控制與動(dòng)員：對(duì)基層行政考核體系的社會(huì)學(xué)分析

陳家建

控制與動(dòng)員：對(duì)基層行政考核體系的社會(huì)學(xué)分析

陳家建

在對(duì)政府內(nèi)部管理體系的既有認(rèn)知中，控制與反控是主要的分析視角。在此視角下，地方政府各種偏離制度的行為被認(rèn)為是反制度的外生現(xiàn)象。但是，通過(guò)對(duì)當(dāng)前基層行政考核體系的分析可以發(fā)現(xiàn)，政府的內(nèi)部管理中，除了控制下級(jí)部門，動(dòng)員也是重要的組織目標(biāo)。為了調(diào)動(dòng)下級(jí)的能動(dòng)性，制度性的管控一定程度上被軟化，基層政府保留了自主行動(dòng)空間。這種動(dòng)員機(jī)制在考核體系中主要通過(guò)創(chuàng)新性激勵(lì)、模糊類指標(biāo)以及統(tǒng)籌型考核三種方式實(shí)現(xiàn)。

政府內(nèi)部管理；基層政府；行政考核；控制；動(dòng)員

一、控制與反控——對(duì)政府內(nèi)部管理體系的認(rèn)知

改革開放以來(lái)，雖然社會(huì)力量增長(zhǎng)明顯，但在當(dāng)前的中國(guó)，政府仍然對(duì)整個(gè)中國(guó)社會(huì)有著極其強(qiáng)大的影響力，這基本是眾多社會(huì)科學(xué)研究的共識(shí)。所以，關(guān)注政府的行為模式，一直以來(lái)都是社會(huì)科學(xué)，特別是社會(huì)學(xué)研究的核心主題之一。在較長(zhǎng)一段時(shí)期，社會(huì)學(xué)對(duì)政府的關(guān)注主要是分析政府如何影響社會(huì)，如何利用各方面資源達(dá)成行政目標(biāo)。①而新近的一些研究開始關(guān)注政府內(nèi)部體系的運(yùn)作，探討政府各層級(jí)、各部門是如何激勵(lì)與協(xié)調(diào)的。在這些研究當(dāng)中，對(duì)政府內(nèi)部運(yùn)作體系一個(gè)比較明顯的認(rèn)知線索是控制與反控。所謂控制，是指上級(jí)部門如何設(shè)計(jì)各種制度，如何把握各種關(guān)系來(lái)監(jiān)管下級(jí)，讓下層政府部門不會(huì)偏離上層政府的目標(biāo)設(shè)定。中國(guó)地區(qū)差異大，政府層級(jí)多，導(dǎo)致行政體系內(nèi)部信息不對(duì)稱問(wèn)題嚴(yán)重，各級(jí)政府之間信任度很低②；而且，改革開放以來(lái)地方政府利益主體地位凸顯，自利性行為動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，極易為了追求自身利益而偏離上級(jí)目標(biāo)③。因此，大量的研究揭示，設(shè)計(jì)一套行之有效的體制來(lái)管理下級(jí)，是上層決策的核心要素，比如條線財(cái)政控制的強(qiáng)化④、人事任命的專斷權(quán)力⑤、項(xiàng)目制對(duì)科層慣習(xí)的沖擊⑥。在這套研究脈絡(luò)下，以制度和權(quán)力運(yùn)作為手段，整個(gè)政府組織體系都力圖更好地解決上下層級(jí)的委托—代理問(wèn)題，約束下層政府的行為。

