中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中移民城市形成及治理模式探討

劉淑妍

?劉淑妍：同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，國際文化交流學(xué)院院長

一、全球移民城市形成及治理問題提出

一個城市化快速發(fā)展的時代正影響著人類社會前進(jìn)的步伐，越來越多的人到城市中生活。據(jù)統(tǒng)計，2014年，全球超過54%的人口居住在城市，城市人口為39億人，這一數(shù)量在未來幾十年會持續(xù)增長，到2050年將達(dá)到約64億人。人類的生活與城市息息相關(guān)，“我們生活在一個史無前例的以城市化為特征的人口遷移時代。無論在一國之內(nèi)還是跨越國境，移民者涌向城市，給當(dāng)?shù)貛矶鄻有圆?chuàng)造新的社會聯(lián)結(jié)?！?015年世界移民數(shù)據(jù)顯示，全球每周約有三百萬人口移居到城市，移民對城市化進(jìn)程產(chǎn)生了巨大的推動作用，并使城市成為更具多樣性和包容性的居住地。報告進(jìn)一步顯示，目前世界各地的城市正經(jīng)歷著人口在城市、地區(qū)、國家乃至全球之間的流動與消長。城市化的飛速發(fā)展、移民人口的快速增長給城市社會和政府帶來巨大機(jī)遇的同時，也提出了許多挑戰(zhàn)，諸如城鄉(xiāng)發(fā)展、社會融合、公共服務(wù)保障等影響著城市發(fā)展的內(nèi)涵。據(jù)聯(lián)合國人居署估算，在發(fā)展中國家的城市里，有三分之一的人口居住在貧民區(qū)，其中包括移民者和城市貧民。有關(guān)城市移民治理問題因此成為全球城市可持續(xù)發(fā)展的前沿話題。

中國30年來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程改變了當(dāng)今中國的區(qū)域結(jié)構(gòu)，人口遷移以最直接的方式推動了移民城市的形成。這一區(qū)域結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵是一種基于工業(yè)文明的，由大規(guī)模的人口遷移推動形成的城市形態(tài)，其中市場和產(chǎn)業(yè)是推動移民聚集、城市發(fā)展的主要因素。移民城市在人口和文化的構(gòu)成上以多元性、異質(zhì)性和流動性為其主要特點(diǎn)， 并將城鄉(xiāng)社會緊密相連， 形成了一種以城市為中心的社會發(fā)展模式（楊小柳，2015）。當(dāng)前中國移民集中的地方往往也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、社會最具活力的區(qū)域。據(jù)學(xué)者概括：“香港、澳門是移民在總?cè)丝谥姓急茸疃嗟闹袊鞘校L江三角洲、珠江三角洲以及環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈是中國發(fā)展最快的三大區(qū)域，也是移民，特別是勞工移民最為集中的地區(qū)。正是這一龐大群體的陸續(xù)流入和長期存在，三個區(qū)域成為中國制造業(yè)最集中的地方和世界制造業(yè)基地”（左曉斯，2014）。移民現(xiàn)象本身是一把雙刃劍，對輸入地和輸出地各有利弊。對輸入地來說，在形成就業(yè)壓力、公共安全、社會福利、價值觀沖突等問題挑戰(zhàn)的同時，也促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及多元文化的交融和創(chuàng)造。目前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷增長的人口遷移，對城市的發(fā)展來說，是一個巨大的人力資源，卻也被政策制定者認(rèn)為是導(dǎo)致城市過于擁擠、交通堵塞、環(huán)境惡化以及城市服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施短缺的主要原因之一。伴隨著全球移民城市的形成與發(fā)展，在發(fā)達(dá)國家大城市繼續(xù)吸納移民的同時，發(fā)展中國家也面臨著鄉(xiāng)村人口不斷向城市地區(qū)移動的壓力。因此，尋求針對移民的城市包容性治理策略，將移民帶來的多樣性潛在沖突成功轉(zhuǎn)化為多元融合的城市創(chuàng)新價值，是當(dāng)前我國促進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切訴求。

