生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的瀆職侵權(quán)犯罪分析及其預(yù)防策略

王焱

（天津社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 天津 300191）

生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的瀆職侵權(quán)犯罪分析及其預(yù)防策略

王焱

（天津社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 天津 300191）

中國的生態(tài)環(huán)境目前有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)，其中一個(gè)重要原因是在環(huán)境保護(hù)中的瀆職侵權(quán)犯罪對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞。本文力圖從分析在維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全中的瀆職犯罪的現(xiàn)象，描述這類犯罪的構(gòu)成要件，總結(jié)這類犯罪現(xiàn)象的特征，分析此類犯罪發(fā)生的原因，并提出此類瀆職侵權(quán)犯罪的預(yù)防策略與措施。

生態(tài)環(huán)境保護(hù) 瀆職侵權(quán)犯罪 原因分析 預(yù)防策略

我國經(jīng)過30年的改革和發(fā)展，對(duì)環(huán)境的消耗已接近極限，資源對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)形成了瓶頸式的制約。國家每年投入巨資治理環(huán)境，但中國的生態(tài)環(huán)境反而有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。這其中固然有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的問題，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到，政府行使的環(huán)境保護(hù)職能未能起到對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用，甚至由于部分政府工作人員的瀆職侵權(quán)犯罪，造成了生態(tài)環(huán)境的巨大破壞。本文力圖從分析在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的瀆職犯罪的現(xiàn)象，找到發(fā)生犯罪的原因，并提出此類瀆職侵權(quán)犯罪的預(yù)防策略與措施。

一、生態(tài)環(huán)境安全中反瀆職侵權(quán)犯罪的重大意義

2012年，中國環(huán)保投資總額接近7000億元人民幣，占GDP比重約1.5%。但與西方國家污染治理高峰時(shí)期的環(huán)保投入，以及中國污染治理的實(shí)際需要相比，環(huán)保投入還相差甚遠(yuǎn)。中國對(duì)于環(huán)境管理體系的財(cái)政投資與需求之間存在著巨大差距。結(jié)果導(dǎo)致大氣、水體和陸地污染排放水平仍然遠(yuǎn)高于健康水平和環(huán)境吸收能力。城市大氣污染已廣為人知。新的《環(huán)境空氣質(zhì)量質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》頒布后，中國達(dá)到城市空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的城市比例僅為4.1%，酸雨影響全國10.6%的地區(qū)[1]。并且，水質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到要求。國控?cái)嗝嫠|(zhì)監(jiān)測(cè)表明，包括長(zhǎng)江和黃河在內(nèi)的十大主要河流系統(tǒng)中，有四個(gè)河流系統(tǒng)受到輕度污染，一個(gè)受到中度污染；對(duì)61個(gè)湖泊（水庫）進(jìn)行的富營(yíng)養(yǎng)化監(jiān)測(cè)表明，其中27.8%處于富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)；對(duì)4778個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)進(jìn)行的監(jiān)測(cè)表明，水質(zhì)差或極差的地下水比例為59.6%。按照舊的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)衡量，受到嚴(yán)重污染的城市比重從2009年的14.3%提高到2013年的35.2%[1]。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)污染治理投資占GDP比例達(dá)到1%～1.5%時(shí)，才能基本控制環(huán)境污染；提高到2%-3%時(shí)，才能達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的（世界銀行，1997）。我國已經(jīng)達(dá)到1.5%，為什么還未實(shí)現(xiàn)基本控制環(huán)境污染的情況？

這其中很大程度上問題出在環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法和環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督上。政府被賦予了環(huán)境保護(hù)的職能，但實(shí)際情況卻是職能行使和執(zhí)法還存在很多問題。這些職能并沒有被很好地履行甚至出現(xiàn)瀆職犯罪問題。這使得大量的政府投入沒能發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的效果，政府監(jiān)管也被弱化甚至形同虛設(shè)。在這種情況下，用于環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的資金投入再多也不會(huì)有好的效果，因此必須加大預(yù)防生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面瀆職侵權(quán)犯罪的預(yù)防力度，減少因政府職能上的問題對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，使環(huán)境保護(hù)的資金投入收到好的效果。