盡管體制設(shè)計(jì) “殫精竭慮”，但是下層政府還是大量出現(xiàn)對(duì)上級(jí)目標(biāo)的偏離，由此，不少的研究關(guān)注著下級(jí)政府如何與上級(jí)政府博弈，在 “虛與委蛇”中保護(hù)著自身的利益。這一研究路徑可以稱為對(duì)下層政府 “反控”技術(shù)的關(guān)注。所謂反控，是指在上級(jí)存在大量控制機(jī)制的情況下，下級(jí)如何在體制框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。與公開的對(duì)抗不同，反控是對(duì)制度與權(quán)力本身的利用，常常與控制的手段交融在一起，甚至 “一體兩用”。對(duì)反控手段的研究，主要從財(cái)政、制度、關(guān)系三個(gè)方面展開。在財(cái)政方面，雖然分稅制以來(lái)，中央的財(cái)政集權(quán)化趨勢(shì)增強(qiáng)，但是地方政府不斷積累地方財(cái)稅收入和預(yù)算外收入，讓不少地方政府的經(jīng)濟(jì)自主能力有明顯的強(qiáng)化。比如，近年來(lái) “經(jīng)營(yíng)城市”的手法讓地方政府獲得了大量可以自主支配的收入⑦，不會(huì)在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上完全受制于中央。在制度方面，地方政府對(duì)政策的 “靈活運(yùn)用”早在改革開放初期就大量出現(xiàn)， “用盡政策”、 “變通”⑧等手法讓下級(jí)政府對(duì)政策的解釋與執(zhí)行有比較多的自主權(quán)。而不少的研究同時(shí)發(fā)現(xiàn)，下級(jí)政府也會(huì)盡量建立關(guān)系網(wǎng)，以此來(lái)化解上級(jí)的控制壓力，降低風(fēng)險(xiǎn)。例如，在檢查考核過(guò)程中，下級(jí)政府通過(guò)私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及時(shí)獲取信息，了解上級(jí)動(dòng)向，軟化考核執(zhí)行度。⑨即使新近出現(xiàn)的項(xiàng)目制讓條線控制大大增強(qiáng)，但是基層政府仍然在其中挖掘出了反控手段，比如利用 “項(xiàng)目打包”的機(jī)會(huì)按照自身意圖重組項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。⑩

結(jié)合控制與反控的研究視角，中國(guó)政府的內(nèi)部治理呈現(xiàn)出組織目標(biāo)整合——偏離性應(yīng)對(duì)——調(diào)整重構(gòu)的變動(dòng)機(jī)制。新制度設(shè)計(jì)的初衷是組織控制的實(shí)現(xiàn)，制度的約束性實(shí)踐在層級(jí)和時(shí)序變動(dòng)中逐漸軟化，而這種制度的侵蝕發(fā)生于下級(jí)政府的反控過(guò)程中。原有體制效力降低之后，新的體制被設(shè)計(jì)出來(lái)，在政府體系中引入新的控制力。

二、動(dòng)員——行政體系管理的核心動(dòng)機(jī)之一

與原有的政府行為研究視角不同，本研究主要關(guān)注 “動(dòng)員 （mobilization）”。在本研究中，動(dòng)員是指上級(jí)政府在組織管理中，需要發(fā)揮下級(jí)政府部門的能動(dòng)性，使其具有行動(dòng)的空間，有激發(fā)動(dòng)力與自主操作的空間。?毫無(wú)疑問(wèn)，控制是政府內(nèi)部組織管理的核心目的之一，但同樣不可忽視的是，政府組織設(shè)計(jì)還有一個(gè)非常強(qiáng)的動(dòng)機(jī)，即讓下層有活力地運(yùn)轉(zhuǎn)，激發(fā)下級(jí)政府的能動(dòng)性。這種動(dòng)員的組織目標(biāo)不僅存在于抽象的理念中，還運(yùn)作于實(shí)際的組織行為中，其中最典型、最核心的是實(shí)踐于政府的管理制度中，尤其集中體現(xiàn)于目標(biāo)考核體系中。