二、中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中移民城市構(gòu)建及基本特征

伴隨20世紀(jì)80年代中期深圳特區(qū)等一系列改革開放前沿陣地的建設(shè)與推進(jìn)，大量的外來人口進(jìn)入珠三角地區(qū)等區(qū)域，以城市為中心的人口遷移潮流迅速席卷全國。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程縱深發(fā)展，城市化政策鼓勵東部發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到較好的發(fā)展機(jī)會，人口流向也因此發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由過去東南沿海單向集中逐步過渡到多向集中，除了長三角、珠三角和京津冀三大都市圈依然構(gòu)成人口流入的主要區(qū)域外，各區(qū)域的城市，不管地處東中西部， 或是規(guī)模大小， 都正在成為人口遷移（ 遷入或者遷出）的中心。遷移人群的構(gòu)成也發(fā)生了很大變化，由以到城市務(wù)工的農(nóng)民工為主體結(jié)構(gòu)發(fā)展為構(gòu)成多樣、異質(zhì)性凸顯的形態(tài)分布。有學(xué)者從多層面進(jìn)行概括移民的類型，具體體現(xiàn)為：“在族群身份上有漢族、少數(shù)民族和外國人；在來源上有本省、本區(qū)域內(nèi)遷移的人口，也有跨省、跨國遷移的人口；在職業(yè)上有農(nóng)民工、專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)主等；在戶籍身份上有原居民、通過各種途徑入戶的外地人、沒有本地戶口的外地人；在遷移方式上有遷而不留的人群， 亦有大批具有定居意向的新移民等”（楊小柳，2015）。移民群體的分化和多樣性， 尤其是城市中有定居意愿的新移民群體的形成，塑造著城市發(fā)展的新內(nèi)容，造就了中國一批移民城市的形成。

根據(jù)移民城市形成的動力機(jī)制和移民主體的特性，結(jié)合學(xué)者的研究，本文將當(dāng)前中國形成的移民城市主要概括為三類：第一，作為傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的地域城市轉(zhuǎn)化而來的超大移民城市。如北京、上海等大城市，由于具備多層次和多平臺的就業(yè)機(jī)會，使得移民人口結(jié)構(gòu)多樣，移民居留意愿強(qiáng)烈，跨區(qū)域流動頻繁，往往成為全國乃至國外多種類型移民聚集的中心。第二， 出現(xiàn)了一批以移民為主體的區(qū)域性新城市。如深圳、東莞、溫州、義烏等，伴隨著城鎮(zhèn)化政策推進(jìn)和工業(yè)化發(fā)展，不斷提升的工業(yè)和商貿(mào)等產(chǎn)業(yè)需求大批的產(chǎn)業(yè)和手工業(yè)人群，在人口規(guī)模上迅速形成了新的城市結(jié)構(gòu)和特征。第三，三大都市圈內(nèi)的傳統(tǒng)的集鎮(zhèn)等，以及其他區(qū)域的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)演化而成的中小移民城市。新型城鎮(zhèn)化政策積極鼓勵農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，大量東部城市回流的流動人口共同構(gòu)成了各地多樣化的移民城鎮(zhèn)，形成城市與鄉(xiāng)村的重要連接點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展到今天，國家進(jìn)一步鼓勵城市接納更多的流動人口，并期望流入城市的人口能夠定居城市。移民城市帶給中國人前所未有的生活體驗(yàn)，移民城市中各種文化和生活方式的共處隨處可見，多元和差異成為人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾糠帧Ｐ滦问降囊泼?、人口流動、移民網(wǎng)絡(luò)和社交媒體的出現(xiàn)，正在給城市的人口結(jié)構(gòu)和交往模式帶來巨大的改變。隨著移民的不斷涌入，大量來自不同地域和文化的人口混雜居住在一起，政府面臨著如何有效管理多樣化城市人口的新挑戰(zhàn)。城市內(nèi)部日益增長的多樣性是當(dāng)代移民和城市發(fā)展的顯著特征，例如當(dāng)某一種族、國籍或社會經(jīng)濟(jì)地位相同的群體集中居住在城市的某一特定區(qū)域，便會帶來居住隔離問題。在我國，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元制度依然影響著城市公共服務(wù)的分配和保障，基于制度所構(gòu)建的不平等的福利和公共產(chǎn)品分配體系使遷移人群在城市生活中面臨著教育、工作、住房、社會福利等方面的制度障礙，影響著移民在城市定居落戶。不斷發(fā)展的移民城市因此一方面需要繼續(xù)改革城市公共服務(wù)政策，以保障目前的城市人群能夠公正平等地享有生活服務(wù)設(shè)施和增加收入的機(jī)會；另一方面還需改善城市治理方式，給不斷融入的新移民提供開展新生活的社會資本，降低遷移到城市的風(fēng)險。

