基于林業(yè)與國土一張圖的林地數(shù)據(jù)協(xié)同處理實(shí)證研究

陶吉興，徐 達(dá)，戴韞卓，季碧勇，張國江，張小偉

(1.浙江省森林資源監(jiān)測中心，杭州310020;2.浙江省土地勘測規(guī)劃院，杭州310027)

基于林業(yè)與國土一張圖的林地數(shù)據(jù)協(xié)同處理實(shí)證研究

陶吉興1，徐 達(dá)1，戴韞卓2，季碧勇1，張國江1，張小偉1

(1.浙江省森林資源監(jiān)測中心，杭州310020;2.浙江省土地勘測規(guī)劃院，杭州310027)

借助GIS，在對林業(yè)與國土一張圖做空間疊加分析的基礎(chǔ)上，有效銜接兩部門一張圖中每個斑塊的林地管理類型。以林業(yè)部門管理的林地基礎(chǔ)屬性為主線，充分考慮與國土部門認(rèn)定的林地范圍對接，把林地管理類型分為:雙方共同認(rèn)定林地、林業(yè)單方認(rèn)定林地、農(nóng)用地、未利用地上林地和建設(shè)用地上林地。研究結(jié)果表明:山區(qū)縣雙方共同認(rèn)定林地范圍差異最小，丘陵縣次之，平原盆地縣差異最大;山區(qū)林業(yè)單方認(rèn)定林地面積占比小，平原區(qū)占比大;平原區(qū)農(nóng)用地與未利用地上的林地相對普遍存在，丘陵、山區(qū)相對較少;建設(shè)用地上的林地面積比例與各地的城鎮(zhèn)綠化水平高度相關(guān)，一般也是平原區(qū)高于山區(qū)。

一張圖;林地管理類型;協(xié)同處理;空間疊加分析

0 引言

長期以來，在林地屬性理解上，由于國土部門和林業(yè)部門對林地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查方式存在差異，兩部門關(guān)于林地的調(diào)查成果在面積數(shù)量和空間分布上出入較大。但是兩部門間還是允許存在不同的解釋且互不否認(rèn)。當(dāng)然，在現(xiàn)階段，為了科學(xué)界定林地概念、范圍，合理鑒別林地屬性，認(rèn)真分析林地保護(hù)利用規(guī)劃中存在的耕地和建設(shè)用地上造林等問題［1］，厘清林地與耕地、建設(shè)用地等的界限，實(shí)事求是調(diào)整林地保護(hù)利用規(guī)劃，使之既能有效銜接土地利用總體規(guī)劃和第二次全國土地調(diào)查成果，又可區(qū)分統(tǒng)計林業(yè)部門和國土部門的林地面積，是新時期新常態(tài)下對林地管理工作的新要求，是一項(xiàng)很有前瞻性的工作。

1 研究材料和工具

1.1 研究材料

選取桐廬、松陽和蘭溪3個具有典型代表性特征的縣級單位為研究區(qū)。其中，桐廬縣為丘陵類型，蘭溪市為平原盆地類型，松陽縣為山區(qū)類型。研究過程中涉及的全部分析數(shù)據(jù)來源于國土部門的最新國土一張圖(2013年度全省土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫)和林業(yè)部門的最新林地一張圖(2013年全省林地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫)。

1.2 研究工具

GIS平臺:利用ArcGIS平臺對兩張圖進(jìn)行空間疊加分析。

數(shù)據(jù)庫平臺:利用數(shù)據(jù)庫平臺對空間疊加分析結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計。

2 研究方法

2.1 技術(shù)流程

兩張圖疊加分析技術(shù)流程，見圖1。

1)收集2013年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫和林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫，利用ArcGIS空間疊加分析功能，對兩張圖中各地類圖斑進(jìn)行套合。

2)設(shè)定不同類型標(biāo)識，賦值圖斑屬性，統(tǒng)計匯總不同類型面積和占比。

3)套合2014年最新衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)，采用目視解譯方法，對林地圖斑建設(shè)占用和耕地現(xiàn)勢性情況進(jìn)行統(tǒng)計分析。

