國際體育組織善治改革研究簡評(píng)

吳新宇

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國際體育組織善治改革研究簡評(píng)

吳新宇

華北理工大學(xué)體育部，河北唐山，063009。

在過去的20年時(shí)間里，關(guān)于治理的研究文獻(xiàn)層出不窮，國際體育組織積極引入善治理論與實(shí)踐。國際體育組織自治權(quán)與善治改革存在天然的價(jià)值沖突，自治權(quán)讓國際體育組織免受外界的不當(dāng)干預(yù)，也讓組織內(nèi)部處于封閉、保守和腐敗的狀況，善治改革成為國際體育組織保持健康可持續(xù)發(fā)展的最佳途徑，從而造成了自治權(quán)與善治改革之間的價(jià)值選擇沖突。研究結(jié)論認(rèn)為，國際體育組織善治改革具有劃時(shí)代的重要意義，在與自治權(quán)產(chǎn)生價(jià)值沖突的情況下，應(yīng)該堅(jiān)持善治改革的基本方向，這是國際體育組織改革的大趨勢(shì)。

國際體育組織；善治改革；研究簡評(píng)

1 治理與善治概念的全球崛起

在過去的20年時(shí)間里，關(guān)于治理的研究文獻(xiàn)層出不窮，概念框架不斷拉大，觀點(diǎn)分歧不斷加劇，這就在理論和實(shí)踐上導(dǎo)致了混淆的狀態(tài)。因此，“治理”經(jīng)常隨意地用于多種差異巨大的概念含義。例如，Van Kersbergen和Van Waarden[1]于2004年對(duì)超過9種含義的“治理”概念進(jìn)行了區(qū)分，從而得出“此概念因?yàn)楹x太多而用處不大”這一結(jié)論?！爸卫怼币辉~的定義在很大程度上取決于不同學(xué)者間不同的研究定義，或者取決于正在研究的現(xiàn)象。也許將此文中的概念進(jìn)行明確闡述的最佳方法，是需要將本文中的概念從相似概念中（至少從第一眼看到此概念開始）區(qū)分開來。例如，Kooiman[2]將“治理”（governance）同“治理”（governing）進(jìn)行區(qū)分，將“治理”定義為社會(huì)活動(dòng)，通過這些活動(dòng)，有目的地指導(dǎo)、引導(dǎo)、控制或者治理社會(huì)的各部門或者各層面。因此，“治理”主要描述從社會(huì)、政治和行政參與者開展的治理活動(dòng)中產(chǎn)生的模式。另一個(gè)常見的區(qū)分在于“治理”（governance）和“統(tǒng)治”（government），“統(tǒng)治”通常用來形容在國家層次上，正式且在制度上自上而下的過程[3]，然而，“治理”廣泛指“一種包含面更廣泛的現(xiàn)象”[4]。的確，除了國家統(tǒng)治之外，治理也包含非正式、非政府的機(jī)制，因此，可以將非國家級(jí)別的參與者加入到社會(huì)指導(dǎo)的分析之中[5]。

如今關(guān)于治理的爭論越發(fā)規(guī)范，因此，當(dāng)前全球正尋求所謂的“善治”共識(shí)。在國家層面上，我們?cè)H眼見證專制、絕對(duì)君權(quán)制的消逝，以及隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，在國際論壇上質(zhì)疑一個(gè)國家政治和經(jīng)濟(jì)的治理體系，在政治上也越發(fā)讓人可以接受。因此，以前的“共同呼聲”如今催促政府要“注意更高標(biāo)準(zhǔn)的民主表述、責(zé)任制以及透明度”[6]。在公司層面上，善治通常稱之為“公司治理”或者“好的公司治理”，這與私有公司或者共有公司治理的不同方式有關(guān)，通過這些方式對(duì)內(nèi)部或者外部的股東負(fù)責(zé)。公司治理的起源最早出現(xiàn)于資本投資的早期，當(dāng)時(shí)質(zhì)疑者聲稱市場(chǎng)競爭自身就可以解決與企業(yè)失敗有關(guān)的一系列問題，但是公司治理從這些質(zhì)疑聲中突破出來，獲得其重要地位[7]。

