在可持續(xù)發(fā)展的道路上再聚共識
——馬拉喀什氣候大會總結報告

■文/劉哲

在可持續(xù)發(fā)展的道路上再聚共識
——馬拉喀什氣候大會總結報告

Get a consensus on the road to sustainable development

■文/劉哲

2016 年11 月7-19 日，COP22 在摩洛哥馬拉喀什召開。

引言

2016年11月7-19日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第22次締約方大會（COP22）在摩洛哥馬拉喀什召開，會間同時召開的還有《京都議定書》第12次締約方大會（CMP12）和《巴黎協(xié)定》（Paris Agreement，PA）第1次締約方大會（CMA1）。此外，公約科學技術附屬機構第45次會議（SBSTA45）、公約履約附屬機構第45次會議（SBI45）、巴黎協(xié)定特設工作組第一階段第二部分會議（APA1-2）也同期召開。在PA剛剛生效，美國大選結果出爐的時間節(jié)點上，馬拉喀什氣候大會為未來全球氣候治理，以及全球低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展指明了方向。本文從馬拉喀什氣候大會的總體情況、主要內容、結論和啟示幾個方面來總結此次會議的成果，為制定未來發(fā)展戰(zhàn)略和政策抉擇提供參考。

一、馬拉喀什氣候大會的整體情況

此次馬拉喀什氣候大會的參會人數(shù)約為22500人，其中有15800名政府代表，5400名聯(lián)合國機構官員，還有1200名媒體記者。相較往屆，此次會議的規(guī)模較小、人數(shù)較少?？傮w來看媒體關注度不高，而且媒體對本次會議關注的焦點在很大程度上受到了美國大選的沖擊。

會議第一周集中安排技術談判，S BSTA、SBI、APA下的談判密集地在此期間完成，關于能力建設、適應等預期產生成果的議題，如期完成了談判任務，而資金、透明度、減緩等議題也達成了階段性的共識。此次會議共形成35項決議，其中25項COP決議，8項CMP決議，2項CMA決議，這些大會決議為巴黎協(xié)定技術談判的后續(xù)工作進行了指導，并決定了適應基金將服務于巴黎協(xié)定等內容。

會議的第二周是高層對話，在《巴黎協(xié)定》的光環(huán)和美國大選結果的沖擊下，各界對本次會議并未抱過高的預期，與大會各項成果一同出臺的還有一份政治立場文件，包括美國在內的各國首腦和政府代表，共同發(fā)聲，達成了《馬拉喀什行動倡議》（MARRAKESH Action Proclamation for Our Climate and Sustainable Development），為各方普遍消極的談判情緒注入了一計強心劑。PA為全球廣泛參與氣候治理搭建了自下而上的平臺，實現(xiàn)了最大范圍的多參與、低門檻的國際治理模式。此次會議是對PA這一里程碑式國際氣候協(xié)議的極大肯定，肯定了其包容性、可塑性和創(chuàng)新性。

二、主要成果內容

適應。本次會議共有7個適應領域的議題，分別在SBSTA和APA下進行。涉及到的問題主要有：（1）適應信息通報與國家自主貢獻信息（NDC）的關系；（2）適應登記簿的內容和要素，及其與NDC的關系；（3）適應信息通報的目的、特征和要素；（4）適應出資等。適應議題的核心還在于出資問題，發(fā)達國家，包括歐盟和傘形國家在內的出資源普遍消極，在巴黎協(xié)定的光環(huán)下，發(fā)達國家在適應出資問題的談判語言上更為保守和后退，拒絕將敦促（urge）、鼓勵（encourage）等表述用于發(fā)達國家出資相關內容中，主張所有國家應承擔共同的出資義務。發(fā)展中國家，以77國集團和中國（G77+China）為核心，為了緩和談判氣氛，采取了迂回的策略，在適應出資問題上淡化出資義務和渠道，強調資金的使用。關于適應信息通報的目的，發(fā)展中國家仍希望這是一個交流適應資金需求的平臺，而發(fā)達國家則認為這是一個交流經(jīng)驗看法的機制，是國家適應計劃（NAP）的摘要，應盡量簡化。總的來看，這次談判中，適應議題的進展不大，成果內容均為程序性的安排，各方還在表述各自的觀點，交鋒比較激烈，但共識較少。

