論我國信訪制度改革的法治化具體途徑
——以行政復(fù)議制度完善為契機*

蔣都都

(廣東外語外貿(mào)大學(xué)，廣東 廣州 510420)

論我國信訪制度改革的法治化具體途徑
——以行政復(fù)議制度完善為契機*

蔣都都

(廣東外語外貿(mào)大學(xué)，廣東 廣州 510420)

信訪制度改革必須尋求符合法治的改革途徑，而不是在現(xiàn)有法治之外建立一個糾紛解決機制。目前信訪案件主要是行政案件，行政復(fù)議無疑是化解信訪困境的最佳途徑。《行政復(fù)議法》正面臨修改，信訪制度的改革應(yīng)以此為契機?！缎姓?fù)議法》法的修訂應(yīng)根據(jù)信訪案件的特點采取相應(yīng)的措施，以做到充分滿足解決行政糾紛的需要，使此次修訂起到既完善我國行政復(fù)議制度，又能化解信訪困境的作用。

信訪;法治;信訪制度;行政復(fù)議;改革途徑

2015年3月全國人大常委會將《行政復(fù)議法》列入修改計劃。學(xué)界亦先后在北京、義烏組織了行政復(fù)議法修改研討會。筆者鑒于行政復(fù)議對信訪糾紛解決的重要作用，針對信訪的一些特點提出對行政復(fù)議的完善，從而使制度改革協(xié)調(diào)進行。

信訪是一項具有中國特色的制度。直到2016年，習(xí)近平主席與李克強總理仍然在對信訪問題作出指示，強調(diào)要認真處理信訪反映的突出問題，注意完善體制機制*習(xí)近平就信訪工作作出重要指示[EB/OL].(2016-04-21)[2016-11-03].人民網(wǎng).http://politics.people.com.cn/n1/2016/0421/c1024-28295004.html.。這在一定程度上反映了，近20年來，困擾著我國的信訪問題一直沒有得到有效解決。近年來，社會各界一直進行著激烈的討論。在理論研究中，學(xué)者對信訪改革進行堅持不懈的理論探討，提出了多種信訪制度改革途徑，如強化信訪、取消信訪、或者借鑒國外制度；實踐中，各級政府等機關(guān)不斷的進行信訪改革實驗。盡管信訪困境仍然沒有得到有效解決，但無論如何，我們應(yīng)該采取的是一種法治的信訪制度改革途徑，我們需要拋開信訪的表面現(xiàn)象，直接針對信訪中的糾紛問題提供完善的解決機制。

一、 必由之路：符合法治的信訪制度改革途徑

(一)法治的信訪制度改革方向已經(jīng)得到確立

“法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，”*張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化[J].中國法學(xué)，2014,(4).同樣，信訪制度的改革必須符合法治的要求，必須放在法治的大環(huán)境下來思考。對此，周永坤、于建嶸等諸多學(xué)者均提出了信訪改革必須堅持法治的思路，認為“法治化是信訪制度改革的必然選擇”*楊小軍.信訪法治化改革與完善研究[J].中國法學(xué),2013,(5).，信訪改革需“從建設(shè)社會主義法治國家的大思路來選擇我國的糾紛解決機制，在法治的糾紛解決機制的框架內(nèi)確立信訪的位置”*〔6〕周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J].暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2006,(1).。除了許多學(xué)者在其研究中，強調(diào)信訪改革必須堅持法治的思路外，這也是十八大以來中央強調(diào)的依法治國的基本要求。在十八屆四中全會的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的報告中，要求全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。明確提出把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。事實上，國家及各級地方機關(guān)的信訪改革，在經(jīng)歷了一段時間的大信訪時期后，近年來改革當局都已經(jīng)認識到信訪改革必須堅持符合法治大環(huán)境的信訪改革。這主要體現(xiàn)在2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》、《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》以及國家信訪局的《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》這三個文件中。這三個文件都強調(diào)了涉法涉訴信訪要按照法律規(guī)定的途徑和程序辦理，涉法涉訴等權(quán)利救濟事項信訪與普通信訪體制相分離，意圖糾正了過去信訪實踐工作中的信訪功能錯位。同樣，在地方的信訪制度改革中，改革當局也認識到了信訪改革的法治思路，如2014年出臺的《廣東省信訪條例》明確規(guī)定“訴訪分離”，涉法信訪依照法律規(guī)定的途徑和程序進行辦理?？梢钥闯觯还苁窃诶碚摻邕€是在國家領(lǐng)導(dǎo)層面，以及具體的信訪改革實務(wù)界，各方都已經(jīng)認識到信訪改革必須堅持符合法治的途徑。在明確了堅持信訪改革的途徑必須符合法治的前提下，我們探討信訪的改革具體如何開展。