從國際機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)布多份要素清單以及它們的經(jīng)驗(yàn)看來，這些因素在國家和國際層面上，對(duì)私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域而言，都是善治的有用指標(biāo)（例如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、歐洲委員會(huì)、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、國際貨幣基金組織等善治標(biāo)準(zhǔn)）。這些清單作為善治的清單，直指治理結(jié)構(gòu)、治理過程的核心特征，并且這些核心特征在經(jīng)合組織國家中尤為明顯。清單中包含的關(guān)鍵原則有：責(zé)任、效率、有效性、可預(yù)測(cè)性、健康的財(cái)政治理、打擊腐敗以及透明度等[3]。另外，當(dāng)涉及到政治領(lǐng)域時(shí)，它們可能也包括參與度以及民主化，因此民主的環(huán)境是善治產(chǎn)生的一個(gè)關(guān)鍵性可變背景因素。

2 國際體育組織自治權(quán)與善治改革的價(jià)值沖突

治理在引發(fā)體育界的關(guān)注中簡單呈現(xiàn)出兩個(gè)派別，一方面有學(xué)者將“治理”定義為管理的變相形式[8]，一方面有學(xué)者將治理定義為多元主體的合作協(xié)商過程[9]。直到最近，要求善治的呼聲才終于出現(xiàn)在一直以來封閉的體育世界，例如，國際奧委會(huì)于2008年提出善治概念，歐洲理事會(huì)于2012年提出，歐洲委員會(huì)于2012年提出。之所以要求善治的呼聲出現(xiàn)于體育界的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于其它領(lǐng)域，其原因在于：體育界一直以來享有極大的自治權(quán)，在這層意義上來說，它幾乎完全自治[10]。現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)構(gòu)成的實(shí)質(zhì)在于古典自由主義，尤其是聯(lián)合的自由。相應(yīng)地，第一個(gè)國際非政府體育組織（國際體育組織）于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初建立，其建立者為一幫將體育與國家分離作為神圣原則的一幫人，在他們看來，政治家只會(huì)侵犯體育的誠實(shí)正直。

從此，體育界的領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行了諸多論證，旨在保護(hù)已深深植根于體育界的自治，使其不受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的干涉。因?yàn)樵?0世紀(jì)大部分時(shí)間內(nèi)，體育界商業(yè)化一面的重要性微不足道，因此體育界可以進(jìn)行自制，并且沒有受到來自政府的任何大規(guī)模干預(yù)。如今，國際體育組織仍然重視他們的自治權(quán)，一般來講都會(huì)在活動(dòng)中避開政府的干預(yù)。另外，在歐洲大陸，政府一直以來都不愿干涉體育，因?yàn)樗麄兏鼉A向于將體育界看作文化產(chǎn)業(yè)或者休閑活動(dòng)，而不是商業(yè)機(jī)構(gòu)[11]。另外，由于體育對(duì)選民有巨大的吸引力，從而使政治家對(duì)體育異常著迷，政府經(jīng)常給與體育界特別的待遇，甚至給與免稅權(quán)。最終，如同許多在全球舞臺(tái)上運(yùn)營的跨國公司一樣，治理世界體育的國際機(jī)構(gòu)能夠?yàn)樗麄兊慕?jīng)營活動(dòng)選擇最佳的監(jiān)管環(huán)境，從而挑選有利的環(huán)境作為他們國際活動(dòng)的本壘，這進(jìn)一步加強(qiáng)了體育界的自治權(quán)[12]。