損失損害。損失損害議題的主要內容有（1）對華沙機制（WIM）的審查時間和頻率；（2）損失損害議題的談判定位。損失損害議題是小島國和最不發(fā)達國家主推的，今年大會對損失損害機制進行了審查。小島國和最不發(fā)達國家還希望將這一審查機制固化，經(jīng)過談判，決議通過每隔不超過5年完成對WIM的一次審查，關于下次審查時間的討論和談判將于2019年再次開啟。關于WIM的談判定位問題，即WIM放在COP下還是CMA下進行談判的問題，非洲國家集團由于很多集團內部締約方尚未對巴黎協(xié)定批約，強烈要求仍將WIM放在COP下而不是CMA下談判。而美國卻強調應該只在CMA下談判WIM相關問題，并且不應涉及補償?shù)膯栴}。小島國和菲律賓等締約方也對這一問題表示關切。關于這一問題，首先，WIM是COP下的議題，是坎昆適應框架的授權和成果，在COP下的談判很難取消，而巴黎協(xié)定也授權了CMA對WIM問題進行細化，那么從法理上說，WIM也可以放在CMA下談判。關鍵問題是，如果將WIM放在CMA下談判，就很難依據(jù)“共同但有區(qū)別的責任”原則，來敦促發(fā)達國家進行出資，出資義務將會被打散和分散。損失損害問題很多都是適應的內容，目前雖然已經(jīng)成為獨立議題并且成立了固化機制，但是很難新增資金窗口，實質上是弱化了適應議題的相關訴求。此次會議的成果也多為程序性安排，無實質進展。

能力建設。本次會議能力建設議題主要有三個主題，分別是第三次綜合審議《公約》下能力建設框架的執(zhí)行情況；第三次綜合審議《議定書》下能力建設框架的執(zhí)行情況；巴黎能力建設委員會（PCCB）相關問題。會議最終PCCB的工作方案，選出了12位能力建設委員會委員，我國談判代表當選其中之一。會議還決定2017年能力建設的主要工作就是促成各締約方在《巴黎協(xié)定》框架下提交國家自主貢獻（NDC）。能力建設在巴黎協(xié)定中被列為優(yōu)先支持的領域，特別是透明度相關的能力建設問題受到了各方關注。在未來的談判中，圍繞透明度機制建設的能力建設，將在更為具體的機制，如PCCB下展開，相關動向值得跟蹤關注。

三、焦點和難點問題

長期資金。這次會議所討論的長期資金還是2020年前發(fā)達國家1000億美元的出資路線圖的問題。這次會議上，發(fā)達國家拋出了一個1000億美元路線圖，并要求在成果文件中明確，各締約方“歡迎（welcome）、欣賞（appreciate）、這一扎實（concrete）的路線圖（road-map）”。然而這一所謂的路線圖與之前經(jīng)合組織國家（OECD）的氣候資金路線圖報告類似，資金的來源中包含了大量的發(fā)達國家雙多邊對外直接援助、多邊開發(fā)銀行的優(yōu)惠貸款等內容，并不能滿足所謂的“新的”和“額外的”公共資金來源的要求。因此，經(jīng)過發(fā)展中國家談判代表的堅持，在成果文件中，只表述為“欣喜的注意到”（notice with appreciate）?？梢哉f，資金的談判歷來是重點和難點，此次會議這個問題更為突出。美國新一屆政府很可能大幅消減甚至取消對全球氣候治理的資金支持，結合目前的國際經(jīng)濟和政治形勢來判斷，未來國際氣候的公共資金將很難新增。在這個預期下，未來的資金談判將很難達成共識，私人部門和市場在氣候資金問題上的作用不容忽視?！豆s》下談判的氣候資金主要指公共資金，這是在“共同但有區(qū)別的責任”原則指導下，發(fā)達國家應該承擔的減排和支持的歷史責任。目前發(fā)達國家由于自身經(jīng)濟蕭條和出資政治意愿低落，拒不承認這種道義上的歷史責任。一方面，發(fā)展中國家應在談判中不斷申明立場，爭取獲得發(fā)達國家的諒解和共識，另一方面，要積極的參與非公共渠道資金機制的建立和規(guī)則設置，并充分利用南南合作機制發(fā)聲。