圖1 疊加分析流程圖Fig.1 The flow chart of overlay analysis

2.2 林地管理類型劃分

林地管理類型劃分，以林業(yè)部門管理的林地基礎(chǔ)屬性為主線，充分考慮與國土部門認(rèn)定的林地范圍進(jìn)行對接，將林地管理屬性劃分為狹義林地(A類)和廣義林地(B類)兩大類。按照盡可能做到兩部門各自認(rèn)定的林地范圍既可分也能合，便于雙方管理的原則，進(jìn)一步將狹義林地分為林業(yè)與國土雙方共同認(rèn)定林地(A1型林地)、林業(yè)單方認(rèn)定林地(A2型林地)，將廣義林地分為農(nóng)用地(含未利用地，下同)上林地(B1型林地)、建設(shè)用地上林地(B2型林地)。

狹義林地指有林權(quán)證或應(yīng)發(fā)而未發(fā)林權(quán)證(如糾紛林地)的林地，不論“林”或“地”，均由林業(yè)主管部分進(jìn)行管理;廣義林地一般指非林地上的茶桑果園、短輪伐期片林、林帶、城鎮(zhèn)及村莊綠化用地等，“林”納入林業(yè)主管部門管理，“地”不由林業(yè)主管部門管理。

2.3 空間疊加分析

在ArcGIS平臺中，以林業(yè)一張圖為被標(biāo)識圖層，以國土一張圖為標(biāo)識圖層，通過運(yùn)行ArcToolbox中的空間標(biāo)識功能模塊，經(jīng)疊加分析后，把國土部門圖斑的地類屬性標(biāo)識到相應(yīng)位置的林業(yè)部門圖斑上。

由于兩張圖中相應(yīng)圖斑不可能完全吻合，使得經(jīng)疊加分析后，林業(yè)一張圖中的每個圖斑都被國土一張圖中的相應(yīng)圖斑裁切分割成多個碎斑。

圖2 空間疊加分析原理圖Fig.2 The principle of spatial overlay analysis

3 研究結(jié)果

3.1 統(tǒng)計口徑

按疊加分析后破碎斑塊統(tǒng)計的思路，以林業(yè)一張圖和國土一張圖疊加分析后破碎斑塊為統(tǒng)計單位，按林業(yè)部門地類和國土部門地類進(jìn)行分類統(tǒng)計匯總。

3.2 統(tǒng)計結(jié)果

經(jīng)兩張圖疊加分析后，可形成各類土地面積轉(zhuǎn)移矩陣。研究區(qū)3個縣級單位的詳細(xì)結(jié)果見表1—表3。

4 結(jié)果分析

4.1 地類轉(zhuǎn)移分析

表1—表3是研究區(qū)3個縣級單位的地類轉(zhuǎn)移矩陣。

以桐廬縣為例，從表1可知:該縣林業(yè)部門認(rèn)定林地面積143 169.86hm2，這之中得到國土部門認(rèn)可的林 地 面 積 為 127773.86hm2，兩 者 相 差15 396hm2，占林業(yè)部門認(rèn)定林地面積的10.75%。造成這種狀況的主要原因是林業(yè)部門認(rèn)定的林地被國土部門認(rèn)定為園地(5.73%)、耕地(3.49%)、草地(0.76%)，其余各種地類所占份額較小。此外，在林業(yè)部門認(rèn)定的非林業(yè)用地(非林地加耕地)面積39 767.95hm2中，經(jīng)國土部門認(rèn)定為林地的面積有2 706.76hm2，這部分需根據(jù)實(shí)際情況分解成雙方共同認(rèn)定林地、農(nóng)用地上林地、建設(shè)用地上林地和非林地。

表1 桐廬縣兩張圖按碎斑統(tǒng)計地類面積匯總表Tab.1 The summary of land type area according to porphyroclasts statistics in the two maps of Tonglu County

表2 蘭溪市兩張圖按碎斑統(tǒng)計地類面積匯總表Tab.2 The summary of land type area according to porphyroclasts statistics in the two maps of Lanxi City

同理，蘭溪市和松陽縣的地類轉(zhuǎn)移分析同上。造成兩部門林地面積差異的主要原因還是園地和耕地。其中蘭溪市兩部門各自認(rèn)定的林地面積相差最大，達(dá)到了23 930.36hm2;松陽縣相差最小，也有13 662.58hm2。國土部門單方認(rèn)定林地需進(jìn)一步分解成雙方共同認(rèn)定林地、農(nóng)用地上林地、建設(shè)用地上林地和非林地。

以上分析不難看出，在林地管理類型界定過程中，兩部門存在相互滲透的現(xiàn)象，即林業(yè)部門認(rèn)定的林地，國土部門并不一定認(rèn)定為林地，而林業(yè)部門認(rèn)定為非林地的土地，國土部門也有極少量將其劃為林地。

