基層法律援助的困境及其理念重塑

李婉琳

基層法律援助的困境及其理念重塑

李婉琳

我國(guó)法律援助的供需矛盾在基層體現(xiàn)得最為突出，因?yàn)橐环矫婊鶎右苯用嫦蛏鐣?huì)提供法律援助服務(wù)，另一方面基層法律援助資源供給的不足又影響著法律援助的活動(dòng)?；鶎臃稍P(guān)系中不同主體對(duì)法律援助的不同考量，導(dǎo)致了“行動(dòng)中的法律援助”形成了多元規(guī)則，并建構(gòu)了基層法律援助的多維“半自治社會(huì)領(lǐng)域”空間，從而使基層法律援助的結(jié)構(gòu)形成了錯(cuò)位的格局。從“半自治社會(huì)領(lǐng)域”中行為、規(guī)則、結(jié)構(gòu)的關(guān)系來(lái)看，法律援助中的各方主體應(yīng)重塑以受援人合法利益為本位、理性回應(yīng)援助需求、以援助品質(zhì)為核心的三重援助理念，使基層法律援助活動(dòng)突破當(dāng)前的瓶頸。

基層法律援助；“半自治社會(huì)領(lǐng)域”；錯(cuò)位；多元規(guī)則；援助理念

一、問(wèn)題的提出

法律援助是由政府為符合法定條件的經(jīng)濟(jì)困難的公民，或特殊案件的當(dāng)事人無(wú)償提供法律服務(wù)的一項(xiàng)制度，其不僅是我國(guó)法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是扶貧助弱社會(huì)公益事業(yè)的有機(jī)組成。雖然我國(guó)有關(guān)法律援助的實(shí)踐和制度建構(gòu)都起步較晚，但卻發(fā)展迅速。而與此同時(shí)，法律援助在發(fā)展過(guò)程中所面臨著諸多困境，其中最為突出的就是基層法律援助的“超負(fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)。基層法律援助是整個(gè)法律援助體系的基礎(chǔ)，直接面對(duì)最廣大的受援對(duì)象提出的各種訴求。然而，在資源供給不足的情況下，由于法律援助的任務(wù)往往是通過(guò)自上而下的層層分解來(lái)落實(shí)下派的，基層作為最末的單元，為了完成繁重的援助任務(wù)和目標(biāo)考核，在基層的法律援助實(shí)踐中，不同的行動(dòng)邏輯與“策略”得以生成，并在國(guó)家法律援助制度建構(gòu)的秩序之外形成了多元的規(guī)則和秩序，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，法律援助制度如何被實(shí)踐是一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題。就此，本文力求在經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)之上，借助“半自治社會(huì)領(lǐng)域”理論*該理論最初由美國(guó)著名法人類(lèi)學(xué)家薩莉·法爾克·穆?tīng)柼岢?。她通過(guò)對(duì)非洲乞力馬扎羅山查加人和現(xiàn)代紐約服裝業(yè)的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎在各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域中都存在著正式規(guī)則與非正式規(guī)則之間的博弈，而這樣的一個(gè)空間，正是“半自治社會(huì)領(lǐng)域”存在的地方。展開(kāi)分析。而之所以運(yùn)用這一理論工具的原因在于：“半自治社會(huì)領(lǐng)域”理論認(rèn)為，“沒(méi)有一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域可對(duì)任何事情都做到完全的計(jì)劃和控制，也就是說(shuō)，基于正式規(guī)則的完全‘統(tǒng)治’和基于非正式規(guī)則的完全‘自治’在實(shí)踐狀態(tài)上都是不可能的，‘半自治’才是常態(tài)”。*Moore.Sally Falk,“Law and social change: the semi-autonomous social field as an appropriate subject of study”，Law and Society Review 7，1973.作為一種“以過(guò)程為中心”的研究方法的集中體現(xiàn)，該理論注重將包括法律制度在內(nèi)的規(guī)范資源，宏觀(guān)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以及微觀(guān)的個(gè)人行動(dòng)等都納入觀(guān)察和分析的視野，強(qiáng)調(diào)一個(gè)由正式規(guī)則所支配的行為，與受不確定性因素影響的行為間的交替作用過(guò)程。在這一過(guò)程中，既包含了對(duì)社會(huì)秩序有意識(shí)的建構(gòu)，也包含了“與建構(gòu)秩序和規(guī)則相反的”調(diào)整過(guò)程。而之所以會(huì)有這種反向的建構(gòu)活動(dòng)，則是因?yàn)樯鐣?huì)生活中總是充滿(mǎn)了各種“不確定性因素”，*Moore.Sally Falk,“Law and social change: the semi-autonomous social field as an appropriate subject of study”，Law and Society Review 7，1973.因?yàn)椤安淮_定因素”的介入和發(fā)展，改變了原有的“有意識(shí)建構(gòu)活動(dòng)”的方向和軌跡，而這些要素和狀況組合在一起，則展現(xiàn)了“作為過(guò)程的法律”的生動(dòng)畫(huà)面。實(shí)際上，在當(dāng)前基層法律援助實(shí)踐中，正呈現(xiàn)出一幅“半自治社會(huì)領(lǐng)域”的生動(dòng)畫(huà)面。其中，既包含了法律援助制度本身想要建構(gòu)的秩序，又包含了各方當(dāng)事人基于己身利益的考量而作出的行為選擇，以及這些行為選擇所形成的與既有規(guī)則相左的新“規(guī)則”，并對(duì)援助的結(jié)果和質(zhì)量產(chǎn)生著重要的控制性影響。因此，借助“半自治社會(huì)領(lǐng)域理論”這一分析工具，可以讓我們更為深入地理解與剖析基層法律援助所面臨的困境。

