土地整治PPP模式的研究綜述

戚宏彬

[摘 要]土地整治PPP模式能夠解決我國(guó)現(xiàn)階段資金不足、效率低下等問(wèn)題，因而得到了越來(lái)越多的學(xué)者注意，而目前的研究主要集中于PPP的概念、土地整治PPP模式的可行性與必要性、土地整治PPP模式的實(shí)現(xiàn)路徑，因此，本文對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段關(guān)于土地整治PPP模式的研究作了全面的論述，并在此基礎(chǔ)上提出了現(xiàn)階段研究的不足。

[關(guān)鍵詞]土地整治；PPP模式；實(shí)現(xiàn)路徑

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.077

[中圖分類(lèi)號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）06-0-02

2016年12月29日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016年—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），《規(guī)劃》為土地整治工作下訂了極為高要求的目標(biāo)，這就要確保充足的資金以及高效的資金利用，然而，按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，土地整治資金絕大部分出自于政府劃撥新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)以及專(zhuān)門(mén)用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的土地出讓金收益，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)前的需求。

因此，作為一種公私合作模式，PPP在當(dāng)前土地整治的困境中便有了用武之處，它所具備的優(yōu)勢(shì)甚至成為了解決現(xiàn)階段土地整治問(wèn)題的關(guān)鍵。

1 PPP定義研究

PPP起源于英國(guó)，財(cái)政大臣肯尼斯·克拉克有感于現(xiàn)階段基礎(chǔ)設(shè)施水平低下，但是政府所能投入的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，并且資金缺乏針對(duì)性與使用效率，率先提出“公私合作”的概念。

1.1 政府文件中的PPP模式

我國(guó)政府文件首次出現(xiàn)PPP的定義是在2014年9月23號(hào)，財(cái)政部所發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)76號(hào)文）中，“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。”

隨后，國(guó)家發(fā)改委在2014年12月2日，給出了與財(cái)政部不同的解釋?zhuān)罢蜕鐣?huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。”

2015年5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)42號(hào)文），對(duì)PPP的定義做了統(tǒng)一的解答，“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性的方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商的原則訂立合同，明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。”

陳志敏 等認(rèn)為，財(cái)政部的定義更偏重于一種長(zhǎng)期的“合作關(guān)系”，發(fā)改委所關(guān)注的是效率的提升以及公私之間的合作方式，42號(hào)文是“中國(guó)政府對(duì)PPP內(nèi)涵的總結(jié)和升華”，①表明PPP可被當(dāng)作公共部門(mén)向私營(yíng)部門(mén)長(zhǎng)期采購(gòu)服務(wù)的一種行為，兩者是平等的伙伴關(guān)系；②政府不能將PPP視為一種推卸責(zé)任的手段，提供公共服務(wù)的最終責(zé)任還是在政府身上；③拓寬了社會(huì)資本的外延，將其他符合地方政府融資條件的平臺(tái)也被歸化為社會(huì)資本。

1.2 相關(guān)學(xué)者對(duì)PPP定義的探討

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于PPP的定義并沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但是他們大多數(shù)人的分析思路卻是基本一致的，都是從PPP所具有的特征角度進(jìn)行總結(jié)歸納。

賈康 等在綜合國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家們給出的定義之后，認(rèn)為PPP主要有四個(gè)方面的特征，“合作、主體是公共產(chǎn)物與服務(wù)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，據(jù)此，他們提出：PPP是指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行合作，讓私營(yíng)部門(mén)掌握的資源也能參與到公共服務(wù)之中，在實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)職能的同時(shí)，也讓私營(yíng)部門(mén)獲取利益。

此外，李霞和葉曉甦從公司部門(mén)兩者之間的關(guān)系入手進(jìn)行分析，李霞認(rèn)為PPP是結(jié)合政府和市場(chǎng)的長(zhǎng)處，在保證公共服務(wù)目的的基礎(chǔ)上，政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)采取一種具有合理的利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的契約的長(zhǎng)期合作關(guān)系。然而，葉曉甦更傾向于將PPP視為一種契約關(guān)系，PPP是政府與私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行的一種項(xiàng)目全過(guò)程中的關(guān)系型契約模式，其內(nèi)容是融資、建造和經(jīng)營(yíng)，其目的是公共物品與公共服務(wù)。

2 土地整治PPP模式的必要性與可行性研究

2.1 必要性

鮑海君 等人在分析了我國(guó)土地整治投資渠道、資金匱乏的現(xiàn)狀以及由此帶來(lái)的政府部門(mén)缺乏專(zhuān)業(yè)人才、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題后，籠統(tǒng)地關(guān)注到傳統(tǒng)土地整治項(xiàng)目的不足，并首次提出了土地整理BOT模式的優(yōu)點(diǎn)，其主要包括：①減少政府土地整治初始資金；②吸引外資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)；③提升城市化質(zhì)量；④改善人與自然的關(guān)系；⑤減少腐敗。