(二)信訪改革的關(guān)鍵：完善法治的糾紛解決機制

傳統(tǒng)意義上的信訪是由民眾反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的活動*參見《信訪條例》第2條。。但實踐中，信訪已經(jīng)演變?yōu)橐环N主要的權(quán)利救濟方式。目前信訪機構(gòu)接收的案件中請求化解糾紛的案件是信訪工作中最重要也是最主要的內(nèi)容。而這些信訪案件中，涉法信訪的占了絕大部分的比重，“據(jù)統(tǒng)計有的地方竟占到95%”〔6〕；根據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)，涉法信訪都應(yīng)該通過它所涉及的法律所規(guī)定的途徑和程序進行。但事實上大量的涉法信訪通過信訪途徑來尋求救濟，這就導(dǎo)致了信訪功能的異化，引起諸多的社會和法律問題?？梢娦旁L問題已經(jīng)不再是單純傳統(tǒng)意義上的信訪，而是已經(jīng)被異化為主要的社會矛盾糾紛解決機制。這就是我們常常所講的信訪困境。究其原因，則是法律救濟途徑的不暢、不充分，使得原本可以通過法律途徑尋求救濟的案件卻來通過信訪途徑尋求救濟。換句話說，目前信訪問題的實質(zhì)是大量糾紛得不到救濟。所以，解決信訪困境，我們需要在完善其他的法律糾紛解決機制上下功夫，而不是狹隘的局限于信訪，“不能在信訪而言信訪，必須跨出信訪制度、在整個社會糾紛解決機制中來談信訪”*周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J].暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2006,(1).。這就需要我們將改革的注意力集中于現(xiàn)有法律糾紛解決機制的完善問題上來，而不是被“信訪”二字所迷惑。當然信訪制度在被異化后也成為了一種糾紛解決機制，但信訪的這種糾紛解決機制是一種人治的糾紛解決機制，是與法治相違背的。信訪應(yīng)當回歸它原來的民意傳達的功能定位。

符合法治的法律糾紛解決機制在現(xiàn)代社會是多元存在的，如調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟。完善這些法律糾紛解決機制均有助于促進信訪制度改革，但限于篇幅，筆者不可能對其一一論述。筆者在此選擇通過完善行政復(fù)議制度來促進信訪困境的化解，并認為行政復(fù)議制度的完善是化解信訪困境的最佳途徑。下文是具體論述。

二、化解我國信訪困境的最佳途徑：完善行政復(fù)議制度

筆者認為化解當前信訪困境的最佳途徑是完善行政復(fù)議制度，原因在于信訪案件中行政糾紛案件是其主要成分，而在解決行政糾紛案件上，行政復(fù)議具有其他糾紛解決機制無可比擬的優(yōu)勢。

(一)行政糾紛是信訪案件的主要成分

有學(xué)者研究顯示，自1996年后行政糾紛占了信訪總量的很大一部分*張?zhí)┨K.中國人在行政糾紛中為何偏好信訪?[J].社會學(xué)研究，2009,(3).。實踐中，信訪案件也主要集中在行政管理和行政執(zhí)法領(lǐng)域。在2013年10月份的廣東省信訪條例立法座談會上，省信訪局局長林耀明指出資源管理與土地征用占信訪案件的50%*此數(shù)據(jù)是作者在2013年10月廣東省立法座談會上從林耀明局長報告中聽取的數(shù)據(jù)。。若加上其他各類行政案件則行政糾紛案件占信訪案件比重會更高，如行政管理、行政處罰、行政侵權(quán)等，可見行政糾紛案件是信訪案件中主要案件類型。事實上，從信訪案件大多是信訪人向上級行政機關(guān)告下級行政機關(guān)，就可以明白信訪案件主要成分就是行政糾紛。因此，我國信訪困境其實就是怎樣化解行政糾紛與以何種途徑滿足民眾行政糾紛中的權(quán)利救濟。

當然，也有不少其他性質(zhì)的信訪案件是值得關(guān)注的，如涉訴信訪。對于涉訴信訪，則主要是需要通過司法制度的完善來實現(xiàn)。對此，十八大以來國家已經(jīng)開始司法制度的改革，旨在提高司法公正和司法獨立，在此不再論述。我們主要針對信訪案件的重點部分即行政糾紛提出對策。

(二)行政復(fù)議制度解決信訪糾紛的優(yōu)勢

行政復(fù)議制度，作為一項行政救濟制度，相對于其他救濟途徑具有著無與倫比的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢若能良好發(fā)揮則信訪中行政案件的訴求能夠得到滿足。

1.行政復(fù)議具有技術(shù)優(yōu)勢

近現(xiàn)代行政的技術(shù)性、專業(yè)性的特點是催生行政法的原因之一。信訪中，行政案件多為疑難復(fù)雜案件，行政性、專業(yè)性較強。因此需要一批具有行政專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗的裁判者，發(fā)現(xiàn)行政管理過程中的瑕疵和不當，進而改進行政管理和服務(wù)，從而保證行政糾紛高效全面解決。行政復(fù)議符合這些技術(shù)要求，行政復(fù)議中，行政裁判者既具有相關(guān)法律知識，還具有行政經(jīng)驗。尤其是在現(xiàn)代行政專業(yè)化加強的背景下，行政案件中裁判者的行政經(jīng)驗尤為重要。專業(yè)性的要求也是法國行政法院在其特殊的歷史原因已經(jīng)消失的情況下，仍然得以繼續(xù)存在的原因之一*趙龍,沈安琪.法國行政法官專業(yè)化培養(yǎng)模式及對我國的啟示[J].江蘇工業(yè)學(xué)院學(xué)報,2009,(3).。行政復(fù)議這一技術(shù)性優(yōu)勢正是信訪案件中亟需的，信訪中信訪局缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，往往使信訪案件得不到圓滿處理。因此，行政復(fù)議的專業(yè)性特點能夠滿足信訪中行政案件的技術(shù)要求。

