基層政府創(chuàng)新社會治理路徑的探索

莫申容

[摘 要]面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，我國提出了加強政府創(chuàng)新社會治理的重大方略，而社會治理的關(guān)鍵主體在于基層政府。但是，我國基層政府在創(chuàng)新社會治理方面遇到的阻礙重重。本文首先對基層社會治理的概念進行了闡述，并介紹了加強基層政府創(chuàng)新社會治理的政策，在此基礎(chǔ)上揭示了基層政府在創(chuàng)新社會治理工程中遇到的挑戰(zhàn)和存在的問題，最后提出了創(chuàng)新路徑。

[關(guān)鍵詞]基層政府；社會治理；創(chuàng)新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.126

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會后，政府對加強創(chuàng)新社會治理重要性的認識進一步深化，在十八屆三中全會中，提出了“五位一體”的戰(zhàn)略方針，并為實現(xiàn)社會治理改革作了詳細部署，深化改革需要為加強和創(chuàng)新社會治理的成效保駕護航；在十八屆四中全會中，黨中央又提出了依法治國的方略，為加強創(chuàng)新社會治理提供了法律和保障。筆者認為，實現(xiàn)“五位一體”目標的關(guān)鍵在于基層政府，即加強基層政府的社會治理能力。

1 基層政府社會治理的相關(guān)概述

基層社會治理，即縣級以下的政府和派出機構(gòu)主持工作，由社會廣泛參與，旨在使社會進入依法治理的軌道上來，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，維護社會治安，促進社會和諧發(fā)展。所謂創(chuàng)新基層社會治理，也就是改變傳統(tǒng)大包大攬的干預(yù)型政府，通過服務(wù)型政府的打造，引導(dǎo)社會全員參與，形成社會與政府的雙向互動模式。

“治理”一詞，本身就是音譯過來的，源自于希臘語和拉丁語的融合，它的含義可以引申為管理、操控以及制約等詞匯，治理的過程和目的是在不同的社會制度背景下，運用公眾權(quán)力去管理和控制公眾的活動和行為，以公共利益為宗旨，實現(xiàn)公共利益最大化。治理是管理水平上的提升，治理一詞體現(xiàn)了政府引導(dǎo)型職能的發(fā)揮和履行。在20世紀末期，學者張康之首次提出了引導(dǎo)型政府職能，這些是出于社會制度不同的需要，把西方資本主義提出的保護型職能和源自于凱恩斯理念的干預(yù)型政府區(qū)別開來，而提出的具有本國特色的新型政府職能。進入21世紀后，對政府治理的理論研究歸于平靜，根據(jù)20世紀80年代“亞洲四小龍”經(jīng)濟崛起的實踐經(jīng)驗，又提出了主導(dǎo)型政府職能，它是繼引導(dǎo)型職能提出后，又興起的政府職能創(chuàng)新模式，體現(xiàn)了政府與社會之間具體的關(guān)系。

2 基層政府加強和創(chuàng)新社會治理的背景

首先，加強和創(chuàng)新基層政府社會治理，是在黨的十八屆三中全會上首次提出的，并為我國全面社會改革和民主政治發(fā)展指明了道路。加強和創(chuàng)新基層政府社會治理的目的是為了實現(xiàn)社會的公平正義，以民生為工作的立足點。

其次，在黨的十八屆三中全會中，還提出了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等領(lǐng)域的治理方式和方略，是統(tǒng)籌各個方面治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方法，其中，社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，要創(chuàng)新社會治理體制，就要激發(fā)社會組織活力，改進社會治理方式，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。

最后，黨的十八屆四中全會對加強和創(chuàng)新社會治理的法制保障提出了具體要求，即加強社會治理，建設(shè)法治社會，必須用法治思維和法治方式推進、創(chuàng)新社會治理。社會治理必須充分發(fā)揮法治和德治的共同作用，加強多層次、多領(lǐng)域的立法，重點加強民生領(lǐng)域社會治理的立法工作。同時，政府在加強和創(chuàng)新社會治理主導(dǎo)作用時，要深入推進依法行政，建設(shè)法治型政府，推進各級政府事權(quán)的規(guī)范化、法律化，增強全民的法治觀念，推進法治社會建設(shè)，提高社會法治化水平。

3 基層政府加強和創(chuàng)新社會治理存在的問題

3.1 社會整體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成阻礙

改革開放已深入到我國社會的各個領(lǐng)域，造成了社會結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟制度的變化以及利益主體的變更，人們的意識形態(tài)也受到社會整體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響。如果不能創(chuàng)新思維，豐富社會治理的有效手段，將無法適應(yīng)于這種社會整體結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)不斷趨于復(fù)雜化，其主要體現(xiàn)在以下幾點，首先，民工潮造成的流動人口融入城市，使很多社會矛盾更為尖銳，農(nóng)村人口的大量輸出，造成農(nóng)村土地和設(shè)施閑置，留守兒童和老人的教育和生活問題需要切實解決。農(nóng)民工大量涌入城市，迫使社會保障制度需要完善，而這些都關(guān)系到基層政府的社會治理。其次，家庭結(jié)構(gòu)的老齡化嚴重，小家庭逐漸代替了家族式的家庭。人口學專家預(yù)測，到21世紀中期，我國的老齡人口數(shù)將達到60%以上，人口老齡化問題增加了養(yǎng)老醫(yī)療等問題的負擔。