汪戰(zhàn) 等人則是從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展入手，想要將私營(yíng)企業(yè)引入農(nóng)村，就應(yīng)該幫其降低成本，提高利潤(rùn)率，然而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，致使私營(yíng)企業(yè)增加成本，政府并不具備足夠的財(cái)政基礎(chǔ)完善農(nóng)村設(shè)施，因此，通過(guò)引入PPP模式可進(jìn)行土地整治，幫助農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展。

提升效率也是土地整治PPP模式必要性的重要方面。顧守柏 等人認(rèn)為傳統(tǒng)土地整治項(xiàng)目資金利用率不理想，投入多而產(chǎn)出少。其一，土地整治項(xiàng)目施工時(shí)間周期長(zhǎng)，而其效果并非即時(shí)顯現(xiàn)出來(lái)，存在著明顯的時(shí)間滯后性，而且其收益也是很難進(jìn)行評(píng)估的。其二，政府各個(gè)部門(mén)對(duì)土地整治都有自己的想法，資金用途在實(shí)際上難以統(tǒng)一，大量分散也造成了其整治效果的不足。

2.2 可行性

學(xué)者們對(duì)土地整治PPP模式的可行性分析主要從兩個(gè)維度進(jìn)行了論述。

經(jīng)營(yíng)和測(cè)算方面。申樹(shù)云通過(guò)上海金山區(qū)某鎮(zhèn)的實(shí)際案例分析，對(duì)融資方和政府的經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行了測(cè)算，從IRR和動(dòng)態(tài)投資回收期角度看，兩方在經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)上都是可行的。劉成通過(guò)分析江陵縣的案例，列明基本的投資—收益表，計(jì)算出PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)上是對(duì)政府及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)可行的。

徐黎認(rèn)為，可行性不僅包括了經(jīng)營(yíng)和測(cè)算方面的可行性，還包括環(huán)境和政策方面的可行性，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，讓社會(huì)資本迸發(fā)活力，李克強(qiáng)總理也多次提出，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，可見(jiàn)，國(guó)家為社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域打造了良好的環(huán)境；政策上，國(guó)家相繼出臺(tái)了76號(hào)文和42號(hào)文，為PPP模式的發(fā)展指明了道路。

3 土地整治PPP模式的實(shí)現(xiàn)路徑及其研究

鮑海君 等人早在2002年，就已經(jīng)設(shè)想BOT是土地整治項(xiàng)目的一種重要融資方式，其能夠解決當(dāng)時(shí)土地整治的眾多問(wèn)題，并認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)的契約是BOT融資的核心內(nèi)容，其設(shè)想的土地整治特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要包括以下幾方面的核心內(nèi)容：①土地整治項(xiàng)目應(yīng)該由項(xiàng)目公司來(lái)建設(shè)，由政府評(píng)斷是否達(dá)到了行業(yè)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，作為回報(bào)，項(xiàng)目公司收取由土地整治產(chǎn)生的新增耕地兌換的建設(shè)用地指標(biāo)收入，政府補(bǔ)貼的農(nóng)田水利相關(guān)工程費(fèi)用，此外，還包括了新增耕地的使用權(quán)，促進(jìn)流轉(zhuǎn)；②由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌集所需資金，政府則對(duì)項(xiàng)目公司提供一定信用擔(dān)保，籌集資金等事宜應(yīng)當(dāng)交給項(xiàng)目公司進(jìn)行，但是政府也應(yīng)承擔(dān)起必要的信用擔(dān)保，降低籌集資金的成本；③政府提供最低收入擔(dān)保；④規(guī)定年限。

可以說(shuō)，鮑海君 等人提出了一個(gè)總的、大致的構(gòu)想，分析出了PPP模式和土地整治的契合點(diǎn)，對(duì)土地整治PPP模式有了初步的認(rèn)識(shí)。經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐發(fā)展，在這樣一個(gè)基本模式下，根據(jù)各地實(shí)際情況的差異，我國(guó)土地整治PPP模式的實(shí)現(xiàn)路徑也呈現(xiàn)出了各式各樣的形態(tài)。

何丹 等根據(jù)浙江湖州市等地的實(shí)際發(fā)展情況，歸納出了現(xiàn)階段流行的三種土地整治PPP模式。①“政府部門(mén)+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶(hù)合作模式”，該模式下，項(xiàng)目授權(quán)機(jī)構(gòu)是政府相關(guān)部門(mén)的代表，授權(quán)機(jī)構(gòu)分別與當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)、村民訂立契約，由當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)具體的建造、運(yùn)作與維護(hù)等事宜，銀行與財(cái)團(tuán)為項(xiàng)目公司提供貸款。②“政府部門(mén)+專(zhuān)業(yè)合作組織+農(nóng)戶(hù)合作模式”，這種模式是針對(duì)以往土地整理質(zhì)量差、抓不住農(nóng)戶(hù)需求、農(nóng)村閑置土地過(guò)多，而設(shè)計(jì)出的解決方案，由村里大戶(hù)出頭成立專(zhuān)業(yè)合作組織，租用村民土地，政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)與專(zhuān)業(yè)合作組織成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)土地整治方案，由專(zhuān)業(yè)合作組織和農(nóng)戶(hù)負(fù)責(zé)建造、經(jīng)營(yíng)。③“政府部門(mén)+土地整理公司+農(nóng)戶(hù)合作模式”，土地整理公司是以營(yíng)利為目的的專(zhuān)業(yè)從事土地整治事宜的公司，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，其利潤(rùn)來(lái)源于新增耕地面積建設(shè)用地指標(biāo)或者政府給予一定適量的補(bǔ)貼，農(nóng)戶(hù)以投工的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，并對(duì)土地整治公司進(jìn)行監(jiān)督，項(xiàng)目結(jié)束后將土地交還農(nóng)戶(hù)。在此基礎(chǔ)之上，何丹 等人將三種模式的適用條件和內(nèi)涵進(jìn)行了對(duì)比，建議各地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，選擇合適的實(shí)現(xiàn)路徑推行土地整治PPP模式，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)意見(jiàn)。

