒng)的現(xiàn)金、實物、服務等，還有憑證（如食物券、商品券等）、稅收減免、權利、機會（如能力發(fā)展、就業(yè)促進等）。對于目前的城市反貧困政策而言，可根據(jù)不同的貧困人群的特點，給予相應的福利品。例如，對于城市無業(yè)失業(yè)人員，應著重提升其自助能力，發(fā)展其就業(yè)機會；對于經(jīng)濟困難的進城務工人員，應注重給予其享受逐步與城市居民相同的社會福利權利，并為其隨遷子女的教育創(chuàng)造機會，等等。

在輸送維度中，較多提及福利的輸送系統(tǒng)，即服務提供者之間以及服務提供者與消費者之間的組織安排。福利輸送的方式可呈現(xiàn)多種二元選擇，例如：福利機構為公營化或私營化；提供的服務為組合產(chǎn)品或單一產(chǎn)品；服務提供方式為中央集權式或地方分權式；福利供給性質(zhì)為營利的商業(yè)性或非營利的福利性；服務策略提供者為專家、半專家或消費者；權力運作方式為專家掌握或下放至服務使用者；等等?？疾飚斍爸袊鞘蟹簇毨д卟浑y發(fā)現(xiàn)，政策主體依然是政府主導，市場和民間社會參與不足，且呈現(xiàn)中央政府權力較為集中而地方政府權限較小的特點，所提供的貧困救助服務依然比較單一。因此，在制定相關決策時，可適當引入多元化的政策主體，例如非政府組織（NGO）和企業(yè)；同時應逐漸實現(xiàn)簡政放權，給予地方足夠的權限以充分調(diào)動積極性；此外，在決策過程中，應注意吸取專家意見和聽取服務使用者的訴求。

社會福利政策的最后一個維度是財務模式，涵蓋資金來源和轉(zhuǎn)移機制兩個方面。資金來源包括稅收、志愿者捐款、收費等，其中捐款是指社會機構、企業(yè)、個人等提供的私營或私人捐款，收費是指福利品提供者按照產(chǎn)品或服務的市場價值向使用者收取的費用；轉(zhuǎn)移機制是指資金從來源部門轉(zhuǎn)移到服務提供部門的過程及機制。在中國，城市反貧困政策實踐主要包括社會救濟范疇的城市最低生活保障制度，以及相關的貧困預防性及補救性政策如慈善救濟、失業(yè)救濟、大病救助、殘疾救助等。由于政府在反貧困行動處于主導地位，公民組織尚不發(fā)達，福利供給市場化進程不完善，因此反貧困的資金來源依然以政府稅收為主，捐款和收費為輔。可考慮在加大財政投入的同時，鼓勵民間力量參與到資金籌措中來。

四、中國城市反貧困政策的發(fā)展路徑選擇

（一）價值理念的選擇：彰顯公平正義

城市反貧困政策從制定、實施到反饋的全過程中，必須遵循一些價值理念。例如：平等性，即盡可能地創(chuàng)造條件，保證機會、過程、結果的相對平等；福利性，即從尊重人的價值、權利出發(fā)，使各階層均能從現(xiàn)代福利制度中受益，保障城市貧困者的基本生活；公平性，即通過反貧困制度安排和全社會的共同努力，促成社會財富再分配，有效調(diào)整貧富差距；充足性，即根據(jù)人本主義、人道主義的要求，給予貧困者較為充分的福利救助和能力發(fā)展措施，以確保其達到合意的生活水準；正義性，即從制度、形式、程序等方面來公平正當?shù)胤峙涓＠Y源，以使反貧困政策的實施成果盡可能地合乎每一個收益者的利益。

