氣候風(fēng)險(xiǎn)呼喚更加重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)

■文/巢清塵

氣候風(fēng)險(xiǎn)呼喚更加重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)

More attentions should be paid to disaster prevention, mitigation and relief system due to climate risk

■文/巢清塵

TOP 10 2016年成史上 “最熱年”，氣候變化帶來更多極端天氣變化

氣候變化是人類共同面臨的重大危機(jī)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2017年1月18日，世界氣象組織發(fā)布公報(bào)，確認(rèn)2016年成為自1880年有氣象記錄以來的“最熱年”，刷新2015年創(chuàng)下的最熱紀(jì)錄。2016年對全球氣象系統(tǒng)來說也是不尋常的一年。全球二氧化碳平均濃度再創(chuàng)新高，并突破400ppm的警示線。同時，海洋中不斷出現(xiàn)的創(chuàng)紀(jì)錄高溫導(dǎo)致珊瑚礁白化現(xiàn)象擴(kuò)散，洪水、熱浪、熱帶氣旋影響了陸地上數(shù)以百萬計(jì)的人口。2016年的高溫紀(jì)錄使得北極海冰面積逐漸萎縮至1979年開始記錄以來最小值。越來越多的科學(xué)研究證明，極端天氣尤其是熱浪，與溫室氣體排放引起的氣候變化有關(guān)。

回望2016年，人們發(fā)現(xiàn)氣候變化的腳步從未停息：1月下旬北半球多地同時遭遇寒流，1月到2月上旬，非洲多國持續(xù)高溫干旱，糧食嚴(yán)重短缺；3月莫斯科遭遇80年來同期最大暴雪，東南亞出現(xiàn)嚴(yán)重旱災(zāi)，湄公河水位創(chuàng)新低；5月全球送別超強(qiáng)厄爾尼諾，拉尼娜迅速接棒；6月上旬，法國洪水泛濫，埃菲爾鐵塔“被困”，下旬，美國紐約、費(fèi)城等多城遇奪命熱浪，創(chuàng)百年最熱記錄；10月，印度新德里的PM2.5濃度超出了世界衛(wèi)生組織規(guī)定安全標(biāo)準(zhǔn)的10倍。2016年全球氣溫基本確定再創(chuàng)新高，成為史上“最熱年”。海洋持續(xù)增暖，海平面繼續(xù)升高，全球二氧化碳平均濃度突破400ppm的警示線，北極海冰面積在2015年10月至2016年9月降到“史上最小”。中國氣候同樣異常，全國平均氣溫較常年偏高0.81℃,為歷史第三高，夏季氣溫為歷史最高，平均年降水量較常年偏多16%，位歷史最多。極端天氣氣候事件多，暴雨強(qiáng)度大，南北洪澇并發(fā)。登陸臺風(fēng)多，登陸強(qiáng)臺風(fēng)比例為歷史最高。長江中下游出現(xiàn)了嚴(yán)重汛情，氣象災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失大。

一、氣候變暖放大各種風(fēng)險(xiǎn)

氣候變暖將放大自然和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)目前面臨的風(fēng)險(xiǎn)并產(chǎn)生各種新的風(fēng)險(xiǎn)，人類社會將置于更加不確定和更難以控制的氣候風(fēng)險(xiǎn)之中。熱浪、強(qiáng)降水等極端事件將更為頻繁，20世紀(jì)60年代以來，全球氣象災(zāi)害發(fā)生的頻次上升了4倍，造成的經(jīng)濟(jì)損失上升了7倍。全球糧食生產(chǎn)的不確定性加大，水資源量和水質(zhì)堪憂，糧食安全和水資源安全問題將更加突出。氣候變化影響到能源生產(chǎn)到消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)，引發(fā)的環(huán)境惡化問題愈加嚴(yán)重，環(huán)境安全問題凸顯。氣候變化對基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程帶來的影響愈加明顯，甚至直接影響國防安全和全球安全。在城鎮(zhèn)化過程中，城市面臨的氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)日趨凸顯，大規(guī)模開發(fā)建設(shè)和大量人口向城市集中，將進(jìn)一步放大氣候變化及其帶來的氣候?yàn)?zāi)害對經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)。

氣候變化及其影響實(shí)質(zhì)上也是安全問題，涉及到全球政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、環(huán)境、外交、科技、文化等諸多方面，由此帶來的糧食安全、水資源安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全、能源安全、重大工程安全、經(jīng)濟(jì)安全等非傳統(tǒng)安全問題，已經(jīng)非?，F(xiàn)實(shí)地?cái)[在了我們面前。氣候安全作為一種新的非傳統(tǒng)安全，與上述安全問題具有明顯的聯(lián)動效應(yīng)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)應(yīng)對氣候變化和防御自然災(zāi)害，事關(guān)國家安全和全球安全，越來越得到國際社會的廣泛重視。

二、有效管理氣候風(fēng)險(xiǎn)

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是通過分析導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生的致災(zāi)因子和相關(guān)驅(qū)動因素，采取有效的應(yīng)對措施加以預(yù)防和控制天氣氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生的行為過程，將災(zāi)前防災(zāi)備災(zāi)、災(zāi)時緊急應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)重建三個階段統(tǒng)籌考慮，從而有效地控制和降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，以最低的防災(zāi)減災(zāi)資源和成本投入，實(shí)現(xiàn)最大的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等安全保障。基于風(fēng)險(xiǎn)理論的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理過程主要包括：災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識別、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)處置。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估是整個災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的核心工作，是在風(fēng)險(xiǎn)識別的基礎(chǔ)上，估算損失發(fā)生的頻率和損失程度，并依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)單位的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，對風(fēng)險(xiǎn)的相對重要性進(jìn)行分析。