4.2 林地管理類型分析

以林業(yè)一張圖和國土一張圖疊加分析后破碎斑塊為統(tǒng)計單位，以林業(yè)部門管理的林地基礎(chǔ)屬性為主線，參考上述介紹的林地管理類型劃分原則，歸類各破碎斑塊為相應(yīng)的林地管理類型，得到研究區(qū)3個縣級單位數(shù)據(jù)分析結(jié)果見表4。

表3 松陽縣兩張圖按碎斑統(tǒng)計地類面積匯總表Tab.3 The summary of land type area according to porphyroclasts statistics in the two maps of Songyang County

表4 兩張圖林地疊加按破碎斑塊統(tǒng)計分類型匯總表Tab.4 The summary of types produced by superimposed forest land according to porphyroclasts in the two maps of 3 counties hm2，%

4.2.1 A1型分析

該類型全部屬于政府已發(fā)或應(yīng)發(fā)未發(fā)林權(quán)證狹義林地范疇。

從表4可知:研究區(qū)A1型占比最大，占了將近60%。其中桐廬縣A1型和松陽縣A1分別占了將近70%，蘭溪市作為平原為主體的縣份，A1型僅占近35%。說明雙方共同認(rèn)定的林地，山區(qū)比例高，平原地區(qū)比例低。

對表4進(jìn)行再整理計算得表5，從表5可知:桐廬(丘陵縣)和松陽(山區(qū)縣)A1型林地占狹義林地面積比例高達(dá)90%多，而蘭溪(平原盆地縣)占狹義林地面積比例不到80%多。這說明丘陵、山區(qū)縣在對接A1型上比平原盆地縣重合度要高得多。另外，松陽A1型占A類面積比例最大，桐廬次之，蘭溪最小。這說明山區(qū)縣兩部門間A1型差異最小，丘陵縣次之，平原盆地縣差異最大。

表5 雙方共同認(rèn)定林地分析表Tab.5 The analytical table of forest land identified by two departments hm2，%

4.2.2 A2型分析

該類型中主要涉及國土單方認(rèn)定的農(nóng)用地，特別是園地和耕地。該類型圖斑坡度常大于25°以上，從地貌上分析按狹義林地管理較合適，且屬于政府已發(fā)或應(yīng)發(fā)未發(fā)林權(quán)證的狹義林地范疇。

從表4可知:研究區(qū)A2型占比5.84%。其中蘭溪市A2型占比最大，占了7.26%;桐廬縣次之，占了5.90%;松陽縣A2型占比最小，占了4.43%?？梢?，山區(qū)A2型占比小，平原A2型占比大，反映出在山區(qū)兩部門對接A2型差異較小，在平原區(qū)兩部門對接A2型差異較大的現(xiàn)實(shí)情況。

4.2.3 B1型分析

該類型全部屬于廣義的林地范疇。

從表4可知，研究區(qū)B1型占比4.93%。其中蘭溪B1型占比最大，占了10.53%;桐廬縣和松陽縣B2型占比相近，占到2%～3%間?？梢姡皆瓍^(qū)B1型相對普遍存在，丘陵、山區(qū)B1型較少存在。

4.2.4 B2型分析

該類型也全部屬于廣義的林地范疇。

從表4可知:研究區(qū)B2型占比最小，只占了0.22%。其中蘭溪市B2型占比最大，占了0.36%;桐廬縣占比次之，占了0.19%;松陽縣占比最小，占了0.11%。B2型林地的比例，與各地的城鎮(zhèn)綠化水平高度相關(guān)，一般也是平原區(qū)高于山區(qū)。

4.3 原因分析

經(jīng)過認(rèn)真比較兩部門現(xiàn)狀數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計方法，去除主客觀原因造成的調(diào)查誤差影響，兩部門林地數(shù)據(jù)(數(shù)量和空間)不完全一致的主要原因是地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的差異。

林業(yè)部門林地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn):包括喬木林地、竹林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、跡地、宜林地，其中，所有面積大于1畝的喬木林都被認(rèn)定為喬木林地。國土部門地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)［2］:林地指生長喬木、竹類、灌木的土地及沿海生長紅樹林的土地，包含跡地，不包含居民點(diǎn)內(nèi)部的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內(nèi)的林木，以及河流、溝渠的護(hù)堤林。

