美國《清潔電力計劃》懸而未決，新一屆政府環(huán)保立場恐有變

■文/高芳

美國《清潔電力計劃》懸而未決，新一屆政府環(huán)保立場恐有變

U.S. Clean Power Plan in suspense, with possible changes in new administration's position on environmental issues

■文/高芳

2015年8月3日，美國總統(tǒng)奧巴馬和美國國家環(huán)境保護(hù)局頒布《清潔電力計劃》（簡稱CPP）。在經(jīng)歷國會否決、總統(tǒng)擱置否決以及美國最高法院暫緩執(zhí)行等一系列曲折反復(fù)之后，CPP的去留仍然懸而未決。2016年11月9日，特朗普當(dāng)選美國新一任總統(tǒng)，他此前曾發(fā)起反對美國國家環(huán)境保護(hù)局所力推的CPP的訴訟，其鮮明的反環(huán)保立場是否會影響美國未來環(huán)境保護(hù)和能源新政策？

一、《清潔電力計劃》暫緩未影響美國綠色進(jìn)程

2015年8月3日，美國總統(tǒng)奧巴馬（Barack Hussein Obama）和美國國家環(huán)境保護(hù)局（EPA）頒布《清潔電力計劃》(Clean Power Plan，簡稱CPP)，目的是通過限制美國發(fā)電廠的二氧化碳排放來應(yīng)對氣候變化，避免對人體健康的影響。

時任美國環(huán)保局（E PA）局長麥卡錫（G ina McCarthy）強(qiáng)調(diào)：化石燃料發(fā)電廠是美國最大的二氧化碳排放源，占總排放量的31%。《世界環(huán)境》在2016年第1期雜志（2015年全球十大環(huán)境熱點(diǎn)）中也提到，美國之所以選擇電力減排，主要是因?yàn)檫@一點(diǎn)，還有第二點(diǎn)就是，因?yàn)殡娏Φ呐欧胖饕獊碓从陔姀S燃煤燃?xì)獍l(fā)電，屬于集中大排放源，比起交通移動源和其他分散源，減排見效快，成本相對較低，在減排的成本曲線上，屬于有限行動的措施。

CPP提出，到2030年，美國電力行業(yè)的碳排放將比2005年減少32%。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，發(fā)電企業(yè)每年需要減少二氧化碳排放約5億噸。燃煤電廠將遭受重大的打擊，尤其是一些服役時間已經(jīng)較長的發(fā)電廠(目前全美燃煤電廠的平均年齡為42年)，可能做出提前退役的決定。EPA為各州規(guī)定了不同的二氧化碳排放量，各州自行決定實(shí)現(xiàn)手段。

2015年11月18日，CPP被國會以52票比46票予以否決。然而一個月后，奧巴馬在白宮行使了總統(tǒng)擱置否定權(quán)，清潔電力計劃于2015年12月22日正式生效。就在大家認(rèn)為CPP已沖破國會限制、將如期實(shí)施的時候，2016年2月9日，美國最高法院以5票贊成4票反對的微弱優(yōu)勢通過了暫緩執(zhí)行CPP的裁定。在經(jīng)過了一系列曲折反復(fù)之后，CPP的去留仍然懸而未決。

如果《清潔電力計劃》最終被否決，對美國的能源轉(zhuǎn)型以及減排計劃到底會有多大的影響呢？對于這個問題，美國能源信息署做了官方的分析預(yù)測，見表1。

《清潔電力計劃》的實(shí)施與否對于美國能源轉(zhuǎn)型的確有一定的影響，但是只是“量”上的有限差別，沒有“質(zhì)”的根本差別。從表1中的數(shù)據(jù)可以看出，美國燃煤電廠裝機(jī)減少是大勢所趨，受到美國頁巖氣發(fā)展等因素的影響，天然氣發(fā)電裝機(jī)仍會大幅提升，可再生能源也將持續(xù)增長。在考慮到電價制約因素上看，也大可不必?fù)?dān)心，因?yàn)殡妰r的變化微乎其微，這也說明，CPP實(shí)際上是合乎市場規(guī)律的。從碳排放的角度來看，《清潔電力計劃》將導(dǎo)致18%的減排，而沒有《清潔電力計劃》的情況下，由于煤電的比例仍高，美國電力部門的碳排放將大體維持在2015年的水平。