近年來，災(zāi)害管理工作的重點(diǎn)已經(jīng)由應(yīng)急防御、災(zāi)后救助和恢復(fù)為主向?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)變被動防災(zāi)為主動應(yīng)對，使防災(zāi)減災(zāi)工作由減輕災(zāi)害損失向降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理要特別關(guān)注政策的全球有效性與地區(qū)有效性的統(tǒng)一，必須在公平、公正、公開的原則下，有利于全球的健康和安全水平的提高，有利于地球上所有的自然生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展，有利于地球上所有居民的健康和安全。

在氣候變化背景下，減災(zāi)與適應(yīng)的協(xié)同、減緩與適應(yīng)的協(xié)同是有效應(yīng)對極端天氣氣候事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的長期最優(yōu)選擇。任何適應(yīng)性措施都會額外增加成本，也就是“適應(yīng)成本”，主要包括科普宣傳教育、防護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施投資、災(zāi)害預(yù)測預(yù)警、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系、應(yīng)急救援、災(zāi)后恢復(fù)重建等方面。發(fā)展中國家面臨著發(fā)展與適應(yīng)的雙重挑戰(zhàn)，需承擔(dān)比發(fā)達(dá)國家更高的適應(yīng)成本。目前，國際上所積極倡導(dǎo)的“適應(yīng)性管理”是面對人類和生態(tài)系統(tǒng)的各種不確定性和復(fù)雜性而采取的一種靈活決策機(jī)制，也就是一個反復(fù)在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，并不斷提高適應(yīng)能力的過程。此外，從根本上提升系統(tǒng)應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力、增強(qiáng)適應(yīng)性和恢復(fù)能力，還需要輔之以社會契約、安全含義，以及發(fā)展模式等社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變革。

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與適應(yīng)涉及經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)的各個方面，需要針對極端天氣氣候事件和災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，完善涵蓋災(zāi)前準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、處置救援和恢復(fù)重建等的全過程風(fēng)險(xiǎn)管理，并在不同部門之間發(fā)揮政策協(xié)同效應(yīng)；需要處理好災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與適應(yīng)氣候變化的協(xié)同，國際機(jī)制與國內(nèi)政策的協(xié)同，以及不同區(qū)域政策的協(xié)同；需要堅(jiān)持統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合、科學(xué)應(yīng)對的原則，明確中央和地方政府在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系中的責(zé)任，明確政府、部門與個人之間在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系中的責(zé)任；需要通過有效降低承災(zāi)體的暴露度和脆弱性，提高對各種極端天氣氣候事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不利影響的恢復(fù)能力，保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

三、不斷提高中國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力

目前中國在極端天氣氣候事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與適應(yīng)上已取得了一些顯著成效。首先，極端天氣氣候事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理綜合協(xié)調(diào)能力顯著增強(qiáng)，確定了由國家減災(zāi)委等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的工作機(jī)制，進(jìn)一步完善了災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，并將極端天氣氣候事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入到國家可持續(xù)發(fā)展的政策、計(jì)劃和行動之中；其次，應(yīng)對極端天氣氣候事件和天氣氣候?yàn)?zāi)害能力顯著增強(qiáng)，及時、高效、有序地應(yīng)對了多起極端天氣氣候事件和天氣氣候?yàn)?zāi)害，最大程度地減輕了經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡；再次，極端天氣氣候事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理科技支撐能力顯著增強(qiáng)，空間技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)等方面的科研成果在防災(zāi)減災(zāi)工作中得到了進(jìn)一步推廣和應(yīng)用；最后，社會公眾對極端天氣氣候事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的防范意識顯著增強(qiáng)。

積極應(yīng)對極端天氣氣候事件、有效管理災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，是落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》，涉及中國可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。未來應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。第一，加強(qiáng)氣候變化適應(yīng)和應(yīng)對能力建設(shè)。在總體戰(zhàn)略規(guī)劃、體制和法制建設(shè)、工程措施、氣候變化業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，以及公眾認(rèn)知水平等層面，全面提高應(yīng)對極端天氣氣候事件和抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。第二，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和綜合防災(zāi)減災(zāi)?？偨Y(jié)中國災(zāi)害管理工作的主要經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，借鑒國際災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國實(shí)際情況，制定國家綜合防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略，確保各級政府將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中。第三，加強(qiáng)巨災(zāi)綜合應(yīng)急管理能力建設(shè)。將巨災(zāi)防范納入國家安全體系和綜合減災(zāi)體系，加大投入，加強(qiáng)巨災(zāi)綜合風(fēng)險(xiǎn)防范能力建設(shè)，提高巨災(zāi)處置應(yīng)對能力，完善應(yīng)對巨災(zāi)的社會動員機(jī)制，建立符合中國國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)體系。第四，加強(qiáng)城鄉(xiāng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范與適應(yīng)能力建設(shè)。建立城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作機(jī)制，提高社區(qū)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力，加強(qiáng)基層綜合減災(zāi)場所建設(shè)，制定和完善民房設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，改善農(nóng)民居住條件，提高農(nóng)房抵御自然災(zāi)害能力。第五，提升極端天氣氣候事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識。圍繞“應(yīng)對極端氣候”、“適應(yīng)氣候變化”、“防災(zāi)減災(zāi)”等主題，積極組織開展形式多樣的宣傳教育活動，建立健全防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳教育長效機(jī)制，提高社會公眾的極端天氣氣候事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識和避災(zāi)自救能力。

作者單位：國家氣候中心