從認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上看，林業(yè)部門認(rèn)定的林地范圍比國土部門要寬泛，因而認(rèn)定的林地面積必然比國土部門認(rèn)定的面積大。特別是國土部門認(rèn)定的園地，林業(yè)部門認(rèn)定為林地;也有林業(yè)部門認(rèn)定的林地處于國土部門認(rèn)定的城市、建制鎮(zhèn)、村莊等范圍內(nèi)，國土部門認(rèn)定為建設(shè)用地;國土部門認(rèn)定的未利用地中，林業(yè)部門有部分認(rèn)定為跡地或宜林地。

5 討論與建議

5.1 討論

1)分清林地與其他土地的界線是件很有意義的工作，在對兩張圖做空間疊加處理后，經(jīng)過分析研究，可以將長期困擾雙方的林地差異界線疏理清楚，得出明確的林地管理屬性結(jié)果，分類型匯總統(tǒng)計面積，明確空間分布差異，針對不同類型，通過兩部門共同協(xié)商，提出有效的管理措施和意見。研究成果既可為建設(shè)項(xiàng)目使用林地行政許可、林地保護(hù)行政執(zhí)法和不動產(chǎn)資源登記提供基礎(chǔ)，又可為國土資源年度動態(tài)更新、新一輪森林資源二類調(diào)查和縣級林地保護(hù)利用規(guī)劃修編奠定基礎(chǔ)。

2)從工作量和技術(shù)層面考慮，允許小面積圖斑的存在。當(dāng)然對于特別小的碎斑，可以經(jīng)研究設(shè)定一個域值(如1畝)，域值以下的碎斑自動歸并到相鄰大地類。這樣，雖然一張圖中存在大量碎斑，且碎斑拓?fù)湫螤钣需Υ茫羌瓤纱蟠鬁p少對經(jīng)兩張圖疊加分析后產(chǎn)生的大量碎斑進(jìn)行歸并的工作量，又可最大程度上保留林地一張圖中包含的兩部門兩張圖中原有的圖斑邊界信息。

3)兩部門對林地管理類型的認(rèn)定差異是全國各地普遍存在的現(xiàn)象，這是一個深層次的部門間土地歸屬爭議難題［3］。林地概念的雙重性，往往讓地方政府領(lǐng)導(dǎo)搞不清轄區(qū)范圍內(nèi)究竟有多少林地?林地概念到底是什么?為何同一塊地會出現(xiàn)屬性糾紛?一些領(lǐng)導(dǎo)不明所以，甚至因此而責(zé)怪部門人員。當(dāng)然，兩部門一直在試圖尋找一種雙方均可接受的矛盾化解方法。以占用征收林地為例，在實(shí)際工作中，兩部門經(jīng)過協(xié)商，規(guī)定必須由林業(yè)部門前置審核，再由國土部門審批。但這只是一種“緩兵之計”，并不能從根本上消除部門間對林地管理屬性界定的分岐。

5.2 建議

1)提出解決兩部門林地面積差異的方案。造成兩部門林地面積差異的原因錯綜復(fù)雜，主要有調(diào)查方法不同、調(diào)查時間差異、技術(shù)操作細(xì)則不同、地類認(rèn)定理解異同、數(shù)據(jù)處理方法異同等。因此，其主要解決方案有:一要對兩部門技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂與完善，以解決部門間的技術(shù)條款重疊與交叉問題，尤其要重點(diǎn)研究園地與經(jīng)濟(jì)林地的歸屬問題，標(biāo)準(zhǔn)出臺前，要充分征求相關(guān)部門的意見，以消除部門間的隔閡，形成開放式兼容性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，增強(qiáng)可操作性;二要兩部門應(yīng)采用相對統(tǒng)一的技術(shù)手段與方法開展調(diào)查，包括采用統(tǒng)一比例尺、坐標(biāo)系的調(diào)查底圖、同分辨率與時相的衛(wèi)片、可兼容的統(tǒng)計及處理軟件、統(tǒng)一的調(diào)查時間等，以形成技術(shù)、設(shè)備和信息等互補(bǔ)。

2)進(jìn)一步細(xì)分厘清林地管理屬性。從林業(yè)部門管理的林地基礎(chǔ)屬性為主線，充分考慮與國土部門認(rèn)定的林地范圍進(jìn)行對接，進(jìn)一步細(xì)分厘清林地管理屬性。本文提出狹義林地和廣義林地概念:狹義林地指有林權(quán)證或應(yīng)發(fā)而未發(fā)林權(quán)證(如糾紛林地)的林地，不論“林”或“地”，均由林業(yè)主管部分進(jìn)行管理;廣義林地一般指非林地上的平原經(jīng)濟(jì)林、短輪伐期片林、林帶、城鎮(zhèn)及村莊綠化用地等，“林”納入林業(yè)主管部門管理，“地”不由林業(yè)主管部門管理。