2.行政復(fù)議的快捷、便利、高效優(yōu)勢

心理學(xué)家在信訪工作的社會心理學(xué)研究中，發(fā)現(xiàn)信訪人通常具有一種焦慮的心理。主要表現(xiàn)為性子急，上訪都希望有立竿見影的效果。如果時間太長， 他們就會對本級政府失去信心，從而繼續(xù)上訪，而且案件辦理時間過長會使信訪人心里產(chǎn)生官官相護的想法*張清娥.信訪工作的社會心理學(xué)分析[J].求實，2009,(8).。這就給信訪行政案件提出了很高的效率要求，這一超高的效率要求顯然是行政訴訟所不能滿足的，而“行政復(fù)議具有‘方便快捷、方式靈活、成本低廉’的優(yōu)勢”*方軍.論中國行政復(fù)議的觀念更新和制度重構(gòu)[J].環(huán)球法律評論,2009,(1).轉(zhuǎn)引自楊海坤,朱恒順.行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國《行政復(fù)議法》及相關(guān)法律的重要修改[J].法學(xué)評論，2014,(4).，能夠滿足信訪人的這一要求。同時行政復(fù)議的方便、快捷、高效能夠降低糾紛解決的成本，與其他法律途徑相比具有很強的優(yōu)勢。因此，通過完善行政復(fù)議制度來促進信訪改革具有其他法律途徑所沒有的效率優(yōu)勢。

3.行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督與全面救濟優(yōu)勢

行政復(fù)議既是糾紛解決機制和權(quán)利救濟機制，還是一種內(nèi)部監(jiān)督機制，即行政復(fù)議制度是行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級的層級監(jiān)督和糾錯制度，而這種內(nèi)部監(jiān)督機制又對糾紛解決和權(quán)利救濟具有積極作用。相對于司法審查的外部監(jiān)督，作為內(nèi)部監(jiān)督的行政復(fù)議，上級行政機關(guān)能夠?qū)ο录壭姓C關(guān)的行政行為直接變更，能夠全面進行合理性審查，可以要求下級行政行為不僅合法而且合理，從而更全面更充分的保障相對人的權(quán)利，而且由于行政上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級會更快更有效的執(zhí)行。同時，行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，使得糾紛解決的形式更為多樣，在程序上更為靈活。因此，作為內(nèi)部監(jiān)督的行政復(fù)議，能夠直接、高效的促進糾紛的解決，使權(quán)利得到全面的救濟。此外，行政復(fù)議能夠滿足部分信訪人的清官情節(jié)，因為行政復(fù)議制度是上級行政機關(guān)或部門負責(zé)，理論上由行政首長領(lǐng)導(dǎo)；在重大信訪案件上，行政首長可以參與審理。這種受到更大的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的情形正是清官情節(jié)所期望的。當然這種內(nèi)部監(jiān)督有時候會變成官官相護，可能會影響行政復(fù)議的公正性，但可以通過法律規(guī)定加以完善以及通過最終的司法監(jiān)督來保障。

4.低成本、低風(fēng)險的信訪問題解決機制

法律經(jīng)濟學(xué)要求制度改革時進行成本-收益分析，即要求新的制度設(shè)計對制度的投入成本和制度所產(chǎn)生的收益進行對比分析，成本收益分析方法的前提是追求效用的最大化。要求改革以最少的投入獲得最大的收益，成本不能高過收入。在信訪制度改革中，我們同樣要對改革的成本和收益進行預(yù)計。那些主張借鑒國外制度建立相關(guān)苦情、申訴制度的信訪改革主張，顯然會大大提高信訪改革的成本，至于收益則因難以預(yù)料制度借鑒能否成功而變得無法估計。但可以肯定的是，通過完善現(xiàn)有行政復(fù)議制度來促進信訪制度的改革，不會增加任何的信訪制度改革成本，況且《行政復(fù)議法》亟需修正*近年學(xué)者呼吁和研究《行政復(fù)議法》修改的日益增多。如楊海坤、湛中樂、余凌云等學(xué)者紛紛對《行政復(fù)議法》修改提出意見。。因此，將信訪制度改革與行政復(fù)議制度的完善相結(jié)合能夠以最小的改革成本收取最大的制度收益，避免了立法成本的過高，可以收到一石二鳥的作用。

