強化基層環(huán)境應急管理的思考

■文、圖/王坤

強化基層環(huán)境應急管理的思考

Strengthen thinking of grass-roots environmental emergency management

■文、圖/王坤

環(huán)境應急人員檢查長慶油泥處置廠

2015年全國共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件330起，其中重大事件3起，較大事件5起，一般事件322起。隨著環(huán)境突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，應急管理顯得尤為關鍵，直接關系到污染的范圍、影響程度和人民群眾的身體健康。本文結合具體的案例向大家介紹環(huán)境應急管理基本概念和分類，再結合工作情況提出日常環(huán)境應急管理工作中存在的問題及原因分析，最后給出相應的意見和建議，并指導各單位應該如何去應急管理。

一、環(huán)境應急管理案例及分析

2015年環(huán)保部通報了濟南章丘市普集鎮(zhèn)發(fā)生危險廢物傾倒致4人中毒死亡事件、河北省邢臺市新河縣城區(qū)地下水污染事件和甘肅隴星銻業(yè)有限公司選礦廠尾礦庫溢流井破裂致尾砂泄漏3起重大事件。

其中：2015年11月23日隴南市西和縣甘肅隴星銻業(yè)有限責任公司選礦廠尾礦庫溢流井破裂，導致大量的尾礦漿泄漏，造成甘肅境內太石河約23公里河段、甘肅和陜西境內西漢水約125公里河段、陜西和四川境內嘉陵江約196公里河段的水體銻濃度超標。為防止河水污染影響危害沿線群眾安全健康，甘肅、陜西、四川三省迅速啟動重大突發(fā)環(huán)境事件應急響應，建立協調聯動機制，負責同志第一時間趕赴現場，組織隴南、漢中、廣元等地市和相關部門全面開展應急處置工作，按照“甘肅斷源截污、陜西降污減荷、四川保障供水”的思路，統籌指導三省妥善處置污染，科學保障供水。甘肅、陜西、四川三省在344公里河道沿線建設200余座攔截壩，攔截污染物；現場運行10套應急處置設施，投藥沉降污染物；統籌調度葫蘆頭水電站、巨亭水電站的蓄水量和下泄流量，調節(jié)污染物濃度、削減污染物峰值。至2016年1月28日，太石河、西漢水和嘉陵江受污染河段全部實現水體銻濃度穩(wěn)定達標。

此次事件充分說明了環(huán)境應急管理的重要性，面對突發(fā)環(huán)境事件時，只要應急管理到位，就能最大程度的減少污染，保障人民群眾健康；相反，若沒有應急管理，后果則不堪設想。那什么是環(huán)境應急管理呢？環(huán)境應急管理就是針對突發(fā)環(huán)境事件而做出的相應應急反應，以減輕、消除環(huán)境污染。包括編制應急預案、預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援和事后恢復與重建等幾項內容。

為何此次事件屬于重大環(huán)境事件？因為按照突發(fā)事件嚴重性和緊急程度，突發(fā)環(huán)境事件分為特別重大環(huán)境事件(Ⅰ級)、重大環(huán)境事件(Ⅱ級)、較大環(huán)境事件(Ⅲ級)和一般環(huán)境事件(Ⅳ級)四級。

涉及省市之所以面對如此污染嚴重的事件能這么迅速做出反應，主要原因是之前制定了完善的應急預案和儲備了應急物資。當污染事件發(fā)生后，就可以立即開始應急響應，應急人員按照應急預案的指導盡快地防治污染，減輕危害。

二、日常環(huán)境應急管理工作中存在的問題及原因分析

在日常的工作中發(fā)現我們的應急管理存在很多問題，本文將從兩方面進行分析，從環(huán)保部門和企業(yè)分別剖析問題，具體如下：

（一） 環(huán)保部門存在的問題及原因分析

1.應急機制不健全，應急任務不明確。

國務院《關于全面加強應急管理工作的意見》明確要求各單位應形成“分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主”的應急管理體制，環(huán)境應急機構必須獨立。但從實際工作來看，部門內部及部門之間協調聯動的工作格局沒有建立，有些地方政府把環(huán)境應急機構在突發(fā)環(huán)境事件時當作政府的“救火隊”、“消防員”，與省、國家環(huán)境應急管理機構缺乏上下聯動，缺乏信息共享，環(huán)境應急管理的科技、監(jiān)測、信息、宣教等能力支撐不足。

有些地方的環(huán)境應急任務也不明確，與環(huán)境監(jiān)察任務不區(qū)分，使得常態(tài)與非常態(tài)相結合的應急管理理念得不到落實，故而有的應急管理工作就出現“有事一擁而上卻無從下手，無事無人負責也無所事事”的局面。

