淺析農(nóng)村集體土地入市發(fā)展趨勢

王丹妮

摘 要：農(nóng)村集體土地入市不僅推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，還關(guān)系到農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和社會的全面進(jìn)步。加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。同時也關(guān)系到耕地保護(hù)和糧食安全與生態(tài)安全。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體土地入市是一種發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：集體土地入市；同權(quán)同價；土地市場；法律困境

集體土地入市不是新事物，關(guān)于集體土地入市的文獻(xiàn)也非常多，從20世紀(jì)90年代起就有周其仁、劉守英等學(xué)者開始呼喚“賦予集體土地跟國有土地平等保護(hù)的產(chǎn)權(quán)體系”。1988年《土地管理法》也規(guī)定“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)允許使用集體所有的土地”。但這部法律也明確規(guī)定了“國家和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。時隔兩年，國務(wù)院就頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，但時至今日也沒有頒布集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條例。然而十七屆三中全會以后，中央政府連續(xù)釋放支持集體土地合法入市的信號后，引起了全社會的廣泛關(guān)注。關(guān)注的焦點有二個，一個是“該不該入市”，第二個是“怎么入市”。

在第一個問題上，有兩類截然不同的聲音。一類聲音宣稱“集體土地入市會沖擊城市土地市場，甚至削弱現(xiàn)有土地制度對經(jīng)濟(jì)增長的作用”，土地供應(yīng)量的上升，拉低了城市地價，提高了征地成本，不利于當(dāng)前高度依賴土地征收體系的城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，照上述邏輯層層推理，自然可得出“入市不利于城鎮(zhèn)化推進(jìn)，影響經(jīng)濟(jì)增長”的結(jié)論。另外一類聲音主張“集體土地完全應(yīng)該入市”，這是保障農(nóng)民土地權(quán)益、增強(qiáng)集體資產(chǎn)和農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑，更重要的是，破解了我國土地制度的二元性，讓農(nóng)民帶著可交易、可對價的“土地資產(chǎn)”進(jìn)城，將徹底改革現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式。留在農(nóng)村的村民和集體經(jīng)濟(jì)也擁有了長期穩(wěn)定的資產(chǎn)收益，可以說是“城鄉(xiāng)互利”。

相比之下顯然還是還是第二種觀點呼聲更高一些。十八屆三中全會上，明確了“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的改革方向和推進(jìn)路徑。2014年，又將北京大興區(qū)等33個縣區(qū)納入“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的試點地區(qū)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。是集體土地入市發(fā)展的首要任務(wù)。

1 集體土地入市流轉(zhuǎn)的有利性

集體土地流轉(zhuǎn)可以盤活存量的土地，加快土地資源的有效配置，減少土地供求矛盾，減輕建設(shè)占用農(nóng)用地的壓力，有利于耕地總量平衡目標(biāo)的實現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā分袑ΜF(xiàn)行的征地范圍的限制的非常嚴(yán)格，徹底改變土地分級限額審批年代按需供地那樣大量占用農(nóng)地搞建設(shè)的局面。但是，城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是要占用大量的土地，這樣，土地的供求矛盾就日顯突出和尖銳。為了確保保護(hù)耕地不至于阻礙城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最有效的辦法就是盤活存量的土地，提高現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用率，盤活建設(shè)用地的一個重要前提條件是允許建設(shè)用地進(jìn)入市場，加快存量建設(shè)用地的有效配置。但事實上處在的集體建設(shè)用地使用權(quán)私下交易卻非常活躍，如果《土地管理》修改后，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，將會極大地提高現(xiàn)有集體建設(shè)用地的利用率，加快土地資源的有效配置，解決土地的供求矛盾，減輕建設(shè)用地占用農(nóng)地的壓力，也有利于地方各級政府增加財政收入和耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)的實現(xiàn)，這是大勢所趨、人心所向。