制度經(jīng)濟學(xué)理論要求在改革中盡量降低改革失敗的風(fēng)險，避免進入惡性路徑依賴。因為，根據(jù)路徑依賴理論，“在制度變遷中，存在著一種自我強化機制，制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強化”*[美]道格拉斯 C.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].杭行譯.上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2008.轉(zhuǎn)引自莊士成.我國信訪“困境”的制度成因——個制度經(jīng)濟學(xué)的分析視角[J].政治與法律，2011，(8).。這就意味著改革一旦失敗，該制度便將進入一種低效率的‘鎖定’狀態(tài)，可能順著原來的錯誤路徑往下滑。根據(jù)這種理論，我們在制度改革中要盡量避免失敗的改革，尤其是避免新的制度陷入惡性路徑之中。因此，我們在改革之初就要考慮制度失敗所帶來的風(fēng)險。在信訪制度改革中，通過完善行政復(fù)議制度來化解信訪困境的這一途徑選擇，可以將風(fēng)險降至最低。因為，行政復(fù)議制度的完善即使不理想也不會使得目前的信訪制度惡化，而且現(xiàn)有制度并不會帶來新的惡性路徑依賴?？梢?，通過完善行政復(fù)議制度這一途徑，能夠降低信訪制度改革的風(fēng)險，不會出現(xiàn)建立新制度所帶來的不確定性影響。

因此，通過完善行政復(fù)議制度來促進信訪制度改革，能夠充分利用現(xiàn)有制度，降低改革成本和改革風(fēng)險。

綜上，從信訪案件的主要成分，行政信訪案件的專業(yè)性特點和信訪人的心理特征，以及改革成本收益分析和降低風(fēng)險的需要考慮，將信訪制度改革與行政復(fù)議制度的完善相結(jié)合，是信訪改革的最佳途徑選擇。

三、 現(xiàn)行行政復(fù)議制度化解信訪問題的缺陷

上文論述了行政復(fù)議化解信訪問題的優(yōu)勢，然而實踐中一個不爭的事實是，行政復(fù)議解決糾紛的不力是信訪持續(xù)走高的原因之一。正是包括行政復(fù)議在內(nèi)的法律糾紛解決機制運行不暢或權(quán)利救濟不充分從而導(dǎo)致了信訪異化為民眾熱衷的糾紛解決和權(quán)利救濟途徑。這表現(xiàn)為我國行政復(fù)議利用率低，相反信訪案件數(shù)量卻是行政復(fù)議案件的數(shù)百倍之多*我國目前每年受理的信訪案件總量達上千萬件，而復(fù)議案件則每年不到10萬件。參見黃學(xué)賢，馬超.行政復(fù)議:制度比較、功能定位與變革之途[J].法治研究，2012，(6).。因此，我們需要對目前行政復(fù)議制度存在的問題進行分析，然后根據(jù)問題，提出完善建議，提高行政復(fù)議解決行政糾紛和實現(xiàn)權(quán)利救濟的能力，從而化解信訪困境。我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在以下缺陷。

(一)責(zé)任和監(jiān)督缺失

盡管《行政復(fù)議法》第34、35條規(guī)定了復(fù)議機關(guān)的失職和瀆職的處罰，但這些法律責(zé)任規(guī)定，除了構(gòu)成犯罪的是刑事責(zé)任外，均是內(nèi)部行政處分形式的責(zé)任，缺少外部責(zé)任。其次，對于內(nèi)部責(zé)任，也存在監(jiān)督的缺失。主要表現(xiàn)在“《行政復(fù)議法》及其實施條例都對此缺乏必要的基本的監(jiān)督制約措施，尤其是本機關(guān)及其行政首長缺少對于本機關(guān)行政復(fù)議制度運行狀況的監(jiān)督和責(zé)任擔(dān)當”*〔17〕楊海坤，朱恒順.行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國《行政復(fù)議法》及相關(guān)法律的重要修改[J].法學(xué)評論，2014，(4).。 同時，上級行政復(fù)議機關(guān)對下級行政復(fù)議機關(guān)案件辦理情況很少進行有效的監(jiān)督指導(dǎo)，這就使得各級行政復(fù)議機構(gòu)處于一定程度的監(jiān)管盲區(qū)〔17〕。責(zé)任和監(jiān)督的缺失，常常導(dǎo)致出現(xiàn)行政復(fù)議不公，復(fù)議維持率過高(當然也有其他原因)，隨意不受理行政復(fù)議案件，甚至出現(xiàn)“官官相護”的情形，使得民眾繞過行政復(fù)議直接進行行政訴訟或信訪。

