中國迎來環(huán)保制度大變革時代

■文/楊珂

中國迎來環(huán)保制度大變革時代

China is welcoming the era of a revolution in environmental protection system

■文/楊珂

TOP 8 中國出臺多項重磅環(huán)保新政，迎來環(huán)保制度大變革時代

2016年陸續(xù)出臺的環(huán)保新政，標志著中國環(huán)境治理基礎制度系統(tǒng)性大改革均已開啟，環(huán)境保護制度改革在深水區(qū)奮力前行。這成為中國環(huán)保進程的重要里程碑，有力推動了中國環(huán)境管理向系統(tǒng)化、科學化、精細化邁出更加堅實的步伐，為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標提供了全面制度保障。

2016年，中國多項重磅環(huán)保新政出臺：“水氣土”三個環(huán)境管理司成立；《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）出臺并與“大氣十條”和 “水十條”共同形成污染防治行動頂層設計藍圖；省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度實行；覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制建立；中央環(huán)保督察巡視工作開展；環(huán)境保護稅法獲全國人大常委會通過并將于2018年1月1日起開征。這些環(huán)保新政必將帶來環(huán)境治理能力不斷提升，成為中國環(huán)保進程中的重要里程碑。

一、水氣土三司成立，環(huán)境監(jiān)管精細轉(zhuǎn)型

2016年3月3日，環(huán)境保護部宣布，根據(jù)中央有關部門的批復，決定設置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司，原有污染防治司、污染物排放總量控制司不再保留。按照職責設定，這三個司分別負責全國大氣、噪聲、光、化石能源等污染防治的監(jiān)督管理，全國水環(huán)境保護的監(jiān)督管理和全國土壤、固體廢物、化學品、重金屬等污染防治的監(jiān)督管理。

“水氣土”三個環(huán)境管理司成立，主要目的是圍繞環(huán)境質(zhì)量改善的總目標，以水、大氣、土壤三個有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)管理為核心業(yè)務，理順內(nèi)部職責和業(yè)務關系，提高工作效率，更好履行環(huán)境保護的各項管理職能。這是適應新的形勢，完成環(huán)境質(zhì)量總體改善目標的重要改革舉措，是促進環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的必然要求。它標志著中國的環(huán)境管理向系統(tǒng)化、科學化、精細化邁出了實質(zhì)性的一步。

二、“土十條”出臺，污染防治行動頂層設計藍圖全面展現(xiàn)

繼“大氣十條”、“水十條”之后，國務院又于2016年5月28日印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）?！巴潦畻l”作為當前乃至今后一段時期內(nèi)中國土壤污染防治工作的行動綱領，不僅提出防治硬措施，要求重點防治土壤污染，加強生態(tài)保護和土壤修復，還給出了任務時間表：到2020年全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制；到2030年全國土壤環(huán)境穩(wěn)中向好；到本世紀中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善。

“土十條”的出臺回應了社會各界對土壤保護的殷切期待，體現(xiàn)了黨中央、國務院對土壤保護的高度重視和堅決向土壤污染宣戰(zhàn)的堅定決心?！巴潦畻l”與“大氣十條”和“水十條”共同勾勒出中國覆蓋大氣、水、土壤三大領域的污染防治行動指南。

三、省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂管,落實環(huán)境保護主體責任

2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，這是黨中央、國務院在新時期新形勢下作出的一項重大決策，是對地方環(huán)境保護管理體制的一項根本性改革，是推進生態(tài)文明體制改革的新突破。

黨的十八屆三中全會后，中共中央、國務院相繼出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明體制“1+N”改革方案。這些文件都將著眼點放在落實地方政府環(huán)境保護主體責任和強化排污者污染治理主體責任。垂直管理制度改革是生態(tài)文明體制改革的關鍵環(huán)節(jié)和具體實踐。實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，將切實解決“難以落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任”“難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預”“難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求”等制度層面的突出問題，打破地方行政干預，增強執(zhí)法效力。

四、企業(yè)排放許可制建立，固定污染源“一證式”管理

2016年11月21日，國務院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》，為建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制作出“頂層設計”。排污許可成為固定點源環(huán)境管理的核心制度，這是中國改革環(huán)境保護制度、提升環(huán)境治理能力的重大突破。

針對當前污染源的不同環(huán)境管理制度之間銜接不上，對企業(yè)的要求缺乏一貫性等問題，排污許可制度改革的最終目標是以排污許可制度為核心，整合各項環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺，實現(xiàn)對排污企業(yè)的全過程管理、“一證式管理”；明晰各方責任，強化監(jiān)管，落實企業(yè)守法主體責任……排污許可證成為企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保部門實施監(jiān)管應當遵守的主要法律文書。它將帶來政府部門之間和不同層級的政府間在污染控制上的權力和責任再平衡，也將對政府與排污企業(yè)間監(jiān)督與被監(jiān)督內(nèi)容、方式產(chǎn)生重大變革。

五、中央環(huán)保督察組亮劍，“環(huán)保欽差”入駐全國15省市

按照2015年7月中央深改組第十四次會議審議通過的《環(huán)境保護督察方案（試行）》要求， 2016年7月起，中央環(huán)保督察組啟動第一批環(huán)境保護督察工作，對內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8地開展環(huán)保督察。截至2016年底，中央環(huán)保督察共受理群眾舉報3.3萬余件，立案處罰8500余件、罰款4.4億多元，立案偵查800余件、拘留720人，約談6307人，問責6454人。

建立環(huán)保督察機制是推動地方黨委政府落實保護生態(tài)環(huán)境的主體責任的重要改革舉措。這項制度首次提出環(huán)境保護“黨政同責”、“一崗雙責”。督察工作以中央環(huán)境保護督察組的形式，對省區(qū)市黨委和政府及其有關部門開展，并下沉至部分地市級黨委政府部門。督察結束后，重大問題要向中央報告，督察結果將作為對領導干部考核評價任免的重要依據(jù)。督察機制使地方黨委將與政府一道接受監(jiān)督，督察內(nèi)容從“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變，地方黨委政府保護生態(tài)環(huán)境的責任得到全面強化。

六、環(huán)保稅法獲人大通過

走過6年立法之路、歷經(jīng)兩次審議，2016年12月25日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》在十二屆全國人大常委會第二十五次會議上獲表決通過。這標志著醞釀近十年的環(huán)境保護稅落地，這一新稅種將于2018年1月1日起開征，排污“費改稅”成中國環(huán)保里程碑。

環(huán)境保護稅法的總體思路是由“費”改“稅”，即按照“稅負平移”原則，實現(xiàn)排污費制度向環(huán)保稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。該法將“保護和改善環(huán)境，減少污染物排放，推進生態(tài)文明建設”寫入立法宗旨，明確“直接向環(huán)境排放應稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”為納稅人，確定大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為應稅污染物。實行環(huán)境保護費改稅有利于解決排污費制度存在的執(zhí)法剛性不足、地方政府干預等問題，提高納稅人環(huán)保意識和遵從度，強化企業(yè)治污減排的責任，促進生產(chǎn)者向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

2016年，一系列重磅環(huán)保新政出臺，環(huán)境治理基礎制度系統(tǒng)性的大改革均已開啟，中國迎來環(huán)保制度大變革時代。制度紅利的不斷釋放，必將帶來環(huán)境公共產(chǎn)品供給側改革的不斷深化，加速環(huán)境質(zhì)量全面改善。群眾期盼的天藍地綠水清必能早日實現(xiàn)。

作者單位：環(huán)境保護部宣傳教育中心