二、環(huán)境保護(hù)中的瀆職侵權(quán)犯罪概述

（一）立案標(biāo)準(zhǔn)

瀆職侵權(quán)犯罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán),玩忽職守,拘私舞弊或者利用職權(quán)，危害國家機(jī)關(guān)的正常職責(zé)活動(dòng)和對(duì)公務(wù)行為的管理秩序，致使國家和人民利益遭受重大損失或公民人身權(quán)利、民主權(quán)利受到嚴(yán)重侵害的行為。以上共有29個(gè)刑法條文，計(jì)42個(gè)罪名。最高人民檢察院2006年出臺(tái)了瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職罪規(guī)定了8種應(yīng)予立案的情形。①現(xiàn)在“兩高”出臺(tái)的司法解釋對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職罪進(jìn)一步明確，規(guī)定了8種情形應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果”，以環(huán)境監(jiān)管失職罪定罪處罰。

這8種情形分別為：致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上集中式飲用水水源取水中斷十二小時(shí)以上的；致使基本農(nóng)田、防護(hù)林地、特種用途林地五畝以上，其他農(nóng)用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼樹死亡二千五百株以上的；致使公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬元以上的；致使疏散、轉(zhuǎn)移群眾五千人以上的；致使三十人以上中毒的；致使三人以上輕傷、輕度殘疾或者器官組織損傷導(dǎo)致一般功能障礙的；致使一人以上重傷、中度殘疾或者器官組織損傷導(dǎo)致嚴(yán)重功能障礙的。

（二）主體要件與客體要件

本罪主體為特殊主體，即是負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，具體是指在國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門從事環(huán)境保護(hù)工作的人員，以及在國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、交通、鐵路、民航管理部門中，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的人員。此外，縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門中依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理的人員，也可以構(gòu)成本罪的主體。負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)，既包括對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理工作的各級(jí)環(huán)境行政主管部門，也包括環(huán)境保護(hù)的協(xié)管部門，即依照有關(guān)法律規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的其他部門，例如：國家海洋行政主管部門責(zé)組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、開展科學(xué)研究，并主管海洋石油勘探開發(fā)和防止海洋傾倒廢物污染損害的環(huán)保工作；港務(wù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)船舶排污的監(jiān)督及調(diào)查處理、港區(qū)水域的監(jiān)視；軍隊(duì)環(huán)保部門負(fù)責(zé)軍用船舶排污的監(jiān)督和軍港水域的監(jiān)視；各級(jí)交通部門的航政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)船舶污染實(shí)行監(jiān)督管理；各級(jí)公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責(zé)對(duì)機(jī)動(dòng)車、船舶污染大氣實(shí)施監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，分別依照《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《水法》的規(guī)定以有關(guān)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。

由此可見，本罪主體范圍十分廣泛，并不局限于某一特定部門，凡對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)行監(jiān)督管理職責(zé)的工作人員，無論在政府的何種部門工作，都可以構(gòu)成本罪。

本罪侵犯的客體是國家對(duì)保護(hù)環(huán)境防治污染的管理制度。環(huán)境是人類自身賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。保護(hù)環(huán)境是一切單位和每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)，更是環(huán)境保滬部門及其工作人員的職責(zé)。環(huán)境保護(hù)部門的工作人員，因嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)物重大損失或者人員傷亡的，是一種嚴(yán)重的瀆職行為，直接危害了環(huán)境保護(hù)部門的正常管理活動(dòng)，因此，必須依法予以刑事制裁。

（三）主觀要件與客觀要件

本罪在主觀方面必須出于過失，即針對(duì)發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)得后果而言，是應(yīng)當(dāng)預(yù)見卻由于疏忽大意而沒有預(yù)見或者雖然預(yù)見但卻輕信能夠避免，以致發(fā)生了這種嚴(yán)重后果。