(二)機構(gòu)設(shè)置不合理

現(xiàn)行的行政復(fù)議機關(guān)主要是分為兩種，一是作出行政行為的行政機關(guān)上級主管部門為復(fù)議機關(guān)，二是作出該行政行為的行政機關(guān)所屬政府。具體的行政復(fù)議機構(gòu)，則是由行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)設(shè)的法制部門辦理。這種設(shè)置的不合理主要體現(xiàn)在三個方面，一是這些法制部門一般承擔(dān)著多種工作任務(wù)，如審查規(guī)章、規(guī)范性文件、執(zhí)法監(jiān)督和法律宣傳，雖然也有些部門設(shè)有專門的行政復(fù)議人員，但由于行政復(fù)議案件較少，其常常被委以他用，這就造成了行政復(fù)議人員專業(yè)性不強，辦案能力低，辦案質(zhì)量不高，未能發(fā)揮行政復(fù)議的專業(yè)性強的特點。二是復(fù)議機構(gòu)沒有決定權(quán)，由于復(fù)議機構(gòu)只是行政復(fù)議機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，最終決定權(quán)仍然屬于行政機構(gòu)負責(zé)人，常出現(xiàn)“審而不判，判而不審”的審查和復(fù)議決定相分離的局面，甚至有時候行政首長出于其他行政管理的考慮，而忽視具體某些行政復(fù)議案件，造成復(fù)議不公，從而使行政復(fù)議失去公信力。三是各個行政職能部門充當行政復(fù)議機關(guān)不符合回避原則的要求，我國是一個熟人社會，相同職能部門在業(yè)務(wù)交往中會形成熟人關(guān)系，而且被申請復(fù)議機關(guān)大多在執(zhí)法上事先得到上級支持或肯定；因此，不符合回避原則，難以保證公正。所以，在行政復(fù)議辦案專業(yè)性不強、質(zhì)量不高和行政復(fù)議公信力缺失的情況下，信訪人自然是會選擇上訪，而不是行政復(fù)議了。

(三) 程序優(yōu)勢未能發(fā)揮

前文已經(jīng)述及快捷、便利、高效是行政復(fù)議制度的優(yōu)勢，然而現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》的規(guī)定卻未能發(fā)揮學(xué)者們所指出的這一優(yōu)勢。首先，期間的規(guī)定問題上，《行政復(fù)議法》規(guī)定受理5日內(nèi)審查，然后7日內(nèi)通知被申請人，60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定(法律規(guī)定少于60日除外)。這一規(guī)定，與原行政訴訟法規(guī)定的7日立案，5日內(nèi)向被告發(fā)送副本，3個月作出一審判決相比，行政復(fù)議并沒有明顯體現(xiàn)出快捷、方便、高效。而前文述及信訪人大多擁有一種焦慮的心理，都希望案件能夠在盡可能短的時間內(nèi)辦理結(jié)束，案件辦理時間太長會對政府失去信心。因此，目前行政復(fù)議的期間不能滿足信訪人的高效要求。在實踐中，一些律師在接受當事人咨詢時，私下里建議當事人直接去信訪，認為通過行政復(fù)議速度太慢*這是我在和一些律師聊天中他們所反映的情況。。可見，我國目前行政復(fù)議制度的審理期限過長，失去了它本應(yīng)有的“快捷、方便、高效”的特點，對民眾的吸引力較低。

行政復(fù)議制度與行政訴訟相比，還被認為具有靈活性的優(yōu)勢，不像訴訟程序那樣僵硬。然而，行政復(fù)議制度的這一優(yōu)勢也依舊沒有得到發(fā)揮。在審理模式上，《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查。這種審查方式，一是過于單一，所有案件均采取書面審查，不能滿足信訪行政案件多樣性的特點；二是書面審查這種封閉式的審查方式，“把申請人‘關(guān)在門外’，缺少面對面的交流、對質(zhì)與辯論，復(fù)議又在行政系統(tǒng)內(nèi)部運作，容易讓申請人心生疑竇，不信任、不接受復(fù)議決定”*〔20〕余凌云.論行政復(fù)議法的修改[J].清華法學(xué)，2013，(4).。顯然，原本應(yīng)該靈活的行政復(fù)議，卻因“當下程序單一，因單調(diào)而影響效率”〔20〕的弊端，使得行政復(fù)議不能滿足信訪民眾對案件辦理的快捷要求，也因這種單一封閉的審查模式降低行政復(fù)議的公信力。這些都是行政復(fù)議使用率低，導(dǎo)致民眾傾向于信訪的原因。

(四) 與信訪銜接不夠

我國行政復(fù)議使用率低的一個重要原因是“公眾對行政復(fù)議這一救濟制度和途徑的知曉率十分低”*楊海坤，朱恒順.行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國《行政復(fù)議法》及相關(guān)法律的重要修改[J].法學(xué)評論，2014，(4).，“信訪者50%～60%的人不知道案件該歸哪個部門管及案件所涉及的的法律法規(guī)和政策”*張永和，張煒等.臨潼信訪：中國基層信訪問題研究報告[M].北京：人民出版社，2009.114-117.，加之行政復(fù)議管轄制度復(fù)雜，就更不知道如何進行復(fù)議了。因此，當民眾一旦與行政機關(guān)發(fā)生糾紛，需要尋求救濟時，便習(xí)慣性的采取信訪途徑尋求救濟，從而導(dǎo)致民眾知信訪而不知行政復(fù)議。此外，行政復(fù)議與信訪銜接的一個重要問題是二者的受案范圍不同，行政復(fù)議受案范圍有限，而信訪的受案范圍遠遠大于行政復(fù)議。這充分的反映了行政復(fù)議與信訪的銜接不夠，使得行政復(fù)議化解信訪困境的作用有限。