顧守柏分析了上海土地整治的PPP模式，認(rèn)為上海模式主要包括特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)和外包類(lèi)，特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP模式是將“城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)捆綁開(kāi)發(fā)，將土地綜合整治與類(lèi)集建區(qū)聯(lián)動(dòng)捆綁開(kāi)發(fā)，將土地整治過(guò)程中的低效工業(yè)搬遷成本、農(nóng)地整治成本分?jǐn)偟筋?lèi)集建區(qū)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中”，做到長(zhǎng)期發(fā)展與短期效益相結(jié)合。城市的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與農(nóng)村的土地整治項(xiàng)目相結(jié)合，將成本巨大的舊工廠搬遷和農(nóng)用地整治項(xiàng)目與盈利性較高的類(lèi)集建區(qū)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，這樣便能將企業(yè)的短期經(jīng)濟(jì)收益目標(biāo)與政府的長(zhǎng)期社會(huì)收益目標(biāo)相聯(lián)系。其主要包括以下幾方面的內(nèi)容：①政府通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本；②明確雙方的目標(biāo)以及利益分配機(jī)制；③完善風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與共擔(dān)機(jī)制。外包信托類(lèi)要求建立土地整治“資金池”，進(jìn)行滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，根據(jù)項(xiàng)目的成熟程度，合理選擇開(kāi)發(fā)時(shí)序，通過(guò)優(yōu)先開(kāi)發(fā)的土地回籠資金，并作為其他地塊的啟動(dòng)資金。由此可見(jiàn)，上海土地整治的PPP模式更傾向于將土地整治與土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行聯(lián)合捆綁，顧守柏同時(shí)也分析了這樣的模式所帶來(lái)的巨大優(yōu)勢(shì)。

申樹(shù)云則介紹了BOT模式、土地資產(chǎn)證券化、土地整治基金和PPP這四種現(xiàn)階段比較新型引起社會(huì)廣泛關(guān)注的土地整治模式，并重點(diǎn)闡述了PPP模式的主要運(yùn)行程序：①選擇合作方；②確立項(xiàng)目，完成前期工作；③組成項(xiàng)目公司；④明確融資手段，確定施工單位；⑤項(xiàng)目建設(shè)與管理；⑥將項(xiàng)目移交政府。

章丘黃河縣采用了一種新型的土地整治PPP模式，已經(jīng)得到了部分學(xué)者的關(guān)注。程明勇認(rèn)為該模式的核心是“兩區(qū)共建”，也就是農(nóng)村新型社區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園共建，盡可能地將耕地連成片，導(dǎo)入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。其中中建集團(tuán)負(fù)責(zé)前期的規(guī)劃和融投資，后期負(fù)責(zé)新增耕地的管理運(yùn)營(yíng)以及引入“正大果業(yè)、聯(lián)想農(nóng)業(yè)板塊等”，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。程明勇在此基礎(chǔ)上提出了PPP模式的發(fā)展完善建議。程明勇列舉分析了章丘模式和重慶模式，并提出了土地整治PPP模式應(yīng)注重的事項(xiàng)。楊劍 等在對(duì)章丘模式進(jìn)行分析后，重點(diǎn)闡述了對(duì)社會(huì)資本參與農(nóng)村土地綜合整治的思考：①社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)有序發(fā)展，把握好方向；②社會(huì)資本本質(zhì)上是一種墊付行為，不具備取代財(cái)政的條件；③社會(huì)資本的參與還需發(fā)揮財(cái)政的引導(dǎo)作用；④遵循因地制宜的原則；⑤樹(shù)立“底線”和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

4 結(jié) 語(yǔ)

土地整治是我國(guó)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)扎根農(nóng)村的關(guān)鍵舉措，具有極其重要的意義?，F(xiàn)階段學(xué)者們對(duì)土地整治PPP模式的研究也取得了階段性的成果，無(wú)論是PPP方面的理論研究，還是具體項(xiàng)目的實(shí)證分析，都進(jìn)行有了較為完備的思考。然而，由于土地整治的PPP模式推行的時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)研究更是進(jìn)行的不是很成熟，對(duì)案例的分析還是進(jìn)行得不夠深入，缺乏對(duì)失敗案例的分析研究，也缺乏為政府和私營(yíng)企業(yè)提供PPP模式選擇上的建議。

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