從民意調(diào)查來看，CPP也是眾望所歸。CPP最終版本公布后，保育選民聯(lián)盟（LCV）委托民調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全國電話調(diào)查，結(jié)果顯示大部分美國選民贊同清潔電力計劃（60%支持，27%強(qiáng)烈支持）。美國皮尤研究中心的民意調(diào)查顯示，69%的美國人認(rèn)為全球變暖是個嚴(yán)重的問題。2016年初一項(xiàng)針對515名電力公司主管的調(diào)查顯示，超過三分之二的受訪者認(rèn)為EPA應(yīng)保持甚至強(qiáng)化減排目標(biāo)和時間表。盡管美國很多州政府都曾對CPP提出反對，但是更多的州已經(jīng)接受或準(zhǔn)備接受CPP的減排要求了。據(jù)南方周末報道，截至2016年2月17日，有13個州明確表示暫?；蛲Ｖ怪贫ㄔ毺峤唤oEPA的減排計劃，17個州表示將繼續(xù)制定計劃，6個州稱在重審法規(guī)，其余州暫未回應(yīng)。

表1 美國能源信息署對美國能否實(shí)施《清潔電力計劃》的官方預(yù)測

二、新一屆政府氣候立場搖擺不定，“去煤化”選擇仍是明智之舉

2016年11月9日，唐納德·特朗普（Donald John Trump）當(dāng)選美國總統(tǒng)，在過去數(shù)年中，他對氣候變化的立場一直搖擺不定。在過去幾個月的競選演講中，他聲稱氣候變化是一場科學(xué)騙局。而且，他此前曾公開表示上任后或?qū)ьI(lǐng)美國退出《巴黎協(xié)定》，希望取消美國曾承諾的到2020年向發(fā)展中國家提供的50億美元國際氣候基金，聲稱要廢止一系列環(huán)境和能源法規(guī)，以“拯救”煤炭行業(yè)，認(rèn)為新能源和可再生能源“很貴”。值得一提的是，他于2016年12月8日提名俄克拉荷馬州總檢察長斯科特·普瑞特（Scott Pruitt）為EPA局長。斯科特·普瑞特本人是傳統(tǒng)油氣產(chǎn)業(yè)的堅定支持者，并且在此之前發(fā)起反對EPA所力推的《清潔電力法案》的訴訟，其鮮明的反環(huán)保立場對美國未來環(huán)境保護(hù)和能源新政策的影響讓人堪憂。

然而，特朗普在競選期間的表態(tài)和實(shí)際掌權(quán)后的做法，也未必會完全一致。大選之后，特朗普接受《紐約時報》采訪時，清楚地表示自己對氣候變化的觀點(diǎn)是“開放”的。雖然他在采訪中表達(dá)的觀點(diǎn)并不意味著他在競選前的立場一定會發(fā)生轉(zhuǎn)變，但無論未來白宮持何種見解，美國都將可能在全球低碳化過程中繼續(xù)扮演領(lǐng)導(dǎo)角色。

現(xiàn)在美國煤炭的使用量正在下降，而特朗普表示要加大煤炭的使用量，實(shí)際上是想要加大就業(yè)率。世界資源研究所研究顯示，煤炭行業(yè)在美國只有6.6萬個工作崗位，而可再生能源行業(yè)在美國有60萬個工作崗位，能效利用行業(yè)在美國有190萬個工作崗位，新能源和可再生能源開發(fā)給美國增加了大量的就業(yè)機(jī)會，對美國經(jīng)濟(jì)具有絕對的促進(jìn)作用。2005年，美國境內(nèi)有619家火電廠，而2015年，只有427座火電廠，數(shù)量遞減很明顯。從美國能源的發(fā)展趨勢考慮，特朗普選擇“去煤化”應(yīng)該是明智之舉。

三、全球環(huán)境總體發(fā)展前景大好，綠色低碳仍將引領(lǐng)未來能源發(fā)展趨勢

（1）國際環(huán)境促良好氣候政策發(fā)展形勢

2016年11月19日凌晨，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十二次締約方大會（馬拉喀什氣候大會）正式落下帷幕。與會各方就《巴黎協(xié)定》程序性議題達(dá)成一致，重申支持并落實(shí)《巴黎協(xié)定》的決心。各國紛紛表示，不管美國怎么做，各國都會兌現(xiàn)自己的承諾，與此同時，會繼續(xù)推進(jìn)自己本國的方案?！栋屠鑵f(xié)定》成為全球最快生效的協(xié)議，這充分說明應(yīng)對氣候變化、推動全球低碳轉(zhuǎn)型是各國共同的意愿與目標(biāo)。