綜上，我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度因其責(zé)任和監(jiān)督缺失導(dǎo)致行政復(fù)議不夠公正；因其機構(gòu)設(shè)置不合理導(dǎo)致復(fù)議辦案質(zhì)量低，不能充分滿足申請人的權(quán)利救濟要求；因其未能發(fā)揮程序快捷、便利、高效、靈活的優(yōu)勢，不能滿足申請人的效率要求，也未能獲得應(yīng)有的公信力；因其知曉率低導(dǎo)致民眾不知使用行政復(fù)議。這些原因都導(dǎo)致了行政復(fù)議未能有效充當行政糾紛解決機制，為行政糾紛當事人提供權(quán)利救濟，從而使大量行政糾紛案件涌向信訪。

四、 完善行政復(fù)議制度以化解信訪困境

前文論述了行政復(fù)議制度為化解信訪困境的最佳途徑，并分析了行政復(fù)議制度在化解信訪行政案件糾紛上的缺陷。針對這些缺陷，結(jié)合信訪，在《行政復(fù)議法》修改之際，提出以下完善建議。

(一)加強行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)外責(zé)任與監(jiān)督

前文述及行政復(fù)議機關(guān)缺少外部責(zé)任和監(jiān)督，出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，從而導(dǎo)致復(fù)議不公正現(xiàn)象。在責(zé)任方面，由于《行政訴訟法》的修正，規(guī)定復(fù)議機關(guān)即使維持原行政決定也需成為被告，這在一定程度改變過去行政復(fù)議機關(guān)無外部責(zé)任的現(xiàn)象。但我們認為，這仍然還不夠，雖然修正后的《行政訴訟法》規(guī)定了復(fù)議機關(guān)一同成為被告，但由于《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》對這種外部責(zé)任并沒有做任何具體的規(guī)定，責(zé)任為何并不明確。因此，我們建議，在《行政復(fù)議法》的修改時增設(shè)行政復(fù)議機關(guān)的相關(guān)外部責(zé)任，尤其是要加大復(fù)議機關(guān)對申請人的賠償責(zé)任，而不能僅限于現(xiàn)行國家賠償法規(guī)定的加重損害的才賠償，只有在實質(zhì)責(zé)任加重的情況下，才能更為認真地進行復(fù)議。

在行政復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督問題上，要“完善行政復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)制度，落實行政復(fù)議機關(guān)責(zé)任追究制度”*楊海坤，朱恒順.行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國《行政復(fù)議法》及相關(guān)法律的重要修改[J].法學(xué)評論，2014，(4).。加強上級行政復(fù)議機關(guān)對于下級行政復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督，加強行政復(fù)議機關(guān)對其行政復(fù)議機構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)，建立上級行政復(fù)議機構(gòu)對下級行政復(fù)議機構(gòu)的工作指導(dǎo)聯(lián)系，以及復(fù)議機關(guān)對復(fù)議機構(gòu)工作人員的監(jiān)督指導(dǎo)。同時將這種監(jiān)督指導(dǎo)制度化、常態(tài)化，防止出現(xiàn)行政復(fù)議機關(guān)監(jiān)管盲區(qū)。

(二)合理設(shè)置復(fù)議機構(gòu)以增強復(fù)議獨立性

前文分析了，我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度由于機構(gòu)設(shè)置不合理，導(dǎo)致行政復(fù)議未能體現(xiàn)其專業(yè)性，也未能充分保證復(fù)議公正，從而影響其公信力。對此，我們建議從三個方面完善。

1.相對集中行政復(fù)議權(quán)

前文論述中，我們分析發(fā)現(xiàn)，目前分散的條塊復(fù)議管轄模式，一方面不符合回避原則，另一方面由于案件過少，而導(dǎo)致復(fù)議機構(gòu)常常閑置，不利于行政復(fù)議的專業(yè)化。同時分散的復(fù)議管轄不利于節(jié)省人員編制，節(jié)約行政成本。因此，有必要合理的相對集中行政復(fù)議權(quán)。相對集中復(fù)議后，一是能夠起到回避的作用，避免利益瓜葛，從而為申請人提供充分的救濟；二是相對集中行政復(fù)議，能夠促使行政復(fù)議專業(yè)化發(fā)展。對此，許多學(xué)者提出提出了不少建議。筆者贊成將行政復(fù)議權(quán)集中在縣級以上各級政府，取消市縣一級政府職能部門的行政復(fù)議權(quán)，但保留省一級的政府職能部門的行政復(fù)議權(quán)，中央垂直管理職能部門仍然按照原來垂直管轄的復(fù)議模式。如此，以達到整合力量、節(jié)省資源、提高效率、保證公正的目的。

2.設(shè)置行政復(fù)議專員或行政復(fù)議法官

前文述及了行政復(fù)議機構(gòu)由于承擔(dān)多種工作任務(wù)，導(dǎo)致復(fù)議辦案能力不強，影響辦案質(zhì)量，未能發(fā)揮行政復(fù)議專業(yè)性強的優(yōu)勢。這就需要在行政復(fù)議機關(guān)設(shè)置專門人員負責(zé)行政復(fù)議工作，提高行政復(fù)議人員的法律職業(yè)素質(zhì)。對此，可以學(xué)習(xí)英國行政裁判所、法國行政法院的做法，我們在行政復(fù)議機構(gòu)中專門培養(yǎng)行政復(fù)議官，邀請具有一定專業(yè)知識的人員來專門擔(dān)任，或者可以與法院行政庭進行交流，全面提高行政復(fù)議辦案人員的素質(zhì)，使行政糾紛能夠有效高質(zhì)量的得到化解。