本罪在客觀方面表現(xiàn)為嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的行為。第一，必須有嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的行為。嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，是指行為人有我國《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染防治法》等法律及其他有關(guān)法規(guī)所規(guī)定的關(guān)于環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管工作人員不履行職責(zé)，工作極不負(fù)責(zé)的行為。實(shí)踐中，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)多種多樣，如對(duì)建設(shè)項(xiàng)目任務(wù)書中的環(huán)境影響報(bào)告不作認(rèn)真審查，或者防治污染的設(shè)施不進(jìn)行審查驗(yàn)收即批準(zhǔn)投入生產(chǎn)、使用；對(duì)不符合環(huán)境保護(hù)條件的企業(yè)、事業(yè)單位，發(fā)現(xiàn)污染隱患，不采取預(yù)防措施，不依法責(zé)令其整頓，以防止污染事故發(fā)生；對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提出限期治理意見而不提出治理意見；或者雖然提出意見、令其整頓，但不認(rèn)真檢查、監(jiān)督是否整頓治理以及是否符合條件；應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)檢查排污單位的排污情況而不作現(xiàn)場(chǎng)檢查，發(fā)現(xiàn)環(huán)境受到嚴(yán)重污染應(yīng)當(dāng)報(bào)告當(dāng)?shù)卣膮s不報(bào)告或者雖作報(bào)告但不及時(shí)；等等。第二，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的行為必須導(dǎo)致重大環(huán)境污染事故的發(fā)生，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果，才能構(gòu)成本罪。所謂環(huán)境污染、是指由于有關(guān)單位違反法律、法規(guī)規(guī)定，肆意、擅自向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或其他危險(xiǎn)廢物，致使土地、水體、大氣等環(huán)境的物理、化學(xué)、生物或者放射性等方面特性的改變，致使影響環(huán)境的有效利用、危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成環(huán)境惡化的現(xiàn)象。所謂環(huán)境污染事故，則是因?yàn)榄h(huán)境污染致使在利用這些環(huán)境的過程中造成人身傷亡、公私財(cái)產(chǎn)遭受損失后果。

三、環(huán)境保護(hù)中的瀆職侵權(quán)犯罪的具體分析

（一）環(huán)境保護(hù)瀆職行為

當(dāng)前在環(huán)境保護(hù)中失職、瀆職行為的表現(xiàn)形式較多，對(duì)照環(huán)保機(jī)關(guān)工作職責(zé)，屬于環(huán)境監(jiān)管工作中失職、瀆職行為的有22種，可歸納為六類：一是在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)方針政策和法律、法規(guī)、規(guī)章等過程中失職、瀆職；二是在行政許可、審批工作中失職、瀆職，包括違規(guī)審批、頒發(fā)許可等行為；三是在危險(xiǎn)廢物監(jiān)管工作中失職、瀆職行為；四是在重大污染事故隱患和環(huán)境污染事故的處置工作中失職、瀆職，包括對(duì)重大環(huán)境安全隱患整改不力，對(duì)環(huán)境污染事故瞞報(bào)、謊報(bào)、拖延不報(bào)和救援不力，以及阻撓、干涉環(huán)境污染事故調(diào)查處理等行為；五是在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”工作中失職、瀆職的行為；六是利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響，干預(yù)、插手環(huán)保行政許可、審批、監(jiān)督執(zhí)法以及中介等活動(dòng)，為個(gè)人和親友謀取私利等行為。

上述列舉的行為，既是對(duì)當(dāng)前在環(huán)境監(jiān)管工作中失職、瀆職現(xiàn)象的基本概括，也是目前在法律法規(guī)層面上對(duì)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的較為全面的禁止性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作為環(huán)保機(jī)關(guān)及其工作人員防范失職、瀆職行為的基本準(zhǔn)則。

（二）主要犯罪特征

從發(fā)案的部門看，大多數(shù)案件發(fā)生在基層監(jiān)管部門，且重特大案件占有一定的比例。危害能源資源和生態(tài)環(huán)境讀職犯罪，絕大多數(shù)案件發(fā)生在土地、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水利電力資源管理和安全生產(chǎn)管理的基層監(jiān)管部門。