二、基層法律援助中的錯(cuò)位及其動(dòng)因

基層法律援助中的錯(cuò)位表現(xiàn)在設(shè)置、身份和角色三個(gè)層面。首先，設(shè)置的錯(cuò)位表現(xiàn)為，雖然《法律援助條例》(下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)第5條確立了法律援助機(jī)構(gòu)“按需設(shè)置”的原則，但實(shí)際上是“按財(cái)政體制來(lái)設(shè)置”。法律援助機(jī)構(gòu)是法律援助工作得以有序開(kāi)展的重要組織保障。早在國(guó)務(wù)院頒布《條例》之前，法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置工作就已先行。1996年，司法部發(fā)布了《關(guān)于迅速建立法律援助機(jī)構(gòu)開(kāi)展法律援助工作的通知》，要求各地要報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)同意，爭(zhēng)取支持，盡快建立法律援助機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作。2000年，司法部再次出臺(tái)了《關(guān)于加快法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)步伐的通知》，要求各地以地方機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，切實(shí)解決法律援助機(jī)構(gòu)的列編問(wèn)題。并就法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)的目標(biāo)提出了明確要求，“到2002年以前，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)在所有設(shè)置人民法院的地方基本上都建立起相對(duì)應(yīng)的法律援助機(jī)構(gòu)”，從而確立了法律援助機(jī)構(gòu)“按法院所在地”設(shè)置的原則。但到了2003年《條例》正式出臺(tái)時(shí)，法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則又改為“按需設(shè)置”，即由直轄市、設(shè)區(qū)的市及縣級(jí)人民政府司法行政部門(mén)根據(jù)需要來(lái)確定。雖說(shuō)“按需設(shè)置”的原則有利于提高法律援助的效率和效益。然而，實(shí)踐中卻很難做到。當(dāng)前我國(guó)在實(shí)踐中已形成了法律援助機(jī)構(gòu)的四級(jí)架構(gòu)格局，*即司法部—省、自治區(qū)、直轄市—地級(jí)市—縣(區(qū))的四級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)體系。這種格局的形成主要是由我國(guó)分灶吃飯的財(cái)政體制決定的，因?yàn)槿绻麤](méi)有設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，也就意味著沒(méi)有財(cái)政投入，也就沒(méi)有援助經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和爭(zhēng)取資金配套的可能。各地的援助需求有多有少，但幾乎不可能沒(méi)有需求。這樣一來(lái)，“按財(cái)政體制設(shè)置”的原則事實(shí)上取代了“按需設(shè)置”的原則。在目前的四級(jí)架構(gòu)的格局中，按照資源流動(dòng)的遞減規(guī)律，越往基層、援助的資源越少、供給能力也越弱，而與之不對(duì)應(yīng)的是援助的社會(huì)需求又最為強(qiáng)烈，這就使基層法律援助的供需矛盾持續(xù)加大，形成了倒掛機(jī)制，最底層的縣(區(qū))一級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)實(shí)際上承擔(dān)了最繁重的援助任務(wù)。