3.賦予行政復(fù)議機構(gòu)以復(fù)議決定權(quán)

前文論及我國行政復(fù)議存在審查與決定相分離的情況，這嚴重影響行政復(fù)議案件的公正判決，使得審查徒具形式。因此，我們建議應(yīng)當賦予行政復(fù)議機構(gòu)一定的復(fù)議決定權(quán)，讓行政復(fù)議機構(gòu)在審查案件，查清事實后，能夠做出復(fù)議決定，避免再由未參與審查的領(lǐng)導(dǎo)另行決定。行政復(fù)議的確應(yīng)該保持其一定的行政性，應(yīng)該由行政首長領(lǐng)導(dǎo)，對此，我們主張行政復(fù)議決定書需由行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)人副署，但若行政復(fù)議機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人要進行實質(zhì)決定時，則需有實質(zhì)參與復(fù)議審查才能由行政首長做實質(zhì)復(fù)議決定。如此，以保障審查與決定的關(guān)聯(lián)性。

(三)提高復(fù)議效率，多樣化程序設(shè)置

我國目前行政復(fù)議審理期間長，審理程序單一和封閉，未能發(fā)揮行政復(fù)議“快捷、方便、高效、靈活”的優(yōu)勢。對此，我們提出以下建議。

1.設(shè)置多樣化程序和審理方式

我國現(xiàn)行行政復(fù)議采取的是原則上書面審查，且審理期限統(tǒng)一為60天，即單一的和封閉的審理程序。這與行政復(fù)議靈活性和行政糾紛案件的多樣性特點不相協(xié)調(diào)，也不能滿足申請人參與審理的內(nèi)心需要，不利于提升行政復(fù)議的公信力。對此我們建議增構(gòu)復(fù)議程序和復(fù)議審查方式。

復(fù)議程序方面，建議增設(shè)簡易復(fù)議程序、復(fù)議調(diào)解、復(fù)議委員會程序，并將復(fù)議委員會程序準司法化。根據(jù)不同復(fù)雜程度、不同性質(zhì)的復(fù)議案件規(guī)定不同程序規(guī)則和期間，以滿足不同案件的需要。對相對簡單、法律關(guān)系并不復(fù)雜的行政糾紛案件，可以設(shè)置較短的審理期限，以提高效率，滿足申請人迅速解決糾紛的心理期待。對于較復(fù)雜的案件可以適用準司法化的復(fù)議委員會程序，以確保案件得到科學(xué)和公正審理。如此，以保證行政復(fù)議的靈活性。在行政復(fù)議審查方式上，可以在保留書面審查的基礎(chǔ)上增設(shè)開庭審理。開庭審理又可以分為復(fù)議委員會開庭審理、簡易開庭審理。復(fù)議委員會開庭審理，相對于書面審理，當事人能夠參與其中，并展開質(zhì)證和辯論。這一方面是能夠以一種看的見的方式實現(xiàn)正義，另一方面能夠讓復(fù)議機構(gòu)清楚地了解案件事實，從而做到既讓申請人信服又能使案件正確辦理。至于簡易的開庭審理方式，是因為簡易程序雖然案件并不復(fù)雜，但有些申請人有著強烈的參與情緒，這些申請人有時并不是一定為了達到某一輸贏，而是為了像秋菊一樣“說個理”、要個“說法”。因此，開庭審理有助于滿足申請人的參與感，同時面對面的審理有利于審理中調(diào)解機會的把握。

2.縮短行政復(fù)議審理期限

前文述及信訪人最迫切的是期待案件能夠得到迅速解決，其實這也是所有公眾對行政權(quán)利救濟機制的要求，沒有人樂意等待曠日持久的審理期限，因為期間越久就會感覺公正越縹緲。實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)復(fù)議或訴訟程序尚未結(jié)束，當事人便已經(jīng)走上了信訪之路，因為不少信訪人在等待處理的過程，誤以為是復(fù)議機關(guān)或法院故意拖延或者以為是案件被“不了了之”處理。因此，有必要縮短行政復(fù)議的審理期限，以充分發(fā)揮行政復(fù)議“快捷”的特點，滿足申請人迫切的心理期待。當然，縮短行政復(fù)議的審理期限，是否會影響到行政復(fù)議審理的公正？有些學(xué)者也認為我國行政復(fù)議制度過于強調(diào)效率而忽視公正*黃學(xué)賢,馬超.行政復(fù)議:制度比較、功能定位與變革之途[J].法治研究，2012,(6).。對此，我們認為“在效率和公正兩端之間，復(fù)議程序的設(shè)計應(yīng)當踩在略偏效率一端”*〔26〕余凌云.論行政復(fù)議法的修改[J].清華法學(xué)，2013，(4).，兼顧公正即可。這是因為，首先，行政救濟不同于司法救濟，應(yīng)該有不同的價值定位追求，而不是價值追求重疊，二者在價值追求上應(yīng)各有側(cè)重，從而相互配合滿足不同需要。其次，行政復(fù)議雖然側(cè)重追求效率價值，但可以仍然兼顧公平。最后，行政復(fù)議作為行政救濟，救濟的公正性可以由司法救濟作最終保障，即在公眾不服行政復(fù)議后仍可以向法院請求救濟，而不是讓公眾在每一個救濟環(huán)節(jié)都飽受低效率的訴累。當然，這需要盡可能的取消行政復(fù)議終局裁決事項。