（2）全球未來煤炭需求呈下降趨勢

在美國，幾乎所有煤炭消費(fèi)都用于發(fā)電。過去幾年中，受天然氣和可再生能源發(fā)電增加影響，燃煤發(fā)電比例逐年下滑。2016年美國煤炭產(chǎn)量跌至近40年來最低。美國能源信息署數(shù)據(jù)顯示，2016年美國煤炭產(chǎn)量預(yù)計為6.74億噸，較2015年下降17%，跌至自1978年以來最低。美國煤炭產(chǎn)量自2008年達(dá)到峰值以來已連續(xù)8年下降，各主要產(chǎn)煤區(qū)產(chǎn)量至少下降15%。2016年11月16日，國際能源署（IEA）發(fā)布了《2016世界能源展望》。在報告中，煤炭的需求在全球都無上升趨勢，中國、美國煤炭供應(yīng)減少。IEA采用情景分析法展望2040年全球能源行業(yè)發(fā)展，到2040年，全球煤炭需求將增長2.14億噸油當(dāng)量，比其去年預(yù)計的4.85億噸油當(dāng)量減少了一半還多。IEA指出，雖然煤炭需求仍將繼續(xù)增長，但是，未來的增長速度將大大放緩。其中，歐盟和美國的煤炭需求（共占當(dāng)今全球煤炭使用量的六分之一）在2040年期間將分別下降60%和40%。

（3）可再生能源將成全球能源需求“主力軍”

自20世紀(jì)90年代，全球可再生能源行業(yè)發(fā)展不斷加速，可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量從2004年的8.12億千瓦增加到2014年的17.12億千瓦，年均增長8%左右。據(jù)《2016年全球可再生能源現(xiàn)狀報告》顯示，2015年新增可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量約147GW，創(chuàng)歷史新高。2016年，全球能源消費(fèi)總量的19.2%來自可再生能源，較2014年提高0.2個百分點(diǎn)。并且，全球可再生能源成本不斷下降。1975年至今，可再生能源的價格下降了99.4%，而發(fā)電量從最開始的2兆瓦上漲到現(xiàn)在的65000兆瓦。從1998年到2015年，風(fēng)力發(fā)電成本降低了58%；太陽能光伏發(fā)電成本平均每年下降6%-7%，并且每年的降幅不斷擴(kuò)大。2016年，美國天然氣發(fā)電量約占總發(fā)電量的34%，而燃煤發(fā)電僅占30%，天然氣發(fā)電量首次超過燃煤發(fā)電量。另外，中國的可再生能源投資自2013年起已超越歐洲和美國，成為全球領(lǐng)導(dǎo)者，中國的裝機(jī)量也是全球最大，在未來的氣候貢獻(xiàn)上，中國的作用也處在不可小覷的地位。

（4）私營企業(yè)應(yīng)對氣候政策態(tài)度變被動為主動

在過去，私營企業(yè)在法律法規(guī)的要求下，會被動采取措施以達(dá)到低碳排放標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)在，這些私營企業(yè)，尤其是大型的私營企業(yè)，他們更加主動地加入到綠色足跡中。這些企業(yè)想要政府解釋清楚具體的環(huán)保法律，以消除對未來的不確定性。在去年召開的巴黎氣候大會上，參會的代表有很多是來自各個大型跨國公司的首席執(zhí)行官（CEO），這些企業(yè)統(tǒng)一口徑，要求全世界達(dá)成強(qiáng)而有力的氣候協(xié)議。雖然對各企業(yè)而言，不管采取高碳還是低碳的政策，他們都有自己的盈利方式，但是他們認(rèn)為低碳對于公司可持續(xù)發(fā)展更加重要。

（5）綠色金融為氣候變化提供支持

2016年9月20國集團(tuán)（G20）峰會上將綠色金融和氣候變化資金作為新的議題重點(diǎn)討論，并首次作為重點(diǎn)議題寫入G20公報，這也體現(xiàn)出，G20各方通過改善全球金融治理，解決綠色可持續(xù)發(fā)展和氣候變化問題的決心。2 016年10月，第四次二十國集團(tuán)財長和央行行長會議在華盛頓舉行，他們提出了一系列供G20和各國政府自主考慮的可選措施，以提高全球金融體系提供綠色投資的能力。金融體系第一次對環(huán)境做出反應(yīng)，這在歷史上是不曾發(fā)生的。金融業(yè)已開始轉(zhuǎn)變原有思維來捕捉上萬億的市場，據(jù)彭博新能源財經(jīng)發(fā)布《2016年新能源展望》估計，2016至2040年，可再生能源將吸引最多投資。綠色能源領(lǐng)域?qū)⑽s7.8萬億美元的投資。實(shí)現(xiàn)“2攝氏度目標(biāo)”需要更多的資金支持。除了7.8萬億美元的投資，世界仍需在2040年之前向零排放電源投資5.3萬億美元，以便阻止大氣中的二氧化碳水平超過政府間氣候變化專門委員會設(shè)定的450ppm“安全”限值。

作者單位：環(huán)境保護(hù)部宣傳教育中心