其次是職責(zé)的錯(cuò)位，典型表現(xiàn)在法律援助機(jī)構(gòu)的職能方面。從外部關(guān)系來(lái)講，法律援助機(jī)構(gòu)的職能不清體現(xiàn)在法律援助機(jī)構(gòu)和法律援助管理機(jī)構(gòu)二者并存的模式；從內(nèi)部職能來(lái)講，體現(xiàn)在地方法律援助機(jī)構(gòu)同時(shí)履行著管理和實(shí)施法律援助服務(wù)的職責(zé)，這在基層的法律援助機(jī)構(gòu)體現(xiàn)得更為突出。法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)并存的格局，主要是在2010年左右開(kāi)始出現(xiàn)并且延續(xù)至今。根據(jù)法律援助年鑒的注解，法律援助管理機(jī)構(gòu)，是指司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立的負(fù)責(zé)監(jiān)督管理法律援助工作的內(nèi)設(shè)或直屬行政機(jī)構(gòu)。法律援助機(jī)構(gòu)則是指依據(jù)《條例》設(shè)立的負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請(qǐng)，指派或者安排人員為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助的機(jī)構(gòu)。*司法部法律援助中心：《2010中國(guó)法律援助年鑒》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2011年，第191頁(yè)。法律援助機(jī)構(gòu)從設(shè)置的依據(jù)來(lái)講，直接源于《條例》第5條的規(guī)定。法律援助管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)則不是很明確。將二者進(jìn)行分離的初衷旨在實(shí)現(xiàn)“管辦分離”的功能劃分，但實(shí)際的效果并不理想。比如，2010年全國(guó)共有法律援助機(jī)構(gòu)3 573個(gè)，其中法律援助管理機(jī)構(gòu)300個(gè)，在這300個(gè)法律援助管理機(jī)構(gòu)中，與法律援助機(jī)構(gòu)分開(kāi)運(yùn)行的共73個(gè)，占管理機(jī)構(gòu)總數(shù)的24.3%。*司法部法律援助中心：《2010中國(guó)法律援助年鑒》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2011年，第192頁(yè)。就援助機(jī)構(gòu)工作人員的感受而言，新增法律援助管理機(jī)構(gòu)使原來(lái)存在的問(wèn)題更加復(fù)雜化。*朱 昆，郭 婕：《我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的主要問(wèn)題及對(duì)策建議》，《行政與法》2013年第8期。因?yàn)閺穆氊?zé)內(nèi)容的劃分上來(lái)看，法律援助管理機(jī)構(gòu)主要是從事有關(guān)法律援助的宏觀(guān)管理工作，如規(guī)劃的制定，對(duì)援助服務(wù)的監(jiān)督等；而法律援助機(jī)構(gòu)的職責(zé)偏重于微觀(guān)和具體實(shí)施操作層面，主要依照《條例》的規(guī)定負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請(qǐng)，指派或者安排人員為受援人提供法律援助服務(wù)。即便在理論上可以將其相對(duì)區(qū)分，但在實(shí)踐中卻難于操作。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的情況是，對(duì)法律援助工作的監(jiān)管涉及多個(gè)部門(mén)，如：經(jīng)費(fèi)管理涉及財(cái)務(wù)部門(mén)和審計(jì)部門(mén)，違紀(jì)行為涉及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，投訴和異議涉及法制部門(mén)，違法甚至犯罪行為涉及司法部門(mén)。如此一來(lái)，這個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)“監(jiān)督管理”的法律援助管理機(jī)構(gòu)該怎樣履行職責(zé)，并協(xié)調(diào)好和上述部門(mén)的分工呢？加之，法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)處于同一層級(jí)，都是從不同的方面來(lái)組織實(shí)施法律援助工作，還易出現(xiàn)“誰(shuí)也不服誰(shuí)”，以及“政出多門(mén)”的問(wèn)題。