2.應急隊伍建設滯后，應急應對能力薄弱。

環(huán)境突發(fā)事件通常具有突然性和不可預測性，并且有較強的破壞性。因此突發(fā)環(huán)境事件一旦發(fā)生，就必須要求基層應急隊伍，第一時間反應、第一時間到位、第一時間作為，并要處置妥當，而一旦不能妥善處置，則往往會出現公眾恐慌的局面，而公眾的恐慌又易導致環(huán)境污染事態(tài)的進一步發(fā)展。目前，由于編制等因素的限制，使得基層環(huán)保部門沒有能力配備應急管理的專管人員，也使得基層應急救援體系建設尚不完善，應急隊伍建設相對滯后，無應急專業(yè)人才、無應急專項資金、無應急專項技能，應急救援力量和裝備也嚴重不足，一旦發(fā)生特大事故，基層的應急救援能力遠遠不能滿足救援需要，往往貽誤最佳救援時機。由應急隊伍建設滯后而引發(fā)的應對能力不足，不僅會加重突發(fā)環(huán)境事件的負面影響，而且造成的傷害和長遠的影響可能比事件本身直接損失更大。

3.應急防范意識差，宣傳教育欠缺。

環(huán)保部門對于環(huán)境應急的相關知識宣傳教育欠缺，使得基層的廣大群眾因教育、環(huán)境等因素防災知識匱乏，應急、應變、防災能力較低，無應急防范意識，面對環(huán)境污染事件不知所措，甚至因為知識的欠缺，有些群眾會夸大影響、造成不必要的恐慌。

（二） 企業(yè)管理中存在的問題及原因分析

企業(yè)的環(huán)境應急管理工作水平較低，不能滿足排查、防范、處理處置突發(fā)環(huán)境事故的需要，具體表現如下：

1.重視程度不夠

大部分對環(huán)境應急管理工作重視不夠，說的多，做的少，表態(tài)多，落實少；環(huán)境應急的概念模糊，監(jiān)管責任落實情況也不理想，不知道環(huán)境應急工作是干什么、怎么干、為什么要干，沒有環(huán)境應急全過程管理的理念，對于突發(fā)環(huán)境事件不知道如何消減污染和危害；有些甚至只是為了應付檢查，完成任務。

2.應急預案編制馬虎

環(huán)境突發(fā)事件應急預案的編制工作未能引起很多企業(yè)的足夠重視，缺乏應有的防范意識，預案的編制、報備、修訂、執(zhí)行方面都存在問題。按照法律法規(guī)，所有涉及向環(huán)境排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位都需要編制應急預案，目前雖然需要編制應急預案的企業(yè)大部分都已經編制，但是多數操作性和針對性較弱，與安全生產預案混淆，有抄襲、復制、照搬現象。有的預案執(zhí)行主體不明，內容與實際工作脫節(jié)，應急響應不便于銜接，職責交叉，協調、落實較為困難；一部分企業(yè)編制不標準、不規(guī)范，可操作性差，空話、套話、形式化；預案的針對性、操作性較差，預案建設及管理不規(guī)范；只是為了應付檢查，防止罰款而匆匆制定，制定完成后就束之高閣，使預案成為應付上級檢查的“擺設”，不及時修訂，原有的預案無法防范和處置新的環(huán)境風險，致使預案執(zhí)行困難。

3.應急儲備物資短缺

大部分企業(yè)未儲備應急救援物資，已經儲備物資的企業(yè)因保管不善已經無法使用，甚至存在應急物資損壞、丟失等現象。一旦發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件，只能臨時調取，很難將環(huán)境突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài)。

4.環(huán)境安全風險防范認識不足

一些企業(yè)管理層存在僥幸心理，對生產安全事故可能衍生出的環(huán)境突發(fā)事件認識不到位，有的企業(yè)無雨水收集管網，利用場區(qū)地勢走向集中而成雨水或消防水外排口，外排點未安裝閥門或設立事故水下泄專用閘壩，一旦發(fā)生安全事故，消防沖洗污水會直接排入外環(huán)境造成更大的污染事故。

5.應急演練少

絕大部分企業(yè)應急演練少，有的雖然按照規(guī)定一年一次，但流于形式，只是拍個照片做個樣子、應付檢查而已。

三、意見和建議

1.增加培訓次數

環(huán)保部門或重點排污企業(yè)可定期組織召開環(huán)境應急能力培訓會議，健全企業(yè)環(huán)境應急機制,增強企業(yè)應急能力建設，落實環(huán)境事件報告制度，以此提高企業(yè)應對和處置突發(fā)環(huán)境事件的能力。

企業(yè)通過培訓也可增強做好環(huán)境污染突發(fā)事件預防和應對處理工作的責任感和緊迫感，克服僥幸心理和麻痹思想，并付諸于行動，在規(guī)定期限內制定科學實用的應急預案，強化應急儲備并加強實戰(zhàn)演練、提升防范能力、消除環(huán)境安全隱患，切實增強應對突發(fā)環(huán)境事故的能力，防范于未然，確保環(huán)境安全。