圖3 林地管理類型分類圖Fig.3 Forest land management type classification

3)發(fā)揮成果作用，進(jìn)一步規(guī)范林地管理。根據(jù)《土地管理法》關(guān)于國家實(shí)行土地用途管制制度的規(guī)定，以及國務(wù)院法制辦國發(fā)秘函［2013］106號關(guān)于理解森林法實(shí)施條例規(guī)定的答復(fù)意見和國務(wù)院國函［2010］69號批復(fù)的《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》(2010—2020年)關(guān)于林地面積的備注，我們認(rèn)為實(shí)際工作中林地存在狹義和廣義的兩個范圍，林業(yè)部門真正應(yīng)按《森林法》等法律法規(guī)嚴(yán)格實(shí)施管理的是狹義林地，而廣義林地主要是屬于森林資源調(diào)查范圍。新形勢下，面對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的新趨勢，以及嚴(yán)格依法行政的新要求，建議林業(yè)部門充分發(fā)揮成果作用，進(jìn)一步與國土部門銜接協(xié)調(diào)好林地保護(hù)管理的相關(guān)舉措，提高林地管理的科學(xué)性和規(guī)范性。

①使用林地行政許可、林地執(zhí)法管理所涉及的林地范圍以狹義林地為依據(jù)，包括:雙方共同認(rèn)定林地，林業(yè)部門單方認(rèn)定的林地中有林權(quán)證或應(yīng)發(fā)未發(fā)林權(quán)證的。

②除狹義林地以外的由林業(yè)部門單方認(rèn)定的林地，應(yīng)視為廣義林地，只作為森林資源調(diào)查統(tǒng)計使用，在使用林地行政許可、林地執(zhí)法以及造地等工作中不按林地管理。

［1］趙亞飛．沁源縣林地“一張圖”與國土二類調(diào)查數(shù)據(jù)分析［J］．山西林業(yè)，2016(3):28－30．

［2］GB/T21010－2007，土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)［S］．北京:中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2007．

［3］陳信旺，萬泉，陳國瑞，等．林業(yè)與國土部門對林地界定的差異性分析—以福建省福安市為例［J］．林業(yè)勘察設(shè)計，2013(2): 1－5．

The Empirical Research on Coordinative Processing of Forest Land Data in One Map of Forestry and Land

TAO Jixing1，XU Da1，DAI Yunzhuo2，ZHANG Guojiang1，JI Biyong1，ZHANG Xiaowei1
(1.Center for Forest Resource Monitoring of Zhejiang Province，Hangzhou 310020，Zhejiang，China;2.Institute of Land Surveying and Planning of Zhejiang Province，Hangzhou 310027，China)

Based on spatial overlay analysis to one map of forestry and land with the aid of GIS，forest management types in each plaque are effectively connected in one map of the two departments.With the concept of forest basic management attributes of the forestry department，butt-jointing of the range of forest land identified by the land department is taken into full account and forest management types are divided into forest land jointly determined by the both sides，forest land unilaterally determined by the forestry department，forest land on agricultural and unused land，forest land on construction land.The results showed that there is a smaller difference of forest land range jointly determined by the both sides in the mountainous county，the hilly county comes second，the plain and basin county has the biggest difference.The mountainous county has the smaller proportion in area and the plain county has the greater proportion in area in forest land unilaterally determined by the forestry department.There is the more forest land on agricultural and unused land in the plain county and the less forest land on agricultural and unused land in the hilly and mountainous counties.The truth is that the proportion of forest land area on construction land is highly relevant to greening level of local urban area.Generally，there is more forest land on construction land in plains and less forest land on construction land in mountainous area.

one map，management type of forest land，coordinative processing，spatial overlay analysis

S757.3

A

1002－6622(2017)01－0037－06

10．13466/j．cnki．lyzygl．2017．01．008

2016－10－31;

2016－12－22

國家重點(diǎn)研發(fā)計劃課題(2016YFC0502704)

陶吉興(1963－)，浙江紹興人，教授級高工，碩士，主要從事森林資源調(diào)查監(jiān)測和評估研究。Email:42468122@qq.com