最后是角色的錯(cuò)位。這主要源于法律援助機(jī)構(gòu)工作人員集多種角色于一身，在法律援助實(shí)施的特定場(chǎng)域中形成了一個(gè)角色叢，包括法規(guī)的執(zhí)行者、公務(wù)員角色的管理者、事業(yè)單位的組織成員、公職律師等。該角色叢中的不同角色期待，形成了相互影響的嵌入性關(guān)系，對(duì)不同角色的行為產(chǎn)生了不可忽視的重要影響，*王曉蓓，郭星華：《法律執(zhí)行的社會(huì)學(xué)模式——對(duì)法律援助過(guò)程的法社會(huì)學(xué)分析》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2007年第6期。甚至出現(xiàn)角色沖突。如既履行著管理職能又履行著服務(wù)職能，這種“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的做法，不僅模糊了基層法律援助機(jī)構(gòu)工作人員本身的職責(zé)，還難以有效地對(duì)援助質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管?！稐l例》第5條規(guī)定了援助機(jī)構(gòu)的具體職能為“受理、審查”援助申請(qǐng)，并“指派、安排”人員提供法律援助服務(wù)。但是可能考慮到條例出臺(tái)之時(shí)，還有一些縣(區(qū))沒(méi)有律師資源或律師資源欠缺的狀況，《條例》第29條又規(guī)定了，法律援助機(jī)構(gòu)也可以安排本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理援助。由此引發(fā)的弊端越來(lái)越明顯，其一就是這種模式對(duì)本機(jī)構(gòu)工作人員辦案質(zhì)量的監(jiān)管流于形式，存在法律援助的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榉稍鷻C(jī)構(gòu)的辦案人員兼具管理和提供法律援助服務(wù)的雙重職能，這就使法律援助運(yùn)行中最重要的“管理者”和“服務(wù)提供者”的角色發(fā)生了混同，不僅會(huì)影響到法律援助本身的質(zhì)量監(jiān)管，有悖程序正義，還會(huì)妨礙困難群眾對(duì)法律援助工作的正確認(rèn)知，從而影響法律援助事業(yè)的健康發(fā)展。其二則是造成了援助機(jī)構(gòu)以外的辦案人員的不滿(mǎn)。因?yàn)?，援助機(jī)構(gòu)的工作人員可以通過(guò)行使“安排”案件的權(quán)力，獲得對(duì)案件的“優(yōu)先選擇權(quán)”，容易“占有”那些案情簡(jiǎn)單、交通便利、容易辦理的援助案件。這讓其他參與法律援助的律師覺(jué)得十分不公平，進(jìn)一步降低了辦案積極性。其三，引起法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部其他工作人員的不滿(mǎn)。因?yàn)樗麄兗饶谩肮べY”、又拿“補(bǔ)助”，這種做法使法律援助機(jī)構(gòu)顯得趨利化傾向嚴(yán)重，影響法律援助事業(yè)的名聲。

三、錯(cuò)位中的基層法律援助實(shí)踐邏輯

在基層法律援助的實(shí)施過(guò)程中，法律援助管理機(jī)構(gòu)的工作人員、具體實(shí)施法律援助的辦案人員,以及法律援助的受援對(duì)象，雖然因法律援助的事宜發(fā)生了聯(lián)系，但他們各自的行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)、觀(guān)念、目標(biāo)、利益卻并不一致，這樣就使得法律援助始終難以擺脫遭遇認(rèn)知沖突的陰影。對(duì)法律援助的認(rèn)知差異，使他們?cè)趯?shí)踐中重新定義了各自對(duì)法律援助目標(biāo)的“理解”，進(jìn)而用自己的行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)對(duì)“目標(biāo)”的追求。