透明度機制及關聯(lián)議題。目前APA談判中透明度主要指應對氣候變化的行動和支持的透明度，具體包括透明度的模式、程序和指南（MPGs），談判的主要問題在于（1）MPG的要素；（2）如何體現(xiàn)發(fā)展中國家靈活性；（3）2017、2018年的工作安排。與透明度的議題本身同等重要的關聯(lián)問題還包括，國家自主貢獻相關議題、全球盤點相關議題和巴黎協(xié)定促進實施和遵約議題?？梢哉f，這四個APA下的議題從信息的登記、報告、評審、執(zhí)行等幾個環(huán)節(jié)，共同構成了PA的透明度機制。雖然目前的談判看似分散，但實際上內在的關聯(lián)盤根錯節(jié)，而且很多問題都在邏輯上有一致性，需要統(tǒng)籌考慮當前和未來的各種情況，綜合決策?？梢哉f，這一整套透明度機制是PA自下而上氣候治理框架的精華，參與這套機制的規(guī)則設置就掌握了未來氣候話語的主動權，這不僅關系到國際氣候治理的有效性，還會對各締約方國內的環(huán)境治理產生深遠的影響。

弱約束條件下的減緩。PA的正文中并沒有明確各國的減緩義務，可以說是PA的遺珠之憾。在弱約束條件下，如何保證全球的減排行動能夠滿足全球溫升控制的2度目標是短期可見的極大挑戰(zhàn)。在這種情況下，一方面要充分利用NDC遵約及全球盤點機制，從道義上要求發(fā)達國家承擔全經(jīng)濟范圍內、全要素、全氣體覆蓋的量化減排義務，另一方面，要充分考慮如何通過市場化手段，為發(fā)展中國家的減排行動謀取應得的補償。

當各國重申對巴黎協(xié)議的承諾時，民間社會對馬拉喀什氣候談判作出回應。

四、結論和啟示

馬拉喀什大會為全球可持續(xù)發(fā)展再聚共識。此次馬拉喀什大會如預期所見，并未達成實質性成果。而且在巴黎協(xié)定具體細節(jié)尚未完全敲定，巴黎協(xié)定第一次締約方大會草草開幕的情況下，馬拉喀什大會實質上實現(xiàn)了巴黎協(xié)定后，下一次重要文件出臺前的過渡。值得肯定的是，此次馬拉喀什大會為全球可持續(xù)發(fā)展和全球氣候治理再一次凝聚了各締約方高層政治領袖的共識，增強了各方繼續(xù)行動的信心。

巴黎協(xié)定的技術談判任重道遠。巴黎協(xié)定的技術談判剛剛展開兩輪，未來在透明度、資金等領域的技術談判還存在很大的分歧，要想達成政治共識，需要極大的政治智慧和談判技巧。我國綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設、一帶一路戰(zhàn)略等的落實等都與全球應對氣候變化的主題一致，需要我國在國內環(huán)境治理和氣候外交領域發(fā)揮更加重要的作用。巴黎協(xié)定的落實，將極大地帶動全球環(huán)境治理水平的提升，我國應該參與到規(guī)則設置的前沿，主動引領未來國際治理規(guī)則的制定。

作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心