在控制的認(rèn)知視角下，下級(jí)政府行為的偏離被認(rèn)為是制度設(shè)計(jì)存在漏洞，或者是下級(jí)政府過(guò)于“狡猾”，總之，反控是一種非預(yù)期的偏離行為。但是，引入對(duì)動(dòng)員機(jī)制的考察，能夠發(fā)現(xiàn)大量的下級(jí)政府部門行為并非純粹是對(duì)組織體制的偏離，而是一種制度設(shè)計(jì)的合理延伸?？刂婆c動(dòng)員，兩種組織目標(biāo)存在張力，控制是限制下級(jí)的行動(dòng)空間，而動(dòng)員恰恰相反，動(dòng)員體系的存在大大弱化了控制機(jī)制的運(yùn)作能力。在政府組織的目標(biāo)考核體系中，一方面是對(duì)下級(jí)的限制，但這種限制不是完全的，不會(huì)讓下級(jí) “毫無(wú)反控之力”，而是預(yù)留了一部分行動(dòng)空間，通過(guò)保留的行動(dòng)空間，下級(jí)政府有機(jī)會(huì)發(fā)展出一套反控的技術(shù)，與控制體系進(jìn)行博弈?？刂婆c動(dòng)員，二者互有軒輊，在不同的情景之下影響力各有高下，共同形塑著中國(guó)政府組織的管理與應(yīng)對(duì)模式。

政府的目標(biāo)管理體系，已經(jīng)在一些研究中得到了揭示。?但是既有對(duì)目標(biāo)管理體系的考察，主要認(rèn)為這是一種壓力傳遞與行動(dòng)路徑設(shè)定。實(shí)際上，在動(dòng)員的分析視角下，目標(biāo)管理體系同時(shí)展示出了一套給下級(jí)預(yù)留行動(dòng)空間，激發(fā)下級(jí)能動(dòng)性的機(jī)制，這種動(dòng)員機(jī)制體現(xiàn)于管理體系的三個(gè)層面：首先是目標(biāo)設(shè)定的方向，提供了對(duì)下級(jí)的創(chuàng)新性激勵(lì)；其次在考核目標(biāo)的制定上，存在預(yù)留空間與大量的模糊性指標(biāo)；最后是在考核層面，統(tǒng)籌性評(píng)估讓下級(jí)有自主組織行動(dòng)的機(jī)會(huì)。以下詳述這幾個(gè)方面的機(jī)制。文章的論述材料主要來(lái)自筆者對(duì)成都市政府考核模式的調(diào)查，同時(shí)參照了北京市基層考核標(biāo)準(zhǔn)。北京的考核體系比較傳統(tǒng)，包括經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)、社會(huì)類指標(biāo)與精神文明建設(shè)指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比重38.5%，社會(huì)指標(biāo)比重31.5%，精神文明指標(biāo)比重30%，另外還有各種獎(jiǎng)勵(lì)加分。成都市的鎮(zhèn)、街道經(jīng)濟(jì)職能被剝離，由專門的產(chǎn)業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)，所以沒(méi)有經(jīng)濟(jì)類考核，只有社會(huì)類。具體指標(biāo)每年會(huì)根據(jù)工作重點(diǎn)有所變動(dòng)，主要有15類指標(biāo)。?

三、創(chuàng)新性目標(biāo)激勵(lì)

關(guān)于中國(guó)行政體系的權(quán)力分配格局，社會(huì)學(xué)、政治學(xué)大多從集權(quán)的角度進(jìn)行認(rèn)知，有趣的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)的共識(shí)是這是一套分權(quán)體系。?

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功的一個(gè)重要原因被認(rèn)為是激發(fā)了地方政府創(chuàng)建企業(yè)、搞活經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。?有研究認(rèn)為，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是緣于中央政府的 “無(wú)計(jì)劃”，中央沒(méi)有對(duì)地方制定統(tǒng)一、詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，而是給予地方極大的自主權(quán)。在強(qiáng)激勵(lì)的體制下，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造性得以施展，創(chuàng)造出了不同的模式?？茖芋w系內(nèi)的信息不對(duì)稱問(wèn)題被高層政府意識(shí)到，自上而下單方面的規(guī)劃很難符合各地的實(shí)際，因此，最好的方案是讓各地自己摸索。這種 “放任”式的管理體系通常出現(xiàn)于轉(zhuǎn)型時(shí)期，此時(shí)發(fā)展前景不明確，沒(méi)有固定的規(guī)劃，需要地方自行探索。改革開放之初，所謂的 “摸著石頭過(guò)河”即是對(duì)此種狀態(tài)的描述，當(dāng)時(shí)的地方政府被給予了較大的自主權(quán)。值得注意的是，今天的中國(guó)處于另一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾突出，執(zhí)政合法性與能力都開始面臨危機(jī)，因此，尋找新的治理模式來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾，成為當(dāng)前國(guó)家治理的核心任務(wù)之一。此種情形下，在社會(huì)管理領(lǐng)域，高層制度設(shè)計(jì)的一個(gè)目標(biāo)是激發(fā)各地的創(chuàng)造性，探索有效的治理新模式。