然而，在最近幾年，由于體育界的商業(yè)化，國際體育組織的自治權(quán)越來越受到人們的質(zhì)疑，商業(yè)化也使體育界越來越受到全體資本化貪婪性和掠奪性的影響，最典型的是國際足聯(lián)爆發(fā)大范圍、系統(tǒng)性的腐敗案件[13]。確實(shí)，體育界影響廣泛的自治權(quán)似乎對(duì)國際體育組織的自制水平具有負(fù)面的影響。在過去的幾十年中，體育界中違規(guī)事件和道德丑聞的名單越來越長，同時(shí)這些違規(guī)和丑聞中，最明顯的一些出現(xiàn)于體育界的最高治理層中。例如，2002年冬奧會(huì)招標(biāo)丑聞讓國際奧委會(huì)深受震動(dòng)，在此次丑聞中，指控鹽湖城在成功申辦2002年冬奧會(huì)過程中存在受賄行為。另一個(gè)案例為，在國際排聯(lián)發(fā)現(xiàn)有治理不善的行為，墨西哥人Ruben Acosta被指控在他24年的任期內(nèi)，收受至少3 300萬美元的個(gè)人傭金[14]。國際足聯(lián)丑聞最受人關(guān)注，它們似乎是所有丑聞中規(guī)模最大的。例如，所謂的ISL事件（國際體育與休閑公司）仍然是體育界中最大的腐敗系統(tǒng)，體育界高層官員據(jù)說收受大約1億美元的個(gè)人傭金[14]。另外體育界還存在許多治理不善的案例。這些問題似乎直指國際體育組織內(nèi)部普遍缺乏良好的治理標(biāo)準(zhǔn)。

3 國際體育組織善治改革的重要性

國際體育組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)善治的重要性不容小覷。與商界類似的運(yùn)營方式、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性，可以確保國際體育組織在長期運(yùn)營的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)他們長期的目標(biāo)，事實(shí)證明，堅(jiān)持善治標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于公司效益和經(jīng)濟(jì)的增長具有積極地影響[15]。同時(shí)能夠改善國際體育組織的形象認(rèn)知，營造一個(gè)積極進(jìn)取的國際形象[16]。因此，經(jīng)合組織強(qiáng)調(diào)[3]：善治能夠激勵(lì)公司“更加有效的利用資源”，并且“給與一定程度上的自信，這對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠正常運(yùn)行是十分有必要的”。善治也是確保國際體育組織能夠在日益復(fù)雜的體育界對(duì)體育項(xiàng)目進(jìn)行治理的一種方式。另外，體育活動(dòng)不僅能夠增強(qiáng)大眾健康狀況，也具有傳遞價(jià)值觀、增加經(jīng)濟(jì)社會(huì)凝聚力、為大眾提供消遣等功能，同時(shí)對(duì)文化體育產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生持久的促進(jìn)作用，日本通過公私體育合作的方式，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與體育的健康可持續(xù)發(fā)展就是典型的例證[17]。體育賽事也是鼓舞地區(qū)和國家士氣的一種工具，也可能促進(jìn)國家和地區(qū)的振興。有人認(rèn)為體育這些重要的社會(huì)和文化價(jià)值，因腐敗受到嚴(yán)重削弱。

特別是在過去的20年間，全球體育日趨商業(yè)化，體育組織修訂和發(fā)布的更為廣泛的規(guī)則，受到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的影響也相應(yīng)地增大。此外，國際體育組織通過治理決策和公共活動(dòng)，逐步掌管社會(huì)生活的大片區(qū)域，這反映出國際性非政府組織對(duì)曾經(jīng)壟斷的國家政策問題的影響力越來越大。因此，這些組織如果缺乏善治，可能會(huì)對(duì)更為寬泛的社會(huì)造成嚴(yán)重的反噬效果。最終，因?yàn)閲H體育組織被賦予照管公益事業(yè)的職責(zé)，所以他們通過負(fù)責(zé)、透明的態(tài)度治理體育，就顯得尤為重要了[18]。