首先，從資源供給的角度來(lái)看，基層法律援助的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于同級(jí)財(cái)政預(yù)算，其中，經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)還需要依靠上級(jí)和國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，才能勉強(qiáng)維持法律援助工作的開(kāi)展。對(duì)于大多數(shù)基層法律援助機(jī)構(gòu)而言，經(jīng)費(fèi)都并不寬裕，援助的案件越多，經(jīng)費(fèi)的缺口和壓力也越大。這種主要依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政供給援助經(jīng)費(fèi)的模式，在現(xiàn)實(shí)中形塑了人們的行為選擇，甚至使法律援助的目標(biāo)和理念在實(shí)踐中遭遇了“背離”。根據(jù)《條例》的規(guī)定，援助案件是否受理，主要依據(jù)資格條件(即受援對(duì)象的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和特殊刑事案件下的當(dāng)事人)以及案件性質(zhì)。鑒于全國(guó)各地在援助需求方面的差異，《條例》將經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，以及民事、行政法律援助事項(xiàng)的補(bǔ)充受案范圍授權(quán)給省、自治區(qū)和直轄市的人民政府來(lái)自行制定，各地也紛紛通過(guò)地方立法或規(guī)范性文件的形式予以明確。以經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)為例，各地通常是以當(dāng)?shù)厣弦荒甓鹊淖畹蜕畋Ｕ辖馂榛鶖?shù)，在此基礎(chǔ)上規(guī)定具體的倍數(shù)作為法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。然而，這個(gè)看上去十分明確的“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”，在法律援助供求關(guān)系緊張的情況下，實(shí)際上并不是真正決定受援對(duì)象是否能夠獲得法律援助的關(guān)鍵。因?yàn)椋?jīng)濟(jì)困難證明的審查在某些地方已高度形式化，一方面是經(jīng)濟(jì)困難證明的出證單位五花八門(mén)；另一方面是出證單位出證行為的隨意性，且證明內(nèi)容籠統(tǒng)、模糊。如果援助機(jī)構(gòu)工作人員要對(duì)每一個(gè)存疑的證明都去現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、重新核實(shí)的話(huà)，又很不現(xiàn)實(shí)。*孫平凡：《法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)辨析》，《中國(guó)司法》2012年第5期。這樣一來(lái)，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的審查就成了一種表面化的形式審查。那么，這個(gè)“明示”的正式規(guī)則又被什么“隱藏”的規(guī)則所替代呢？實(shí)踐中最為典型的是，勝訴的可能性成為了實(shí)際上的隱性規(guī)則，取代了對(duì)經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的審查，并逐漸成為了法律援助機(jī)構(gòu)工作人員首先考慮的要素。在他們看來(lái)，應(yīng)當(dāng)充分利用法律援助這種本就有限的資源，將“好鋼用到刀刃上”。*張 中：《弱勢(shì)群體的法律援助：法律援助服務(wù)及其質(zhì)量研究》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2008年，第169頁(yè)。因?yàn)?，法律援助機(jī)構(gòu)是法律援助的發(fā)動(dòng)者和組織者，必須考慮到本身所掌握的援助資源和供給能力等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以免“浪費(fèi)”援助資源。所以，在資源緊缺的情況下，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員更易于從資源分配角度去考慮援助案件受理的問(wèn)題。在這樣的邏輯前提下，當(dāng)遇到證據(jù)材料沒(méi)有或不充分，勝訴概率較小的案件時(shí)，所謂的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)被“嚴(yán)格的審查”，成為不批準(zhǔn)申請(qǐng)人獲得援助的正當(dāng)理由。

其次，從提供援助的成本角度來(lái)看，對(duì)法律援助的辦案人員*主要指直接為援助案件提供服務(wù)的律師等從業(yè)人員。而言，勝訴與否并非首要的考慮因素，案件的難易程度才是他們是否愿意提供援助的主要考慮因素。這是因?yàn)?，即便一個(gè)案件沒(méi)有勝訴的可能，但是，只要案件的事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單，代理起來(lái)比較容易，只需簡(jiǎn)單出庭，而并不需要投入太多的時(shí)間、精力成本，就可以結(jié)案并獲得辦案補(bǔ)貼，在此種情況下，辦案人員會(huì)愿意把該案受理下來(lái)，并積極爭(zhēng)取成為該案的代理律師。這其中，案件的難易程度，所需要的時(shí)間和精力成本，就成為了律師實(shí)際考慮的主要因素。