從具體行為看，環(huán)保機(jī)關(guān)失職瀆職案件有三個(gè)方面的特點(diǎn)：一是涉案人員素質(zhì)普遍不高，責(zé)任心不強(qiáng)。二是縱容、庇護(hù)環(huán)境違法行為。三是不作為犯罪突出，危害后果嚴(yán)重?，F(xiàn)在有一些環(huán)保人員錯(cuò)誤地認(rèn)為；把失職瀆職犯罪是為公不犯法，把嚴(yán)重的不負(fù)責(zé)的玩忽職守等同于工作失誤，把違反規(guī)定的濫用職權(quán)等同于工作失當(dāng)，把給國家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成的嚴(yán)重?fù)p失等同于交學(xué)費(fèi)，以致在工作中往往不能夠正確認(rèn)識(shí)自己所肩負(fù)的職責(zé)和進(jìn)行環(huán)保執(zhí)法檢查所具有的法律意義，甚至將其作為撈好處的特權(quán)，使得環(huán)保執(zhí)法檢查隨意性大，環(huán)保措施落實(shí)不到位。此外，由于生態(tài)意識(shí)還沒有深入人心，一些生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪在適用刑罰上判處緩刑、免刑多，沒有起到刑罰應(yīng)有的懲戒作用。

（三）犯罪原因分析

1.環(huán)境保護(hù)職能交叉、多頭管理

目前擔(dān)負(fù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的有環(huán)保、林業(yè)、水利、國土等部門，造成執(zhí)法主體多、多頭執(zhí)法、分段式管理的工作格局，協(xié)作配合不夠，甚至相互扯皮推諉，導(dǎo)致很多破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)并追究?；鶎由鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)管存在管轄地域廣、工作內(nèi)容多、人員配置少的情況，有的站所只有一人在崗，執(zhí)法監(jiān)管難度大?，F(xiàn)行管理體制面臨多層次復(fù)雜性環(huán)境問題的挑戰(zhàn)。例如，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、面源污染、食品安全和化學(xué)品管理等變得日益嚴(yán)峻，同時(shí)相應(yīng)的管理法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)等管理制度缺失，人員機(jī)構(gòu)配備嚴(yán)重不足。解決這些跨學(xué)科和跨部門的復(fù)雜環(huán)境問題要求改革“碎片化”管理，實(shí)施整體性治理。但是，現(xiàn)有環(huán)境管理體制的職能交叉、職責(zé)模糊和跨部門協(xié)調(diào)困難，無法有效解決上述環(huán)境問題。②

2.監(jiān)督制約機(jī)制缺失

從工作機(jī)制方面來說，環(huán)保機(jī)關(guān)在實(shí)施環(huán)境監(jiān)管過程中，按現(xiàn)行法規(guī)、條例，既是履行行政許可職責(zé)的“教練員”，又是履行日常監(jiān)督管理職責(zé)的“運(yùn)動(dòng)員”，同時(shí)還是履行行政執(zhí)法職責(zé)的“裁判員”。這種缺乏制衡的工作機(jī)制，既容易因制約力不夠產(chǎn)生濫用職權(quán)等瀆職問題，又容易因監(jiān)督力缺乏導(dǎo)致發(fā)生“自以為是”的失職行為，機(jī)制本身顯然存在弊端。[2]

3.對(duì)瀆職犯罪行為查辦不力、處罰偏輕

由于環(huán)境保護(hù)瀆職犯罪具有涉及領(lǐng)域?qū)?、專業(yè)性強(qiáng)、責(zé)任分散、實(shí)效性強(qiáng)、查辦難度大等特點(diǎn)，要求檢察干警既要熟悉、了解和掌握相關(guān)行業(yè)的操作規(guī)范，又要了解監(jiān)督管理的規(guī)章制度。而在司法實(shí)踐中，很多檢察干警受所學(xué)知識(shí)、偵查經(jīng)驗(yàn)等局限，對(duì)很多專門性和行業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域發(fā)生的環(huán)境污染事故介入的少，查處瀆職犯罪的則更少。因此，就形成了對(duì)這類案件不會(huì)查、不會(huì)辦的現(xiàn)象。有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移交涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，很多破壞生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪沒有移交司法機(jī)關(guān)。同時(shí)，由于行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制不健全和不完善，不少執(zhí)法單位存在案件移交后拖案不辦，或因案件證據(jù)、贓物處理等分歧而不予受理，影響了行政執(zhí)法部門移送案件的積極性。處理這類案件最后對(duì)犯罪人的懲罰措施大都以行政處罰為主、緩刑居多，并沒有真正使刑罰起到對(duì)犯罪的震懾作用。