在對(duì)基層政府目標(biāo)體系的調(diào)查中可以看到，“創(chuàng)新”被提升到一個(gè)極高的地位，成為基層社會(huì)管理工作的核心目標(biāo)。在成都市W區(qū)，區(qū)政府對(duì)各個(gè)鎮(zhèn)/街道制定的考核體系中，50%左右的分?jǐn)?shù)都來(lái)自于創(chuàng)新。按照考核指標(biāo)，每個(gè)基層單位每年需申報(bào)三個(gè)社會(huì)管理的創(chuàng)新項(xiàng)目，區(qū)政府會(huì)組織管理部門、專家團(tuán)隊(duì)對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，如果達(dá)不到創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)會(huì)降低10—30分的政績(jī)考核分?jǐn)?shù)。創(chuàng)新是績(jī)效考核的一個(gè)硬指標(biāo)，但是上級(jí)政府并不會(huì)規(guī)定如何創(chuàng)新和創(chuàng)新的內(nèi)容，而是讓基層政府自行摸索。例如，在W區(qū)社會(huì)保障工作的考核細(xì)則中，對(duì)創(chuàng)新的要求如下：在基本目標(biāo)之外，結(jié)合本地實(shí)際開展創(chuàng)新，得到區(qū)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可加2分；所開展的創(chuàng)新工作在全區(qū)范圍內(nèi)推廣加2分；得到市級(jí)以上媒體正面報(bào)道的，市級(jí)加2分，省級(jí)加3分，中央加4分。?而北京市S區(qū)的考核原則中也規(guī)定 “注重開拓創(chuàng)新”，但卻找不到如何創(chuàng)新的具體方案。?動(dòng)員性管理的原則是，只提出創(chuàng)新的要求，但沒(méi)有操作辦法，讓各個(gè)基層單位發(fā)揮能動(dòng)性，各自創(chuàng)造。所以，在這樣的管理體制下，基層單位的創(chuàng)新往往是“各顯神通”。比如，在成都市W區(qū)的Y街道，數(shù)字管理網(wǎng)絡(luò)成為首要的創(chuàng)新項(xiàng)目；而G街道則將傳統(tǒng)文化與社會(huì)管理作為創(chuàng)新申報(bào)項(xiàng)目。為了尋找創(chuàng)新點(diǎn)，各個(gè)地方政府 “殫精竭慮”，一方面是挖掘地方特點(diǎn)，同時(shí)大量借鑒其他地方的做法并加以改造，成為自己的 “創(chuàng)造”，出現(xiàn)了近年來(lái)政府大規(guī)模的 “參觀”、 “學(xué)習(xí)” 風(fēng)潮。 模仿型求異， 成為地方政府社會(huì)管理領(lǐng)域主要的行為特征。比如，在成都市W區(qū)，網(wǎng)格化管理、數(shù)字信息系統(tǒng)已經(jīng)成為廣泛模仿的創(chuàng)新，但同時(shí)各地又盡量凸顯自身的差異來(lái)完成創(chuàng)新項(xiàng)目。Y街道追求數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)大，H鎮(zhèn)主攻農(nóng)村的網(wǎng)格化劃分，G街道還別出心裁地把引進(jìn)國(guó)學(xué)作為創(chuàng)新點(diǎn)。在這些所謂的 “創(chuàng)新”背后，上級(jí)的考核體系是最重要的推動(dòng)力，而目標(biāo)體系設(shè)計(jì)的初衷就是為了激發(fā)下級(jí)政府的能動(dòng)性，使其能夠自主性摸索不同的社會(huì)管理模式。