再次，從受援對(duì)象的勝訴預(yù)期來(lái)看，他們更看重法律援助的結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)了他們的預(yù)期。只要愿望達(dá)成，包括援助過(guò)程中的服務(wù)態(tài)度、質(zhì)量等問(wèn)題都可以是被忽略，甚至對(duì)于律師為了打贏(yíng)官司的非法取證或偽造證據(jù)的違法行為，某些受援人都能夠“容忍”、甚至支持。*張 中：《弱勢(shì)群體的法律援助：法律援助服務(wù)及其質(zhì)量研究》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2008年，第178頁(yè)。此外，有的受援對(duì)象甚至不惜浪費(fèi)援助資源、騙取援助，甚至已經(jīng)明顯違反了《條例》的規(guī)定。調(diào)查中我們就觀(guān)察到，有受援對(duì)象在獲批法律援助后，又私下出錢(qián)請(qǐng)了其他律師。而實(shí)際上，根據(jù)《條例》第23條的規(guī)定，這種受援人獲得援助后又自行委托律師或者其他代理人的情形，屬于依法應(yīng)當(dāng)終止法律援助的情形。但同時(shí)，根據(jù)《條例》的規(guī)定，啟動(dòng)程序首先是由辦案人員向法律援助機(jī)構(gòu)報(bào)告，再由援助機(jī)構(gòu)經(jīng)審查核實(shí)后作出決定。這種規(guī)定貌似是對(duì)受援對(duì)象做出了懲罰，因?yàn)闊o(wú)償?shù)脑?wù)將被終止。然而，辦案人員并不這么認(rèn)為，因?yàn)殡S著案件的終止，辦案人員的辦案補(bǔ)貼要么不能領(lǐng)取，要么只能領(lǐng)取部分，對(duì)他們而言，已經(jīng)投入的精力和時(shí)間都將被歸零。因此，一旦發(fā)生上述“雙委托”的情形，除非援助機(jī)構(gòu)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，否則辦案人員是不會(huì)去向援助機(jī)構(gòu)舉報(bào)的。而在辦案人員的此種考量與行動(dòng)中，造成了浪費(fèi)有限援助資源的浪費(fèi)，而這正是援助機(jī)構(gòu)最不愿看到的情景。

四、多元實(shí)踐邏輯建構(gòu)基層法律援助的“半自治社會(huì)領(lǐng)域”

如上所述，基層法律援助領(lǐng)域里生成了多元化的援助規(guī)則，這些規(guī)則同時(shí)運(yùn)行、相互抵抗又相互滲透，而這正體現(xiàn)了基層法律援助的“半自治”特征。比如，對(duì)于法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員而言，作為“正式規(guī)則”的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上被作為“非正式規(guī)則”的案件勝訴可能性所抵抗和影響；對(duì)于法律援助的辦案人員而言，作為“正式規(guī)則”的律師勤勉義務(wù)，實(shí)際上被作為“非正式規(guī)則”的案件難易程度所影響；對(duì)于受援對(duì)象而言，作為“正式規(guī)則”的誠(chéng)實(shí)義務(wù)，實(shí)際上被作為“非正式規(guī)則”的逐利性所影響。正如穆?tīng)査?，“半自治社?huì)領(lǐng)域”自身具有“創(chuàng)制規(guī)則”的能力，有誘導(dǎo)或強(qiáng)迫人們服從的手段，但同時(shí)又置身于大型社會(huì)的母體之中，這個(gè)社會(huì)母體創(chuàng)制規(guī)則，可根據(jù)實(shí)際情況影響和侵入“半自治社會(huì)領(lǐng)域”內(nèi)部。*Moore.Sally Falk，“Law and social change: the semi-autonomous social field as an appropriate subject of study”，Law and Society Review 7，1973，pp.719～723。轉(zhuǎn)引自李婉琳《社會(huì)變遷中的法律——穆?tīng)柗ㄈ祟?lèi)學(xué)思想研究》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2011年，第192～203頁(yè)。此外，“半自治社會(huì)領(lǐng)域”不是通過(guò)社會(huì)既存的機(jī)構(gòu)或組織體來(lái)劃定出“半自治社會(huì)領(lǐng)域”的邊界，而是通過(guò)各組織體活動(dòng)的特征來(lái)加以限定和識(shí)別的，關(guān)鍵要素是看該領(lǐng)域能否生成規(guī)則并具有強(qiáng)迫或勸導(dǎo)人們服從這些規(guī)則的力量。因此，一個(gè)有許多不同社團(tuán)群體或組織交往的地方，可能就是一個(gè)“半自治社會(huì)領(lǐng)域”，而每個(gè)社團(tuán)或群體內(nèi)部也可能是一個(gè)“半自治社會(huì)領(lǐng)域”。*Moore.Sally Falk，“Law and social change: the semi-autonomous social field as an appropriate subject of study”，Law and Society Review 7，1973，pp.719～723。轉(zhuǎn)引自李婉琳《社會(huì)變遷中的法律——穆?tīng)柗ㄈ祟?lèi)學(xué)思想研究》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2011年，第192～203頁(yè)。這就如同說(shuō)，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員受理案件的過(guò)程是一個(gè)“半自治的社會(huì)領(lǐng)域”，辦案人員提供服務(wù)的過(guò)程又是一個(gè)“半自治社會(huì)領(lǐng)域”，受援對(duì)象在接受援助服務(wù)的過(guò)程再是一個(gè)“半自治社會(huì)領(lǐng)域”，這些過(guò)程相互連接，組成了更為復(fù)雜的基層法律援助的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)“半自治社會(huì)領(lǐng)域”中，有法律援助機(jī)構(gòu)與辦案人員之間的互動(dòng)，有辦案人員與受援對(duì)象之間的互動(dòng)，還有國(guó)家正式法律援助制度與非正式法律援助規(guī)則之間的互動(dòng)。由此，在國(guó)家法律援助制度建構(gòu)的秩序之外，還存在著不同規(guī)則和資源的“競(jìng)爭(zhēng)”，以及由此而形成的多元秩序。