四、預(yù)防此類瀆職侵權(quán)犯罪的對(duì)策措施

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪總的來說處于一個(gè)“活躍期”，這一趨勢(shì)在短期還不會(huì)改變，犯罪的領(lǐng)域可能會(huì)變化，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起重視。生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪有其特有的生成特征和發(fā)展態(tài)勢(shì)，必須以預(yù)防為主，從源頭上治理，減少此類犯罪對(duì)生態(tài)環(huán)境的危害。

（一）理順環(huán)保監(jiān)管部門的職能定位與職能關(guān)系，理順統(tǒng)管與分管的關(guān)系

1.凡屬于“環(huán)境”定義范圍的事項(xiàng)，明確規(guī)定由環(huán)境保護(hù)主管部門歸口管理和監(jiān)督，包括提出政策法規(guī)建議、制定環(huán)保行業(yè)規(guī)則、協(xié)調(diào)有關(guān)部門涉及環(huán)境的政策和規(guī)劃、指導(dǎo)各部門和全社會(huì)的環(huán)保工作、監(jiān)督環(huán)保法律的執(zhí)行和遵守、為全社會(huì)的環(huán)境教育和環(huán)境信息需求提供服務(wù)等。2.明確規(guī)定行使環(huán)保監(jiān)管職能的其他部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自職責(zé)和法律特別授權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理本部門承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)工作，包括在本部門監(jiān)督執(zhí)行國家的環(huán)境政策、立法和規(guī)劃，配合環(huán)保主管部門實(shí)施環(huán)境管理和執(zhí)法，完成國家對(duì)下達(dá)的環(huán)保工作任務(wù)等。3.明確規(guī)定分管部門應(yīng)當(dāng)向主管部門提供本部門的環(huán)境監(jiān)管信息，服從主管部門制定的環(huán)境保護(hù)宏觀戰(zhàn)略和總體目標(biāo)，聽取主管部門提出的監(jiān)督建議。主管部門應(yīng)當(dāng)向分管部門通報(bào)環(huán)保監(jiān)管的總體狀況等環(huán)境信息，及時(shí)提出監(jiān)督建議；在分管部門監(jiān)管不力時(shí)，主管部門應(yīng)建議政府給予糾正或處分。

（二）完善環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)制、履職機(jī)制

1.完善環(huán)境行政執(zhí)法的體制機(jī)制。其一，明確規(guī)定環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，納入公務(wù)員序列加以管理。其二，進(jìn)一步下放責(zé)令停業(yè)關(guān)閉等執(zhí)法權(quán)限，在環(huán)保主管部門職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)的執(zhí)法行為，有關(guān)政府不應(yīng)干涉。其三，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍和基層環(huán)保部門的人力資源組織建設(shè)，加大對(duì)環(huán)保執(zhí)法的人員培訓(xùn)、設(shè)備和技術(shù)的投入。其四，細(xì)化環(huán)境行政執(zhí)法的公眾參與機(jī)制建設(shè)。

2.完善環(huán)境行政主體的法律責(zé)任追究機(jī)制。健全上級(jí)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)違法的處理程序，細(xì)化有關(guān)責(zé)任人員行政處分和引咎辭職的條件和程序，健全和完善環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接機(jī)制。同時(shí)，建立環(huán)境行政公益訴訟制度。通過出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》第五十八條的司法解釋，修改《行政訴訟法》和其他環(huán)保單行法的方式明確起訴主體資格、受案范圍、訴訟規(guī)則等內(nèi)容。