四、模糊性指標(biāo)文本

行政體系的現(xiàn)代化模型被認(rèn)為是韋伯所分析的“科層制”，在該體制下整個(gè)組織系統(tǒng)是以制度規(guī)則作為運(yùn)行的唯一準(zhǔn)則，所有的崗位都有明確的權(quán)責(zé)。以科層制作為理念型，為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力體系的暢通，需要對(duì)下層的行為作出嚴(yán)密的規(guī)定，使其有明確的行為準(zhǔn)則。而這種嚴(yán)密的行為控制，長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為是中國(guó)行政管理的特征，比如極權(quán)主義的分析范式。

但實(shí)際上，政府的管理考核很多情況下并不會(huì)對(duì)下級(jí)作出非常明確的行為規(guī)定，即使在技術(shù)能力上具有可行的條件。例如，在成都市W區(qū)，職能部門每年都會(huì)對(duì)各個(gè)基層單位作出考核要求，在考核標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，常常會(huì)有 “留余地”的情況。從管理控制的角度出發(fā)，職能部門的要求越詳盡越好，比如在行政資源方面，可以要求基層單位有明確的人員和資金數(shù)量參與某項(xiàng)工作，并有嚴(yán)格的過(guò)程備案，以保障該部門的任務(wù)有完成的條件。但筆者在參與W區(qū)民政部門的考核標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)在很多可以明確要求的情況下，該部門不會(huì)把標(biāo)準(zhǔn)定得 “太死”，而是 “留有余地”。對(duì)此，部門干部從兩個(gè)方面進(jìn)行了解釋：第一，基層單位的資源都是統(tǒng)籌運(yùn)用，定得太死會(huì)限制工作積極性，不利于工作開展；第二，對(duì)主管部門非常重要的是，“如果定得太死，而人家又完不成，反而白白損傷了政府的權(quán)威”。所以，在標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)程中，存留部分靈活調(diào)整和執(zhí)行的空間是時(shí)常出現(xiàn)的情況，特別是對(duì)于非強(qiáng)制性的任務(wù)，而這類任務(wù)占了基層行政工作的大部分。

在考核體系的文本層面，存在大量的模糊性指標(biāo)，尤其是在社會(huì)管理領(lǐng)域。例如，在成都市W區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的考核細(xì)則中，對(duì)發(fā)展社會(huì)組織有專門的考核體系，但該體系的指標(biāo)極為模糊，其中培育社會(huì)組織的細(xì)則為： （1）社區(qū)社會(huì)組織經(jīng)常開展活動(dòng)； （2）社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社會(huì)服務(wù)和構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮明顯作用。在比較重要的教育工作中，也存在類似的指標(biāo)，比如： （1）做好區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育單位的管理和安全工作； （2）創(chuàng)建社區(qū)教育示范鎮(zhèn) （街道），完成一所社區(qū)教育學(xué)校的規(guī)范化建設(shè)，完成規(guī)范化社區(qū)教育工作站、區(qū)級(jí)社區(qū)教育先進(jìn)工作站，學(xué)習(xí)型社區(qū)、學(xué)習(xí)型家庭創(chuàng)建工作。?在北京市的考核指標(biāo)中，也大量充斥著類似的模糊細(xì)則，如出租房屋規(guī)范管理、環(huán)境建設(shè)群眾滿意度高、校園及周邊環(huán)境有效整治、社會(huì)救助工作完備等。?還有的指標(biāo)沒(méi)有任何判斷詞，只說(shuō)要考核社區(qū)建設(shè)情況、社會(huì)福利情況、社會(huì)組織情況，具體如何操作完全沒(méi)有定性，依賴于基層單位自己把握以及與業(yè)務(wù)主管部門的協(xié)商。