2.完善應急預案

環(huán)境應急的預先準備工作十分重要，要做到未雨綢繆。目前，環(huán)境應急工作的機制還不健全，內部未形成有效機制，對外聯動機制仍處于探討摸索階段。因此，基層環(huán)境應急部門要結合實際，以加強環(huán)境應急管理體系建設為契機，加快促進地方環(huán)境應急機構的建設，進一步完善應急預案，把應急演練落實到位；一旦突發(fā)環(huán)境污染事件發(fā)生，各部門應協同配合，積極響應，從容應對，妥善處置，真正做到臨危不亂，及時控制污染，保障人民健康。

環(huán)境應急人員檢查延安煉油廠

各單位如何制定完善的環(huán)境應急預案呢？在編制過程中應該滿足以下要求：首先應符合國家相關法律、法規(guī)、規(guī)章、標準和編制指南等規(guī)定，結合本地區(qū)、本單位突發(fā)環(huán)境事件應急工作的實際情況；其次應急預案的編制應建立在環(huán)境敏感點分析基礎上，并與環(huán)境風險分析和突發(fā)環(huán)境事件應急能力相適應；再次，應急人員職責分工要明確、責任落實要到位，預防措施和應急程序要明確具體、操作性需強；最后，應急保障措施明確，滿足本地區(qū)、本單位應急工作要求，預案基本要素完整，附件信息正確。其中“可操作性強”是應急預案的靈魂，因為應急預案最主要的任務就是指導應急工作，應用到具體事件中，如果都是空話套話，沒有實際操作性，遇到污染事故時就沒辦法處理，這點往往是很多企業(yè)、單位編制的應急預案最欠缺的?！案拭C隴星銻業(yè)有限公司選礦廠尾礦庫溢流井破裂致尾砂泄漏事件”之所以能處理得如此之快，就是因為有完善的應急預案做指導，應急人員責任分工明確，保障措施完善，才能得以保障人民群眾健康。

3.做好風險排查

基層環(huán)境應急管理部門必須加大環(huán)境隱患排查辦度，積極做好重點行業(yè)企業(yè)環(huán)境風險和化學品檢查工作，并針對本地區(qū)的主要環(huán)境風險類別，做好風險源的識別、監(jiān)控和管理，以及風險源對周邊環(huán)境受體的影響，做好調查、備案工作。“甘肅隴星銻業(yè)有限公司選礦廠尾礦庫溢流井破裂致尾砂泄漏事件”也說明，如果日常風險排查做到位，此次污染事件完全是可以避免的。這就要求企業(yè)有針對性地開展預防工作，將污染扼殺在搖籃中。

4.增強監(jiān)測預警

重點排污企業(yè)環(huán)境應急能力建設的滯后已經不能滿足日益繁重的工作需要，必須配備現場應急處理裝備，確定車輛，保持值班電話通暢，要求出現問題按照應急事故報告制度及時向當班領導和環(huán)保部門進行報告；各環(huán)保部門也應配備專職的環(huán)境應急處置隊伍。

5.完善互動機制

我國的公共應急管理體制建構于全能政府的理念之下，全能政府的一個基本特點就是政府無所不能、無所不包，反映在公共應急管理體制中就是政府對公共危機一手包辦，各類社會組織、公眾都處于被動員、被安排的處境之中，把應對公共危機變成是政府的內部事務；政府確實應該在應急管理中發(fā)揮主導作用，但主導作用不是全部作用。所以，進一步建立和完善政府與社會的良性互動機制是非常必要的，政府在公共應急管理中應充分保障、促進社會中介組織和公眾的積極參與，既可減少政府公共應急管里的成本，又有利于公共應急管理的效率，還可將污染盡早地遏制或消除。環(huán)境保護不僅僅是環(huán)保部門的工作和責任，更是所有企業(yè)和每個人應盡的責任和義務，所以公眾的力量不可小覷，環(huán)保部門可以多鼓勵公民參與，鼓勵社會自治組織的發(fā)展和介入，共同保護我們的家園。

延固管中心檢查危廢處置企業(yè)

6.做好事后處理

環(huán)境污染事件的處置還有一項重中之重——做好事后處理，即污染場地的處理。污染處理與否，得看污染事故發(fā)生后污染場地是否各項指標達標？而不能清理完就置之不理，污染場地的恢復或重建很關鍵,要對被污染的場地、農田及時進行恢復，達標后方可他用，這樣才能避免二次污染，有效地保護環(huán)境。

四、總結

環(huán)境應急管理工作是環(huán)境保護、防止污染的重要環(huán)節(jié)，尤其是基層環(huán)境管理者更要提高認識，重視環(huán)境應急管理，積極、主動地盡快彌補工作中的不足，將此納入日常監(jiān)管工作，不僅要求企業(yè)完善應急預案，我們管理機構也應制定并不斷完善應急預案，并增強監(jiān)測預警能力，切實把這項工作放在更加重要的位置，只有這樣，才能全面推進環(huán)境應急全過程管理，積極防范環(huán)境風險，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，確保轄區(qū)內環(huán)境安全和人民群眾身體健康。

作者單位：西北大學公共管理學院