五、結(jié) 語(yǔ)：法律援助理念的重塑

通過(guò)運(yùn)用“半自治社會(huì)領(lǐng)域”的分析框架對(duì)基層法律援助的實(shí)施狀況進(jìn)行觀(guān)察，我們不難發(fā)現(xiàn)：無(wú)論是行為的異化，非正式規(guī)則的生成，以及援助中的錯(cuò)位，都與對(duì)援助理念的認(rèn)知有關(guān)。因此，理念的重新調(diào)適是實(shí)現(xiàn)法律援助目標(biāo)的前提所在。

首先，要以受援人合法利益為援助本位。法律援助制度通過(guò)向社會(huì)中的弱勢(shì)群體提供法律服務(wù)，幫助他們維護(hù)或爭(zhēng)取自身的權(quán)益來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)，這是援助制度設(shè)立的初衷。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，民主權(quán)利意識(shí)的提高，人們對(duì)政府及其職能部門(mén)的期待也越來(lái)越高，面對(duì)這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，政府本身也通過(guò)積極改革來(lái)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的需要和群眾的期待，以使自身治理社會(huì)的能力和方式都能適應(yīng)現(xiàn)代化的要求。法律援助作為政府責(zé)任也已為《條例》所確認(rèn)，基層法律援助在實(shí)施過(guò)程中，理應(yīng)體現(xiàn)出“從管理本位到服務(wù)本位”的理念轉(zhuǎn)變，不能將受援人看做是被管理的對(duì)象，過(guò)于強(qiáng)調(diào)自身工作的便利性而科以受援人額外的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，受援人合法權(quán)益的維護(hù)應(yīng)當(dāng)與社會(huì)的公平正義相聯(lián)系，法律援助的資源本就有限，如果受援人不懂得認(rèn)真地對(duì)待自己的權(quán)利，事實(shí)上可能會(huì)侵占到其他更有需要的受援人的利益，最終造成不公平現(xiàn)象的發(fā)生。因此，援助機(jī)構(gòu)和辦案人員的需要強(qiáng)化引導(dǎo)受援人的工作理念，在維護(hù)社會(huì)正義與保護(hù)個(gè)體權(quán)益之間有所平衡，既要從社會(huì)正義的角度出發(fā)做好制度設(shè)計(jì)、依法履行職責(zé)，使符合條件的困難群眾都能獲得法律援助；又要注意個(gè)案平衡，讓受援人切實(shí)感受到公平與正義。

其次，理性回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。這其實(shí)是對(duì)法律援助社會(huì)需求的無(wú)限性和基層政府供給能力有限性之矛盾的緩解?！稐l例》雖然授權(quán)了省、自治區(qū)、直轄市的人民政府及其相關(guān)職能部門(mén)在經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)的認(rèn)定方面有自主權(quán)，但基層法律援助機(jī)構(gòu)本身是沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)的，更多的是被動(dòng)的完成上級(jí)分派的指標(biāo)任務(wù)。特別是在“應(yīng)援盡援”的目標(biāo)下，各地都力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)援助案件數(shù)量上的突破。其實(shí)，即使是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，也不可能實(shí)現(xiàn)“按需援助”的理想，因?yàn)榉稍纳鐣?huì)需求總是呈上升趨勢(shì)的。而隨著法律援助宣傳的范圍不斷擴(kuò)大，電話(huà)熱線(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等媒介的建設(shè)，以及法律援助工作的深入，必將會(huì)有更多符合條件的公民選擇法律援助來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。而就法律援助的類(lèi)型來(lái)說(shuō)，一種是由政府或者政府委托的機(jī)構(gòu)，通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)、配備專(zhuān)職律師來(lái)為符合條件的申請(qǐng)人提供免費(fèi)的法律援助。另一種是政府通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。而無(wú)論采取第一種還是第二種方式，最終都需要政府來(lái)“買(mǎi)單”。因此，理性的回應(yīng)法律援助的社會(huì)需求是一種必然。各地應(yīng)當(dāng)摸清“家底”的基礎(chǔ)之上，再合理地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，否則，可能帶來(lái)“拔苗助長(zhǎng)”的后果，法律援助的發(fā)展一定要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展相適應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)以人為中心的社會(huì)的全面發(fā)展。