雖然目前體育界內(nèi)部和外部都做出了極大的努力，但是似乎在體育界，追求更好治理效果的努力卻停滯不前。這種停滯不前的原因是由于在體育界善治方面，在兩層次間存在重大的知識(shí)鴻溝[7]。首先，盡管在國家和國際層面上，存在針對(duì)體育組織的善治條例，卻沒有被廣泛接受的、針對(duì)國際體育組織的善治條例。善治條例必須考慮到相關(guān)組織的特點(diǎn)，并且在商業(yè)和非盈利層面上，在現(xiàn)存的條例中，國家間仍存在重大的差異。因此，在國家層面上，來自其他行業(yè)的條例，或者為體育組織而設(shè)立的條例，不能盲目的應(yīng)用于體育界，因?yàn)槭聦?shí)上國際體育組織是一個(gè)十分獨(dú)特的組織。作為體育活動(dòng)的治理者和推動(dòng)者，他們由國家、市場(chǎng)和民間社會(huì)參與者等因素構(gòu)成，善治清單中哪些因素可以并且應(yīng)該適用于體育界，這是個(gè)大大的疑問。而且，在國際體育組織內(nèi)部，許多不同的結(jié)構(gòu)還有待識(shí)別，這只會(huì)增加問題的復(fù)雜程度。因此，盡管不同層次的眾多參與者做出了努力，仍然缺乏一整套的核心原則[19]。第二，國際體育組織內(nèi)部工作方式的實(shí)證證據(jù)目前嚴(yán)重缺失。與腐敗有關(guān)的丑聞告訴我們，這只是表象，真正的問題是國際體育組織治理結(jié)構(gòu)存在的根本性問題。

4 國際體育組織內(nèi)部權(quán)力的制衡機(jī)制

一般認(rèn)為，歐盟賦予體育組織一定程度的監(jiān)督自治權(quán)，體育組織必須在歐洲法律范圍內(nèi)行使權(quán)力，而且行使權(quán)力要透明、民主，并且要保護(hù)體育價(jià)值。歐盟委員會(huì)已經(jīng)聲明會(huì)尊重體育部門的自治權(quán)，當(dāng)然自治權(quán)的行使要以遵守歐洲法律，制定決策要透明、民主。但是委員會(huì)并沒有正視體育組織的一些違反善治原則行為。委員會(huì)一直期望能夠起到鼓勵(lì)使用善治原則的作用，然而現(xiàn)在它的作用卻局限于通過實(shí)踐和支持善治積極性來改善體育管理水平。另一方面，由于其法律能力有限和自治地位不高，歐盟沒有權(quán)力干預(yù)體育部門。但盡管歐盟沒有強(qiáng)大的體育能力，基于國內(nèi)市場(chǎng)力量，原則上是可以進(jìn)一步干預(yù)體育部門。目前這方面并不令人滿意，但這種潛在的壓力形式永遠(yuǎn)存在于體育領(lǐng)域。歐盟委員會(huì)擔(dān)負(fù)著歐盟法律“主管”這一重要職責(zé)。根據(jù)歐盟條約第17條（1）款規(guī)定，歐盟委員會(huì)是“條約的監(jiān)護(hù)人”，這意味著它“應(yīng)當(dāng)在歐盟法院管控下監(jiān)督工會(huì)法律的應(yīng)用”[7]。然而，歐盟委員會(huì)一直認(rèn)為體育問題具有高度的政治敏感性。因此，委員會(huì)管理體育機(jī)構(gòu)的手段并不強(qiáng)硬，因?yàn)樗噲D說服體育機(jī)構(gòu)去適當(dāng)?shù)刈袷貧W洲法律，而不是強(qiáng)制其執(zhí)行。