對(duì)于這一類模糊性考核指標(biāo)，基層單位的自行發(fā)揮空間很大，常常是 “不拘一格”。比如常見(jiàn)的考核要求 “群眾滿意度”，大多數(shù)鎮(zhèn)街都是搞一個(gè)簡(jiǎn)單的測(cè)評(píng)，挑選幾位代表談?wù)勔庖?jiàn)；比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖墙M成專家組，通過(guò)問(wèn)卷測(cè)評(píng)、專家座談、考評(píng)報(bào)告的方式出具比較專業(yè)和權(quán)威的意見(jiàn)，增強(qiáng)考評(píng)的合法性；最為嚴(yán)格的考核方式是上級(jí)部門派出檢查團(tuán)實(shí)地調(diào)查，但這類檢查沒(méi)有明確的制度壓力，考核的效果常常取決于人際公關(guān)，無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性考量?？傊?，無(wú)論是哪類測(cè)評(píng)方法，都存在極大的變動(dòng)空間，評(píng)審的靈活性非常大，甚至很難確認(rèn)到底有沒(méi)有達(dá)標(biāo)，因?yàn)閺奈谋旧细菊也坏酱_定的標(biāo)準(zhǔn)。所以，這類面臨考核的工作實(shí)際完成的效果完全取決于基層單位自己的 “興趣”與條件，最為核心的就是領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度和基層的行政資源。比如，成都市W區(qū)的若干鎮(zhèn)街中，20%左右對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新興趣不大，基本沒(méi)有主動(dòng)開展過(guò)太多工作，而有30%左右的鎮(zhèn)街資源豐富，領(lǐng)導(dǎo)也比較重視，社會(huì)管理類項(xiàng)目頻繁開展。對(duì)于前者，基本沒(méi)有懲罰，因?yàn)闆](méi)有太明確的懲罰依據(jù)，而對(duì)于后者，也難以有太高的政績(jī)考核獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)際的獎(jiǎng)勵(lì)方式往往是追加這些單位的項(xiàng)目投入，讓該地區(qū)有更多的資源搞社會(huì)建設(shè)，出現(xiàn)項(xiàng)目化運(yùn)作的路徑依賴。

五、統(tǒng)籌性評(píng)審考核

除了考核導(dǎo)向和指標(biāo)文本，在實(shí)際的績(jī)效評(píng)審中也有一套機(jī)制 “保護(hù)”著基層的能動(dòng)性。雖然在考核體系中分門別類制定了詳細(xì)的指標(biāo)，比如成都市的鎮(zhèn)街考核體系有15大類、幾百條細(xì)則，但是基層單位的政績(jī)?cè)u(píng)定并不會(huì)受到所有考核指標(biāo)的影響，而是以綜合統(tǒng)籌的方式進(jìn)行評(píng)審。地域差別導(dǎo)致政治績(jī)效很難得到客觀精確的測(cè)量，所以在行政組織管理中，相對(duì)績(jī)效是常用的方式，比如地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名。這種相對(duì)績(jī)效考核的體制在一些經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中已經(jīng)得到了揭示。?相對(duì)績(jī)效考核實(shí)際上就是提供了統(tǒng)籌運(yùn)作的空間，讓政府部門不必完全拘泥于各項(xiàng)具體指標(biāo)，而是追求相對(duì)位置。在當(dāng)前的社會(huì)服務(wù)考核中，這種統(tǒng)籌性運(yùn)作有更大的發(fā)揮空間。在追求管理創(chuàng)新的背景下，政績(jī)考核體系中的固定項(xiàng)基本分比重下降，而創(chuàng)新類加分比重提升。比如，在成都市W區(qū)的考核指標(biāo)中，以就業(yè)與社會(huì)保障類為例，不僅在指標(biāo)中有20%的創(chuàng)新類加分，而且在基礎(chǔ)指標(biāo)中也要求采用創(chuàng)新的方式完成，實(shí)際的創(chuàng)新類分?jǐn)?shù)比重超過(guò)50%。特別是媒體和上級(jí)的關(guān)注是加分的重頭戲，省級(jí)媒體一次的正面報(bào)道能夠加3分，而省市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的考察也能加3到5分。有了這些創(chuàng)新和加分機(jī)會(huì)，鎮(zhèn)街不必比對(duì)著考核指標(biāo)一項(xiàng)一項(xiàng)完成，而是可以統(tǒng)籌考慮，提高行政資源投入的 “邊際生產(chǎn)率”。例如，Y街道主打數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，一期就有50萬(wàn)的硬軟件投入，雖然在就業(yè)、社保等方面工作成效不突出，但是數(shù)字化的亮點(diǎn)帶來(lái)的政績(jī)效果非常好。不僅省內(nèi)的政府部門多次考察，還吸引了廣東的幾波考察團(tuán)，在全區(qū)的考核排名中名列前茅。為了提升整體的效果，W區(qū)還主動(dòng)為各個(gè)鎮(zhèn)街策劃具有 “相對(duì)優(yōu)勢(shì)”的項(xiàng)目，有的是流動(dòng)人口管理、有的是社區(qū)生態(tài)建設(shè)、有的是創(chuàng)建志愿服務(wù)等等，讓每個(gè)鎮(zhèn)街不必拘泥具體指標(biāo)，能夠有重點(diǎn)有特色地搞社會(huì)管理創(chuàng)新。