因此，我們建議在總體縮短行政復(fù)議期限的基礎(chǔ)上，再根據(jù)不同行政復(fù)議程序規(guī)定不同的復(fù)議期限，比如，簡易程序10天，復(fù)議委員會審理程序30天，如此滿足信訪人的效率要求。此外，取消絕大部分的行政復(fù)議終局裁定。

(四)加強行政復(fù)議與信訪的銜接

行政復(fù)議制度要想成為化解信訪的主要途徑，必須在二者之間建立起銜接機制，將信訪行政案件引導(dǎo)至行政復(fù)議中來。對此，我們建議擴大行政復(fù)議范圍和加強行政復(fù)議法律制度的法律宣傳。

1.擴大行政復(fù)議受案范圍

行政復(fù)議作為行政救濟，具有很強的行政性，而且是行政內(nèi)部監(jiān)督的重要方式；同時，由于行政機關(guān)實行的是上下級領(lǐng)導(dǎo)機制，上級行政機關(guān)有權(quán)改變和撤銷下級行政機關(guān)的行政行為。因此，從理論上講，“所有行政爭議都沒有理由不可以進入復(fù)議”〔26〕。所以，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)盡可能的擴大，除了政府不能管或不適合管的行政管理領(lǐng)域，且能有其他相關(guān)社會自治組織或其他糾紛解決機制所能處理案件外，都應(yīng)該納入行政復(fù)議的受案范圍。如此，確保行政復(fù)議范圍能夠基本覆蓋信訪行政案件的范圍，避免行政復(fù)議范圍之外的行政糾紛案件沒有途徑解決，而只能走信訪途徑。

2.加大對行政復(fù)議制度宣傳力度以改變公眾固有上訪觀念

傳播學(xué)理論認為“對于受眾來說，總是愿意接受那些與自己固有觀念一致的或自己需要、關(guān)心的信息，回避那些與自己固有觀念相齷齪的或自己不感興趣的信息”*周鳳婷.大眾傳媒與法律宣傳[J].探求，2005,(3).。目前我國民眾大多熟悉信訪，而對行政復(fù)議制度知曉程度低。因此，根據(jù)上述傳播學(xué)理論，我國民眾遇到行政糾紛自然是傾向于通過向與自己固有觀念一致的信訪尋求救濟，而不是通過自己不甚了解的行政復(fù)議來解決糾紛。這就有必要加大法制宣傳力度，提高公眾對行政復(fù)議制度的知曉程度，尤其是在信訪接待處對信訪人員進行宣傳，引導(dǎo)信訪人員通過行政復(fù)議尋求權(quán)利救濟。通過多種方式向全社會進行宣傳，比如通過媒體向公眾宣傳行政復(fù)議，在普法日對行政復(fù)議相關(guān)法律法規(guī)進行宣傳講解，改變以往只對憲法、安全方面法律法規(guī)宣傳的現(xiàn)象，從而使民眾在潛移默化中樹立通過行政復(fù)議等法律途徑尋求權(quán)利救濟的法律意識，使得行政復(fù)議等法律途徑解決糾紛成為民眾的固有觀念。

On the Specific Ways of the Reform of System of Petition in China —Taking the Opportunity of Improvement of Administrative Reconsideration System

JIANG Du-du

(GuangdongUniversityofForeignStudies,Guangzhou,Guangdong510420,China)

The reform of the system of petition must choose the way of the rule of law, rather than the establishment of a dispute resolution mechanism in addition to the existing system.Administrative reconsideration is undoubtedly the best way to resolve the plight of the petition,according to the fact that the current petition case is mainly the administrative cases.“Administrative Reconsideration Law” is facing amendment, petition system reform should take this opportunity. The revision of the Administrative Reconsideration Law should take corresponding measures according to the characteristics of the petition cases, so as to fully meet the needs of resolving administrative disputes, so that this amendment can improve the administrative reconsideration system and resolve the plight of the petition at the same time.

petition; rule by law,system of petition; Administrative Reconsideration; reform approach

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170222.008

2016-11-03 該文已由“中國知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年2月22日數(shù)字出版，全球發(fā)行

蔣都都，男，廣東外語外貿(mào)大學(xué)歐洲研究中心博士研究生，主要研究方向：行政法學(xué)、憲法學(xué)。

DF3

A

1672-769X(2017)02-0096-08