三、當(dāng)前中國城市移民類型及治理困境

據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中國是最大的國內(nèi)移民國家，約有三億多農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員。正在進(jìn)行中的新型城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致國內(nèi)移民數(shù)量和城市人口持續(xù)增長，龐大的流動人口占7.3億城市總?cè)丝诘娜种弧Ｖ袊壳罢龔囊泼駚碓磭蛞泼駚碓磭?、過境國和目的國的多重角色轉(zhuǎn)變。中國國內(nèi)移民數(shù)量以及占總?cè)丝诘谋戎囟荚谘杆偕仙?。國?nèi)移民與國際移民的差別在于，除水庫移民等工程移民、自然災(zāi)害移民等受迫移民、扶貧開發(fā)等政策性移民等，中國絕大部分國內(nèi)移民都是自愿移民，主要是為尋找更好發(fā)展機(jī)會產(chǎn)生的勞工移民（含自雇勞工移民），其中大部分進(jìn)入各種企事業(yè)單位就業(yè)，處于勞動年齡段。這些移民（流動人口）的去向主要是由西往東、由鄉(xiāng)往城（左曉斯，2014）。目前從直觀感受上城城流動似乎比較明顯，一般表現(xiàn)為：小城市向大城市的流動、鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣城的流動。歸納中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的路徑，移民城市形成的最初動力來自于政府主導(dǎo)推動的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，路徑特征為政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動、土地的國家或集體所有、空間上有明顯的跳躍性、民間社會尚不具備自發(fā)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的條件等（陶希東，2015）。但是城市和移民的互動不足、分離的社會服務(wù)導(dǎo)致候鳥式遷徙方式成為主流，移民治理總體處于被動地位。

在中國國際移民層面，城市和移民間展示了一定程度的互動特性。據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中國的外國人口數(shù)量相對較少但有所增加。隨著跨國公司落戶城市，來自不同國家的外籍人士被派遣到中國。另外，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展吸引了越來越多的外籍專業(yè)人士入駐城市。由于中國的城市發(fā)展能夠提供更好的生活和工作環(huán)境，以及投資、創(chuàng)業(yè)和就職于跨國公司的機(jī)會，因而越來越多移居國外的中國人也選擇回國發(fā)展。中國的城市為吸引海外人才競相出臺各種獎勵政策，圍繞高端人才的引進(jìn)和配套政策的設(shè)計成為當(dāng)前各大城市“十三五”人才規(guī)劃的重點(diǎn)。城市的人才政策與國際高端人才形成良好的互動。

人口流動是城市發(fā)展的主要推動力，它對社會的形成、規(guī)模、人口構(gòu)成和特點(diǎn)以及居住環(huán)境特征等產(chǎn)生很大影響。城市提供了使人們獲得幸福生活和提高適應(yīng)力的各種資源、服務(wù)和機(jī)會，對于大多數(shù)移民而言，遷移到城市的目的就是獲得更好的服務(wù)、更好的基礎(chǔ)設(shè)施和賺錢的機(jī)會，以建立更好的有保障的生活。當(dāng)城市的人口遷移得到有效管理時，能夠促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也能夠提高城市移民應(yīng)對沖擊和壓力的能力。但當(dāng)城市政府和市場不能提供充分的就業(yè)、水資源和衛(wèi)生設(shè)施、基本住房條件、便利的交通設(shè)施及有質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)時，一部分城市人口便會邊緣化，缺乏正式工作、住房條件和服務(wù)等基本生活需求的低技能遷移人口首當(dāng)其沖。城市隔離、城市暴力、城市的性別不平等等問題則進(jìn)一步弱化遷移人口的生存空間，新的城市貧困問題由此產(chǎn)生。

這種移民城市治理的系統(tǒng)困局正困擾著中國城市的管理者。首先，傳統(tǒng)的移民觀影響著城市人群，包括北上廣這類開放性（國際）大都市，在看待移民和對待移民時，在觀念上與封建領(lǐng)主制和保甲制時代有些類似，都秉承著濃厚的地盤、封邑觀念，“我的地盤我做主，我的收益不外溢，外人不得沾染”，其管理行為依賴于人依附于地并且處于可以人人相互監(jiān)督（舉報）的熟人社會，因此缺乏動力去建構(gòu)新的管理體制機(jī)制、完善制度政策、推進(jìn)移民進(jìn)程。其次，排他性和限制性的人口管理方式依然影響著當(dāng)前的城市政策。對流動人口的管理主要沿襲20世紀(jì)50 年代的戶籍制度，雖幾經(jīng)變更，不同城市類型的戶籍管理政策正逐步放松對遷移的約束，然戶籍政策體現(xiàn)的管理內(nèi)涵依然主要是從防范、管制、限制的目的出發(fā)，是一種單向的、命令管理方式，與全球推行的多元協(xié)商、合作參與、協(xié)商共贏的合作治理理念相距甚遠(yuǎn)。再次，一些城市新成立的流動人口或移民服務(wù)中心由于上無對口下無支撐、資金沒有保障、職能難與原有部門整合等原因，地位尷尬，難有作為，有的甚至最終被合并。