（三）推動(dòng)重大環(huán)境行政決策法制化

1.以有效規(guī)范公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定法律程序?yàn)槟繕?biāo)，在目前正在起草的《重大行政決策程序條例》中寫入有關(guān)環(huán)境決策的特別規(guī)定或考慮制定專門的《重大環(huán)境行政決策程序?qū)嵤┺k法》；2.建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部涉及環(huán)境的重大決策合法性審查機(jī)制，并注意與環(huán)境司法審查機(jī)制的有機(jī)銜接；3.建立重大決策造成環(huán)境損害的終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，同時(shí)構(gòu)建善意決策的責(zé)任豁免制度。

（四）建立環(huán)境管理的黨政同責(zé)與一崗雙責(zé)體制

一方面，依據(jù)《憲法》和黨章，各級(jí)黨委主要在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?？山Ⅻh政同責(zé)機(jī)制，要求各級(jí)黨委與政府部門共同承擔(dān)與其角色定位相適應(yīng)的具體性環(huán)境管理職責(zé)。另一方面，新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的規(guī)定有待深化?？山⒁粛忞p責(zé)體制，要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人和工作人員,在履行本領(lǐng)域業(yè)務(wù)職責(zé)的同時(shí),承擔(dān)與其職責(zé)范圍相匹配的環(huán)境管理職責(zé)。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可考慮制定專門性的立法和黨內(nèi)法規(guī)。

（五）健全環(huán)境執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制

一方面，保障檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督涵蓋行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的情形，并細(xì)化案件移送的條件、方式、期限、受移送機(jī)關(guān)、拒不移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等規(guī)定；另一方面，完善證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，可考慮將行政機(jī)關(guān)搜集的物證、書證、視聽資料等實(shí)物證據(jù)及有關(guān)部門出具的鑒定意見、檢驗(yàn)報(bào)告等言詞證據(jù)直接適用于刑事司法，對(duì)于犯罪嫌疑人、被告人供述、被害人陳述以及證人證言等言詞證據(jù)則應(yīng)當(dāng)重新取證。

完善執(zhí)法無縫銜接機(jī)制。要繼續(xù)深入貫徹《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》，加強(qiáng)與有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)與事故調(diào)查組的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步理順檢察機(jī)關(guān)的檢察調(diào)查與行政調(diào)查的關(guān)系，共同做好重大環(huán)保責(zé)任事故調(diào)查處理工作。檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系，建立健全事故通報(bào)、案件線索移送和案件信息共享制度，緊緊依靠行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的支持和配合，發(fā)現(xiàn)和查辦隱藏在重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故背后的國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職等職務(wù)犯罪。

注釋：

①環(huán)境監(jiān)管失職罪是指負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任、導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的行為。參見《中華人民共和國刑法》第四百零八條規(guī)定。

②1989年通過的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境保護(hù)管理體制做了明確規(guī)定，該法第七條規(guī)定：國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。這也就奠定了從中央到地方的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門成為了《環(huán)保法》的執(zhí)法主體。但并不是唯一的執(zhí)法主體，在其他單行法律中涉及環(huán)境執(zhí)法的由其他政府部門作為執(zhí)法主體來實(shí)施。第七條中還規(guī)定：國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》繼續(xù)沿用了這個(gè)執(zhí)法體系。參見原《環(huán)境保護(hù)法》條款第七條，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（1989年12月26日第22號(hào)主席令公布施行）。諸如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《水法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等等，都涉及環(huán)境保護(hù)，執(zhí)法主體是行政主管部門和環(huán)境保護(hù)部門共同執(zhí)法。

［1］中國地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)較差和極差水質(zhì)比例為59.6%［EB］.新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/live/2014-06/04/c_1110-980565.htm.2014-6-4.

［2］朱群.關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職瀆職犯罪行為的思考［J］.環(huán)境研究與監(jiān)測(cè)，2015（2）.

D922.6

A

1007-9106（2017）06-0107-05

王焱，天津社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，法學(xué)博士。