最后，要樹(shù)立以援助品質(zhì)為核心的理念。正如有研究所表明的那樣：“法律職業(yè)共同體視野下的法律援助案件質(zhì)量遠(yuǎn)不如統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示的那么好”。*黃東東：《法律援助案件質(zhì)量：?jiǎn)栴}、制約及其應(yīng)對(duì)——以C市的調(diào)研為基礎(chǔ)》，《法商研究》2015年第4期。質(zhì)量是法律援助的生命，不能因?yàn)槠浔旧淼摹盁o(wú)償性”就降低了對(duì)品質(zhì)的要求。恰恰相反，正因?yàn)槠渌哂械墓嫘?，?duì)品質(zhì)的要求應(yīng)該更高，否則容易讓受援人產(chǎn)生“廉價(jià)正義”的誤讀。近年來(lái)，“應(yīng)援盡援”以運(yùn)動(dòng)式的方式在各地如火如荼地開(kāi)展起來(lái)，法律援助的數(shù)量節(jié)節(jié)攀高，使更多的困難群體獲得了幫助，這種增量式的發(fā)展帶來(lái)了法律援助的規(guī)模效應(yīng)，這在法律援助建立的初期是十分必要的。但當(dāng)發(fā)展到一定規(guī)模的時(shí)候，仍然以增量式的發(fā)展來(lái)衡量法律援助的品質(zhì)的話(huà)，就存在著邏輯上的悖論和現(xiàn)實(shí)中的困境了。從邏輯上來(lái)講，基數(shù)越來(lái)越大，要呈現(xiàn)如初期般幾何倍數(shù)的增長(zhǎng)顯然越來(lái)越不容易，從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)講，資源的有限性限制著增長(zhǎng)的空間。如不及時(shí)加以關(guān)注，則容易產(chǎn)生以次充好、“湊數(shù)”等問(wèn)題，給法律援助發(fā)展帶來(lái)巨大威脅。*桑 寧：《法律援助發(fā)展中結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問(wèn)題研究》，《中國(guó)司法》2012年第1期。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)法律援助發(fā)展的數(shù)量與質(zhì)量關(guān)系作出深刻反思，不能單純的以數(shù)量作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，而要讓法律援助的質(zhì)量得到保證。

(責(zé)任編輯 甘霆浩)

The Predicament of Grass-roots Legal Aid and Concept Reshaping

LI Wanglin

The contradiction between supply and demand in legal aid in China is most prominent at the grassroots level because, on the one hand, legal aid services must be provided directly for the society and, on the other hand, the lack of basic legal aid resources constrains the supply of legal aid. Different agents related to grass-roots legal aid have different concerns about legal aid, which has led to multiple rules for “l(fā)egal aid in action” and created multidimensional semi-autonomous space for grassroots legal aid, forming a dislocated structural pattern of grass-roots legal aid. In terms of the relationship among behavior, rules, structure in the semi-autonomous social sphere, the agents involved in legal aid should reshape the concept that highlights the legal interests of the recipients, rational response to assistance demand, and aid quality. Only in this way can the bottlenecks in grass-roots legal aid be broken.

grassroots legal aid, semi-autonomous social sphere, dislocation, multiple rules, aid concept

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“邊疆民族地區(qū)法律援助的困境與對(duì)策研究”階段性成果(12CFX047)

李婉琳，昆明理工大學(xué)法學(xué)院副教授、博士(云南 昆明，650500)。

D902

A

1001-778X(2017)03-0141-06