在統(tǒng)籌性評(píng)審的機(jī)制下，考核指標(biāo)的效力在一定程度上被弱化甚至架空，基層單位可以按照自己的資源與意愿有側(cè)重地完成任務(wù)，只要綜合性相對(duì)位置超過(guò)其他競(jìng)爭(zhēng)單位即可，而不必面面俱到。這從另一個(gè)層面給予基層單位能動(dòng)空間，既有考核指標(biāo)，但又不至于被指標(biāo)綁住手腳，可以發(fā)揮自身的工作動(dòng)力。尤其在主管部門需要快速推進(jìn)工作的時(shí)候，需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)下級(jí)政府的行動(dòng)力，這時(shí)候需要進(jìn)一步地給基層松綁，使其在政績(jī)競(jìng)賽中能夠充分發(fā)揮。

六、初步的討論

中國(guó)官僚體系的復(fù)雜性來(lái)自于內(nèi)在多重目標(biāo)的張力。在既有的認(rèn)知中，績(jī)效考核主要被認(rèn)為是控制的體現(xiàn)，特別是在很多情況下，考核指標(biāo)呈現(xiàn)出層層加碼的特征，讓科層壓力層級(jí)傳遞，由此造成基層政府權(quán)責(zé)失衡，不堪重負(fù)。在強(qiáng)大的體制壓力下，下級(jí)政府的各種反控手段也層出不窮，或是消極提供公共服務(wù)形成對(duì)上級(jí)政府的倒逼機(jī)制，或是游移于政策的兩可之間，或是擴(kuò)充上級(jí)控制外的資源，或是利用人際關(guān)系網(wǎng)軟化制度的執(zhí)行力，等等。這一系列的反控行為，常常被認(rèn)為是控制體制不嚴(yán)密所致，存在漏洞被基層政府鉆了空子，總之這是一種反制度的外生行為。所以，各種倡導(dǎo)強(qiáng)化制度，約束基層政府行為的政策主張不絕如縷。但是，通過(guò)對(duì)基層實(shí)際的考核體系的分析，我們可以看到，控制的邏輯一般不會(huì)被運(yùn)用到極致，而是留有余地。集權(quán)式的控制或許能夠有效地實(shí)現(xiàn)，但這絕非政府組織的唯一目的，治理的任務(wù)目標(biāo)也是追求的重點(diǎn)。

當(dāng)然，控制與動(dòng)員二者的力量并不平衡，常常處于變動(dòng)之中。在比較固定的工作中，控制性的考核占據(jù)主要位置，以免因?yàn)榛鶎诱袨槠钸^(guò)大而增加考核成本與行政風(fēng)險(xiǎn)。而在比較新的情境下，可能偏重動(dòng)員來(lái)激發(fā)基層政府的能動(dòng)性，比如1980年代的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與今天的社會(huì)管理創(chuàng)新。當(dāng)然，無(wú)論何種情況下，中國(guó)的政府管理體系都始終不是單面向的，而是一種富于張力，不斷變動(dòng)，在 “放松”與 “收緊”中動(dòng)態(tài)平衡的系統(tǒng)。