3.2 基層民生建設(shè)質(zhì)量影響社會治理

基層政府創(chuàng)新社會治理要緊緊圍繞民生這個中心，服務(wù)于人民大眾。民生建設(shè)關(guān)系到人民的根本利益，如果民生建設(shè)出現(xiàn)問題或不能滿足絕大多數(shù)人民的根本利益，基層政府社會治理便是無效治理。首先是基層地區(qū)的民生建設(shè)不能滿足群眾的要求，群眾的公共利益得不到有效保障，為社會治理增加了阻礙因素；其次是政府提供的民生物品和服務(wù)存在地區(qū)不平衡的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)之間提供的民生服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差別較大，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的差別較大，種種不公平現(xiàn)象直接影響著社會治理的過程和成效。

3.3 基層政府社會治理機制變革具有明顯的滯后性

當今我國社會正處于急劇轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，因此社會治理的機制需要改革，并盡快適應(yīng)于社會轉(zhuǎn)型的變化，但就目前來看，我國基層的社會治理機制明顯滯后于快速變化的社會現(xiàn)狀，為社會治理帶來了重重阻礙。首先，基層社會治理的網(wǎng)絡(luò)不健全。隨著各地區(qū)外來人口的涌入，對流動人口的管理成為了基層治理工作的常規(guī)任務(wù)，但這些基層管理太依賴于群眾性的自治組織，即村委會和居民委員會，由于其不屬于政府機構(gòu)，沒有足夠的授權(quán)，因此對流動人口的管理不到位，這就要求基層社會治理的主體需要更多的權(quán)力和政策支持。其次是基層社會治理的機制存在問題?；鶎诱舷录壷g權(quán)責不明，相互推諉，造成社會治理的效率低下，村委會和居委會這兩個自治組織得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府足夠的授權(quán)而不能主動創(chuàng)新治理手段。

4 基層政府創(chuàng)新社會治理的路徑探索

4.1 重點關(guān)注民生，提高公共服務(wù)的水平

民生事業(yè)和公共服務(wù)建設(shè)是基層政府加強和創(chuàng)新社會治理的出發(fā)點，也是最終目的?；鶎诱褳榛鶎尤罕娞峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)作為工作重心，急群眾之所急，夯實服務(wù)空白領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足基層群眾的需求，如在養(yǎng)老和文化娛樂生活等方面加大投入力度。除此之外，基層政府還要善于審時度勢，加強對外來人口和農(nóng)村老人留守兒童的服務(wù)，提高對本轄區(qū)社會治理的能力。

4.2 加強基層組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高服務(wù)基層能力

基層自治組織，即村委會和居委會，它們是加強和創(chuàng)新基層政府社會治理的主要機構(gòu)，要以當?shù)剌爡^(qū)內(nèi)的社會治安實際狀況為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮基層黨組織的作用，配合基層自治組織的良性管理和引導(dǎo)，爭取基層社會組織的參與和幫助，形成基層社會治理網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，拓寬基層社會治理的范圍。

4.3 引導(dǎo)企業(yè)參與，構(gòu)建社企合作理念

基層政府要意識到企業(yè)的帶頭作用，通過理念上的引導(dǎo)，使企業(yè)融入到社會治理的建設(shè)當中，企業(yè)可通過文化建設(shè)與宣傳，加強意識形態(tài)的引導(dǎo)，如在員工食堂設(shè)置宣傳視頻，播放社會治理方面的宣傳片?；鶎诱母刹亢娃k事員可定期走訪轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)，通過政策的講解和資金的支持，提高企業(yè)參與社會治理的積極性，構(gòu)建社企合作的理念，為基層社會治理的創(chuàng)新注入新的活力。

4.4 完善創(chuàng)新機制，確?；鶎由鐣卫淼拈L效性

基層政府的社會治理創(chuàng)新能否保持較長的生命力，關(guān)鍵在于相關(guān)創(chuàng)新機制的完善，使社會治理創(chuàng)新常態(tài)化，防止流于形式。在社會治理的實踐中，要著力建立多方參與的機制、體制，如建立以政府為主導(dǎo)的、企業(yè)社會團體與組織、轄區(qū)群眾共同參與的良好格局，通過機制、體制的建立形成社會治理的良性循環(huán)。同時還要構(gòu)建科學、全面的服務(wù)機制，彰顯社會化和人文主義，共同締造創(chuàng)新機制，實現(xiàn)社會治理的共享。與此同時，有條件的基層政府還要構(gòu)建必要的激勵機制，通過獎勵性的政策，鼓勵企業(yè)和社會組織與團體參與到社會治理創(chuàng)新的路徑中，提高社會治理方案的可選擇性，創(chuàng)設(shè)積分機制或創(chuàng)新評優(yōu)項目，鼓勵群眾和社會團體積極參與到活動中來。

5 結(jié) 語

基層創(chuàng)新社會治理的前提是理念上的創(chuàng)新，相關(guān)人員要意識到這不僅僅是基層政府的職能，更應(yīng)是包括企業(yè)和基層群眾全員參與的過程。創(chuàng)新社會治理最關(guān)鍵的是要完善創(chuàng)新機制，以民生為創(chuàng)新路徑的主線，實現(xiàn)社會治理的良性發(fā)展。

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