在中國城市反貧困政策的制定與實踐中，公平正義是最基本的價值取向，也是政策合法性的源泉和社會發(fā)展的必然要求。從近年來的反貧困實踐中，可以看出決策者對公平正義愈發(fā)重視。2012年中共十八大指出，要加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以“權利公平、機會公平、規(guī)則公平”為主要內(nèi)容的社會保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保障人民平等參與，平等發(fā)展權利。在中國城市貧困群體中，農(nóng)民工所占比例越來越大。近年來，中國的農(nóng)民工反貧困政策在價值理念方面的轉(zhuǎn)變思路較為明晰，體現(xiàn)在政府、企業(yè)和社會越來越注重為農(nóng)民工提供公共服務，以及發(fā)展農(nóng)民工的職業(yè)培訓、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、子女教育等方面的福利措施。這些轉(zhuǎn)變，無不體現(xiàn)出對公平正義價值理念的認同。因此，公平和正義應當成為更廣泛的城市反貧困政策的設計理念，以推動貧困者在經(jīng)濟發(fā)展、政治參與、社會保障等方面享有與其他群體同等的權利與福祉。

（二）分配對象的選擇：政策對象更為廣泛

城市反貧困政策對象的選擇，應從上世紀90年代以下崗失業(yè)人員為主擴展到更廣泛的貧困人群，近年的政策實踐正逐步實現(xiàn)這一點。當前城市反貧困政策在分配對象的選擇上，越來越多地表現(xiàn)出普惠性特征，政策客體范圍逐漸擴大，從最初的下崗失業(yè)人員擴展到農(nóng)民工、失地農(nóng)民等易貧困群體。例如，2005年《國務院關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》強調(diào)了城市再就業(yè)問題的重要性，同時指出應做好進城務工人員和城市失地農(nóng)民的就業(yè)、再就業(yè)工作。2007年《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出了解決城市貧困者住房困難問題的思路，并要求通過比照經(jīng)濟適用房的相關優(yōu)惠政策，建設符合農(nóng)民工等城市貧困群體需求和特點的住房，并以出租的形式來改善其居住條件。在城市失地農(nóng)民方面，相關政策旨在確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，使其長遠生計有保障。除了提高失地農(nóng)民在勞動力市場上的競爭力之外，還制定了以增強潛力、發(fā)展能力為目的，涵蓋多個領域的就業(yè)促進政策體系，以幫助失地農(nóng)民擺脫貧困。

（三）供給項目與輸送策略的選擇：內(nèi)容更為多元，渠道更為整合

根據(jù)Gilbert和Terrell的分析，供給的項目除傳統(tǒng)的現(xiàn)金、實物、服務等之外，還包括憑證、豁免、權利、機會等多種形式。［1］167-168輸送策略的選擇除存在單一項目外，還可存在復合的、綜合的服務項目。近年來，對城市貧困群體的政策支持逐漸從提供單一救助項目到綜合公共服務轉(zhuǎn)變。政策供給項目涉及提供就業(yè)培訓、促進政策參與、實施培訓費補貼制度、減免稅費、提供貸款擔保等多個方面，豐富了反貧困政策的供給項目和內(nèi)容，也充實了相應的輸送渠道。在下崗職工反貧困方面，近年來中華全國總工會逐漸把工作重點從生活救助準移到幫助擺脫貧困上，尤其是強調(diào)促進困難職工再就業(yè)。為了促進城市貧困者對自身權益的保護，全國總工會通過促進下崗失業(yè)人員參與政策制定和實施，建立聯(lián)席會議制度，完善“三方機制”等手段，促進下崗失業(yè)人員的政策參與。此外，各級政府還在各地推廣實施農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓陽光工程，對參加培訓的進城務工人員給于適當?shù)呐嘤栙M補貼，以減少他們因參加培訓而失去收入的憂慮。同時，有關部門要求輸入地將進城務工人員崗位技能納入當?shù)芈殬I(yè)培訓計劃，鼓勵農(nóng)民工參加職業(yè)技能鑒定、獲取國家職業(yè)資格證書。除下崗職工和進城務工人員之外，城市失業(yè)人員也是城市貧困群體的組成部分。各級有關部門陸續(xù)出臺了對雇主吸收失業(yè)人員進行社保補貼和崗位補貼、為失業(yè)人員辦理再就業(yè)優(yōu)惠證、稅收減免等優(yōu)惠政策，以及自謀職業(yè)者和彈性就業(yè)者的社會保險補貼政策、失業(yè)人員免費享受職業(yè)培訓和職業(yè)介紹的政策等，逐步形成涵蓋財政、稅收、金融等領域的城市反貧困政策體系。