在不斷探索實踐中，集體土地入市流轉(zhuǎn)雖然逐步走向成熟，但在具體實施過程中，仍存在一些問題和瓶頸難題，制約了集體土地入市良性發(fā)展。

（1）現(xiàn)行立法對集體建設(shè)用地進(jìn)入市場采取了嚴(yán)格限制的態(tài)度，伴隨工業(yè)化和城市化進(jìn)程，農(nóng)村土地的價值不斷提升，集體建設(shè)用地隱形市場普遍存在，許多地方也在進(jìn)行集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的探索。這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民運(yùn)用土地財產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，由此產(chǎn)生的矛盾，涉及全體農(nóng)民。

（2）集體土地所有權(quán)主體不明確，需要進(jìn)一步明確其所有權(quán)主體。我國農(nóng)村現(xiàn)在的土地集體所有權(quán)制度為三級“農(nóng)民集體所有”。但“農(nóng)民集體”是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，不是法律關(guān)系的主體，而是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會和村民小組不是集體財產(chǎn)的所有人，只是代表集體行使所有權(quán)，并且向所屬集體負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。這種既原則又復(fù)雜的規(guī)定，造成了人們對農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體理解上的不一。

（3）用途管制方面，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須要以符合土地利用總體規(guī)劃為前提，嚴(yán)格按照城市總體規(guī)劃確定用途來使用，這就造成了部分安置拆遷農(nóng)民的居住區(qū)雖然已建好多年，但由于不符合土地利用總體規(guī)劃，至集體建設(shè)用地不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)；部分建設(shè)用地雖然符合土地利用總體規(guī)劃，但由于與城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃有沖突，因此也不符合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的要求，流轉(zhuǎn)受限于用途管制。

2 集體土地入市發(fā)展的幾點建議

（1）對于集體入市阻礙因素還有很多，根據(jù)實際的土地市場的情況，對《土地管理法》進(jìn)行合理的修改，如：提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決農(nóng)民的失地問題，出臺征地補(bǔ)充分配條例，規(guī)范分配行為；抓好失地農(nóng)民的再就業(yè)問題。

（2）明確土地交易的主體，讓農(nóng)民直接參與到土地交易中來，并從中獲得收益，在農(nóng)民成為農(nóng)村集體土地交易的主體后，將通過征收土地交易稅，調(diào)節(jié)農(nóng)民收入，增加地方政府財政收入。

（3）建立規(guī)范的開發(fā)性多元土地市場，既包括國有土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，又包括集體土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，在土地市場形式上，既有使用權(quán)的出讓，轉(zhuǎn)讓市場，也應(yīng)該有土地整理復(fù)墾市場。

（4）還有建立完備的土地儲備制度，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地交易平臺共享。我國建設(shè)用地市場不可能與集體非農(nóng)建設(shè)用地市場分割而孤立存在，二者只能有統(tǒng)一才有利于市場發(fā)展和土地資源配置。集體非農(nóng)建設(shè)用地市場是整個土地市場的有機(jī)組成部分，是城鎮(zhèn)土地市場最終走向成熟和完善的必要前提，目前，在工業(yè)用途前提下，兩者均可通過“招、拍、掛”的形式進(jìn)行公開交易，其使用權(quán)不僅可以抵押、租賃、作價入股等，還可以通過二級市場進(jìn)行再流通。

綜上可以看出，中央在深化土地制度改革、推動集體建設(shè)用地入市上政策明朗、決策準(zhǔn)確，并將其作為當(dāng)前土地改革新的突破口，在2014年度重點推進(jìn)，先行試點。當(dāng)然在具體操作上，由于農(nóng)村土地制度變革是社會最敏感的神經(jīng)，也是是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程?！叭r(nóng)”問題的核心是土地問題，土地問題帶有全局性、基礎(chǔ)性和根本性，事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，因此，土地制度改革復(fù)雜而艱巨。制定“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”和“實行集體土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的規(guī)定，彰顯了黨中央對推進(jìn)新一輪土地改革的勇氣和決心。集體建設(shè)用地入市，不僅是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，釋放土地改革紅利，提速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求，也是率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)的重要抓手。這項改革必然是一個上期漸進(jìn)的過程，有眾多難題亟待破解，在態(tài)度積極、大膽探索的同時，適度開放農(nóng)民集體建設(shè)用地市場為價值取向，建立更新，更完善的農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)市場是大勢所趨，人心所向。

參考文獻(xiàn)

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