另外，在將當(dāng)前的社會(huì)管理創(chuàng)新作為主要的動(dòng)員模式進(jìn)行分析時(shí)，有兩個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注：第一，當(dāng)前社會(huì)管理領(lǐng)域的動(dòng)員機(jī)制與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不同，地方政府沒(méi)有在此過(guò)程中真正形成利益主體性，考核體系始終是外部的動(dòng)員力量；第二，以考核體系作為社會(huì)管理的創(chuàng)新促發(fā)機(jī)制實(shí)際上是在強(qiáng)化縱向的行政組織，弱化了橫向多元參與，而后者正是社會(huì)建設(shè)的真正方向，所以形成了一種奇怪的機(jī)制，政府試圖大力培育社會(huì)力量，而實(shí)際上是政府自身在這些領(lǐng)域的權(quán)力與責(zé)任的強(qiáng)化，讓政府的負(fù)擔(dān)感進(jìn)一步增加，找不到一種有效的社會(huì)管理轉(zhuǎn)型路徑。

注釋：

① Elizabeth Perry,Moving The Masses:Emotion Work in The Chinese Revolution,Mobilization:An International Quarterly,2002,7(2),pp.111-28;Yu Liu,Maoist Dicourse and the Mobilization of Emotions in Revolutionary China,Modern China,2010,30(3),pp.329-62.

② 周雪光： 《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》， 《開放時(shí)代》2011年第10期。

③ 楊善華、 蘇紅： 《從 “代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者” 到“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”》， 《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期。

④⑦ 周飛舟： 《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》，上海三聯(lián)書店2012年版。

⑤ 周黎安： 《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》， 《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

⑥ 渠敬東： 《項(xiàng)目制： 一種新的國(guó)家治理機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011第5期；陳家建： 《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

⑧ 王漢生、劉世定、孫立平： 《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》，載應(yīng)星等編： 《中國(guó)社會(huì)學(xué)文選》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版。

⑨ 艾云： 《上下級(jí)政府間 “考核檢查” 與 “應(yīng)對(duì)”過(guò)程的組織學(xué)分析——以A縣 “計(jì)劃生育”年終考核為例》， 《社會(huì)》2011年第3期。

⑩ 折曉葉、陳嬰嬰： 《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì) “項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》， 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

11 從廣義上講，一切組織規(guī)則的設(shè)計(jì)都是為了讓組織成員依照設(shè)計(jì)者的目標(biāo)行事，所以都可以被稱之為動(dòng)員，甚至極度嚴(yán)密的控制與規(guī)則的完全缺失都是一種動(dòng)員。但這樣廣義的定義并不利于學(xué)術(shù)認(rèn)知，所以本文的動(dòng)員主要是指激發(fā)下級(jí)能動(dòng)性的規(guī)則設(shè)計(jì)。

12 王漢生、王一鴿： 《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》， 《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。

13 這15類指標(biāo)是：創(chuàng)業(yè)就業(yè)與社會(huì)保障、社會(huì)組織管理與社會(huì)救助、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與科技服務(wù)、教育工作、文化工作、醫(yī)療衛(wèi)生、體育健身、人口和計(jì)劃生育、綜治維穩(wěn)與防邪、信訪工作、安全生產(chǎn)、食品質(zhì)量安全監(jiān)督、法律服務(wù)、突發(fā)預(yù)警事件處置、流動(dòng)人口管理與服務(wù)。

14 張軍、周黎安編： 《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)——中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，格致出版社、上海人民出版社2008年版， 導(dǎo)言。

15 Jean C.Oi,Rural China Takes Off:Institutional Foundations of Economic Reform,Berkeley:University of California Press,1999.

16 18 參見(jiàn) 《成都市W區(qū)2011年鎮(zhèn)、街道公共服務(wù)目標(biāo)考核細(xì)則》。

17 19 參見(jiàn) 《北京市S區(qū)鎮(zhèn) （街道）績(jī)效管理考核辦法 （試行）》。

20 周黎安、李宏彬、陳燁： 《相對(duì)績(jī)效考核：中國(guó)地方官員晉升機(jī)制的一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究》， 《經(jīng)濟(jì)學(xué)報(bào)》2005年第1期。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）

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A

1003－854X（2017）03－0081－05

陳家建，中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院副教授，廣東廣州，510275。