“博斯曼法案”之前，“協(xié)商解決方法”使得體育法和歐洲法律可以在不同的領(lǐng)域使用，但體育部門沒有執(zhí)行歐盟法律，而是按照全球政治經(jīng)濟(jì)的利益格局進(jìn)行資源調(diào)配使用[20]。“博斯曼法案”之后，全球體育界意識(shí)到歐盟法律可以對(duì)他們的活動(dòng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，于是開展了一項(xiàng)與歐盟有關(guān)的活動(dòng)，體育游說主要是為了減少委員會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)。作為歐盟競爭法的公共執(zhí)法者，委員會(huì)的權(quán)力受到來自國際非政府體育組織的破壞，他通過創(chuàng)建議會(huì)黨團(tuán)，在國際足聯(lián)和歐足聯(lián)的事情上游說歐洲議會(huì)，并通過成員國和歐洲體育論壇游說國家政客。[21]此外，由于體育運(yùn)動(dòng)對(duì)于政客而言是很有吸引力的，他們的愛國情緒可能發(fā)揮作用，政府經(jīng)常給予足球特殊待遇，有時(shí)甚至對(duì)其免稅。因此，想在體育領(lǐng)域發(fā)揮委員會(huì)的競爭能力在政治上既不可行，也不可取。所以在體育方面，該委員會(huì)一直很愿意與體育機(jī)構(gòu)妥協(xié)。例如，在歐足聯(lián)規(guī)定足球廣播時(shí)間、國際足聯(lián)傳播體系和冠軍聯(lián)賽電視轉(zhuǎn)播權(quán)的中心市場(chǎng)等問題上，此方法備受矚目。歐盟委員會(huì)的軟方法并不一定是“壞”事情。例如，競爭法在體育廣播權(quán)方面的應(yīng)用需要根據(jù)體育市場(chǎng)特點(diǎn)做出調(diào)整。

5 小 結(jié)

在過去的20年時(shí)間里，關(guān)于治理的研究文獻(xiàn)層出不窮，國際體育組織積極引入善治理論與實(shí)踐。國際體育組織自治權(quán)與善治改革存在天然的價(jià)值沖突，自治權(quán)讓國際體育組織免受外界的不當(dāng)干預(yù)，也讓組織內(nèi)部處于封閉、保守和腐敗的狀況，善治改革成為國際體育組織保持健康可持續(xù)發(fā)展的最佳途徑，從而造成了自治權(quán)與善治改革之間的價(jià)值選擇沖突。國際體育組織善治改革具有劃時(shí)代的重要意義，在與自治權(quán)產(chǎn)生價(jià)值沖突的情況下，應(yīng)該堅(jiān)持善治改革的基本方向，這是國際體育組織改革的大趨勢(shì)。

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Review of Research of Wisely Governing and Reforming International Sports Organization

WU Xinyu

Dept. of P.E., North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063009, China.

Over the two decades, the research papers have been abounded in the perspective of governance, and accordingly the international sports organizations positively have introduced the wise governance theory and carry out the governance. There is always a conflict of values between the autonomy and wise governance and reform of international sports organizations. As the organizations govern themselves by the right of autonomy, they are protected from the external improper intervention. Yet this inevitably leads to the closed, conservative and corrupt operation of the organizations. Whereas conducting wise governance and reform is the best way to resolve these problems and preserve the healthy and sustainable development of international sports organizations, the conflict occurs in choosing either autonomy or wise governance and reform. With reference of the research conclusions, it is significantly epoch-marking to govern and reform the organizations wisely. As the organizations seek to be geared into the mainstream operation, they, considering the value conflicts between autonomy and wise governance, shall constantly abide by the wise governance and reform principle.

International Sports Organizations; Wise governance and reform; Research profile

1007―6891（2017）03―0016―04

10.13932/j.cnki.sctykx.2017.03.05

G80-053

A

2016-10-12

2016-10-18

河北省高等學(xué)校教育教學(xué)改革研究與實(shí)踐項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：2015GJJG089?