通過中國城市反貧困政策的變化可看出，決策者不再像以往那樣僅提供物質(zhì)救濟，而是通過一系列措施來實現(xiàn)貧困者的能力提升和自我發(fā)展。這些支持性政策涉及的領域和范圍越來越廣，內(nèi)容越來越多元，政策對象的范圍也逐漸廣泛，公共綜合就業(yè)服務體系逐步建立。從城市反貧困政策供給和輸送的兩個維度來看，目前中國城市反貧困政策正向著供給內(nèi)容更多元、輸送渠道更綜合的方向發(fā)展。

五、中國城市反貧困政策發(fā)展中應注意的方面

第一，在價值理念方面，城市反貧困政策在制定中應將公平正義擺在更首要的位置。對于那些在經(jīng)濟改革和社會轉(zhuǎn)型大潮中利益受損的貧困人群，應給予更多的特殊支持和政策傾斜，使他們在經(jīng)濟競爭和社會參與中充分享有起點、過程、結果全方位的公平。此外，還應格外關注城市貧困者后代發(fā)展的公平問題。例如對進城務工人員隨遷子女的教育，應在政策上給予傾斜和照顧，以防止教育缺失導致的貧困代際傳遞。

第二，在分配的維度上，應繼續(xù)擴大保障范圍，使城市反貧困政策向更普惠的方向發(fā)展。中國城市反貧困政策最初是為保障城市下崗失業(yè)人員基本生活和就業(yè)而產(chǎn)生，后來逐步擴展到對進城務工人員、城市失地農(nóng)民和其他城市失業(yè)人員進行支持的綜合政策體系。今后，應在保證現(xiàn)有城市貧困群體政策水準的前提下，將更多的城市貧困群體納入到政策保障中。

第三，在供給和輸送的維度上，應繼續(xù)促使反貧困政策項目的整合發(fā)展。應積極完善現(xiàn)有的捆綁式救助方式，并設計出更多的綜合性反貧困項目，充分促進城市貧困者可行能力的提高。同時，應鼓勵市場和社會的力量參與到反貧困行動中來，通過政府購買服務等方式，促進反貧困行動向著更專業(yè)化、社會化的方向發(fā)展。此外，在政策輸送的過程中，要繼續(xù)健全相關監(jiān)督機制，使各項政策落到實處，保障城市貧困群體的權益。

第四，在財務的維度上，各級政府應繼續(xù)加大對城市反貧困政策的投入。政府應始終扮演社會福利政策最主要出資人的角色，任何時候都應擔起提供福利資金的責任。各部門應積極轉(zhuǎn)變思維方式，積極認識到投資社會福利、給予民眾更多經(jīng)濟自由和福利保障，能夠更好地促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的事實。因此，政府應在不加重民眾稅負的前提下，不斷加大財政投入，使各項反貧困政策在資金來源上更有保障，確保政策效果的實現(xiàn)。

［1］ Neil Gilbert， Paul Terrell.社會福利政策引論［M］.上海：華東理工大學出版社，2013：26.

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編輯：劉寧

C913.7

A

2095-7238（2017）03-0064-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.03.011

2016-12-05

陳星（1989-），男，山東大學哲學與社會發(fā)展學院碩士研究生，主要研究方向為社會保障；高鑒國（1957-），男，山東大學哲學與社會發(fā)展學院系主任、社會學教授、博士生導師，主要研究方向為社會保障。