移民是跨界行為，涉及來源地、中轉(zhuǎn)地和目的地，移民治理是一項(xiàng)關(guān)乎到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會安全與公民權(quán)利的全局性問題，需要國家、區(qū)域與城市共同進(jìn)行頂層設(shè)計、政策協(xié)調(diào)與區(qū)域合作。目前的中國，移民治理與城市治理分割嚴(yán)重，國家總體缺乏促進(jìn)移民城市發(fā)展的整體戰(zhàn)略、規(guī)劃或制度框架，地方政府間也沒有移民社會融合的系統(tǒng)安排。而在移民輸入省與輸出省之間更缺少溝通和信息共享。其結(jié)果是，來源地的居民盲目流動，而在目的地省份或地市感受到的更多的是移民帶來的公共服務(wù)和社會治安的壓力。在區(qū)域、跨區(qū)域以及雙邊、多邊合作成為移民城市治理的背景下，中國移民城市間的互動與政策協(xié)調(diào)、合作協(xié)定和共同行動將是進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵步驟。

四、建設(shè)多元合作的包容性移民城市治理模式

當(dāng)前移民城市治理的最大挑戰(zhàn)是需要保證為日益增長的多樣化人口提供充足的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。城市的多樣性日益發(fā)展，需要新的創(chuàng)新型政策工具和治理安排來積極應(yīng)對城市多樣性，增加城市社會中多樣化群體間的互動與交流，并提升參與度來滿足不同社群的需求。在全球化進(jìn)程中，西方發(fā)達(dá)國家的一些城市在促進(jìn)外來移民有效融入當(dāng)?shù)厣鐣^程中，采取了行之有效的包容性治理措施，對促進(jìn)社會公平與和諧起到了顯著的作用。例如德國柏林的“社會融合型城市發(fā)展”項(xiàng)目，為整個社區(qū)提供了新的城市公民融入模式。但同時，仍有些國家或城市針對外來移民群體的態(tài)度和政策上依然存在很多失敗的教訓(xùn)。結(jié)合學(xué)者總結(jié)，可借鑒和倡導(dǎo)的移民城市治理內(nèi)容主要體現(xiàn)為:

第一，從治理理念上正確認(rèn)識和肯定移民群體對城市發(fā)展的積極功能，樹立包容型發(fā)展理念。在城市建設(shè)與發(fā)展中，不僅關(guān)注外來人口的生存問題，更要關(guān)注他們的發(fā)展問題，通過法治化的制度體系和公平的政策體系，給外來群體本應(yīng)具有的基本權(quán)利并加以有效保障，最大程度地防止城市社會空間的極化，促進(jìn)城市社會的有機(jī)融合，打造開放包容型城市。

第二，從治理模式上建立面向多元參與的城市合作治理體系。包容性是民主治理的一項(xiàng)核心價值，它關(guān)心的是基于法治的平等參與、平等對待和平等權(quán)利。因此，包容性治理強(qiáng)調(diào)包括窮人、婦女、種族和宗教少數(shù)群體、土著民及其他弱勢群體等在內(nèi)的所有人都能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與治理過程，并影響與自身相關(guān)的決策。

第三，從公共治理對象上構(gòu)建以基本公共服務(wù)為核心，全面覆蓋外來群體的城市社會服務(wù)體系。除了國家依法規(guī)定國民在全國范圍內(nèi)均可統(tǒng)一享受的公共服務(wù)外，對一座移民城市而言，按照一定的規(guī)則和要求，讓對城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的外來群體公平地享受與本地居民同等的社會公共服務(wù)，共享城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，是反映一座城市包容性治理的最直觀體現(xiàn)，也是最大程度地促進(jìn)社會包容與和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)條件。

第四，從治理政策上建立促進(jìn)移民融入的多層次網(wǎng)絡(luò)。在城市移民管理問題上，國家政策與地方城市的需求、城市能力之間缺乏協(xié)調(diào)性和一致性。中央政府通常負(fù)責(zé)制定總體的移民和居住政策，追求整合和管控移民獲得服務(wù)的渠道，城市卻在移民包容度和移民融入方面遇到具體的挑戰(zhàn)。因此需要在移民政策的設(shè)計上建立面向城市融合的多層次的政策網(wǎng)絡(luò)。

第五，從治理工具上改革依靠傳統(tǒng)行政手段強(qiáng)行控制外來人口集聚的做法。讓市場在勞動力配置中發(fā)揮決定性的作用，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)調(diào)整等手段，實(shí)現(xiàn)外來人口的包容性篩選，既促進(jìn)城市素質(zhì)的提升，又促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。