社保繳費(fèi)對經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的影響

■編譯／吳孝芹

社保繳費(fèi)對經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的影響

■編譯／吳孝芹

提高社保繳費(fèi)是否會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響？傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為雇主繳費(fèi)、雇員繳費(fèi)和所得稅對就業(yè)有不同影響，社保繳費(fèi)尤其是雇主繳費(fèi)是失業(yè)增加的一大誘因，降低雇主繳費(fèi)或工薪稅有利于提高勞動力需求，降低雇員繳費(fèi)則會增加勞動力供給。目前，部分歐洲國家正試圖通過降低雇主繳費(fèi)、引入一般稅收融資來緩解對就業(yè)的消極影響。但實(shí)證研究顯示上述效應(yīng)并不顯著。

如何以較低的社會成本為社保待遇提供融資，目前尚無良策。因此，深入研究社保繳費(fèi)的影響范圍（如誰的境況有所惡化）和影響程度（對勞動力供給和需求的影響），有助于通過比較各國稅費(fèi)政策識別最佳措施。本文將對經(jīng)合組織（OECD）國家社保繳費(fèi)的性質(zhì)、意義和發(fā)展情況進(jìn)行研究，分析其對勞動力成本、就業(yè)及私人儲蓄的影響。

社保繳費(fèi)

總體而言，1980—2013年，OECD國家社保繳費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大，社保繳費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重和占稅收總收入的比重均有所增加。于此同時(shí)，社會支出增速高于社保繳費(fèi)，社保繳費(fèi)占社會支出比重有所下降，部分國家主要通過一般稅收為社會支出提供融資。1980年以來的社保繳費(fèi)的發(fā)展變化情況詳見表1。

從社保繳費(fèi)占GDP比重看，2013年OECD國家社保繳費(fèi)占GDP比重平均達(dá)9.1%，法國、德國和荷蘭等歐洲國家比重更高。1980—2013年，社保繳費(fèi)占GDP比重上升1.7個(gè)百分點(diǎn)，西歐國家增長（1.3個(gè)百分點(diǎn)）慢于其他OECD國家（2.3個(gè)百分點(diǎn)）。

從社保繳費(fèi)占稅收總收入比重看，2013年OECD國家社保繳費(fèi)約為稅收總收入的1/4。1980—2013年，多數(shù)國家社保繳費(fèi)占稅收總收入比重呈上升趨勢。即使法國、意大利、西班牙、瑞典等國出現(xiàn)大幅下降引致西歐國家均值有所降低（1個(gè)百分點(diǎn)），但由于OECD其他國家上升幅度較大（23年平均提高6.5個(gè)百分點(diǎn)），1980年以來OECD國家社保繳費(fèi)占稅收總收入比重均值仍有所上升（2.2個(gè)百分點(diǎn)）。從變異系數(shù)可以看出，1980—2013年各國社保繳費(fèi)占GDP比重和社保繳費(fèi)占稅收總收入比重差距均有所縮小，各國社保繳費(fèi)的經(jīng)濟(jì)地位逐漸開始趨同。

從社保繳費(fèi)占社會支出比重看，2013年，OECD國家36%的社會支出來自社保繳費(fèi)，但各國差異較大。日本、奧地利、捷克共和國、愛沙尼亞、法國、德國、匈牙利、荷蘭、波蘭、斯洛文尼亞、土耳其等國社保繳費(fèi)覆蓋了一半以上的社會支出。而英語國家，社會支出主要通過一般稅收融資，這些國家較少關(guān)注福利制度的社會保險(xiǎn)功能，社會風(fēng)險(xiǎn)常通過私人計(jì)劃來抵御。1980年以來，OECD國家社保繳費(fèi)占社會支出的比重下降近10個(gè)百分點(diǎn)，表明社會支出增長快于社保繳費(fèi)，西歐國家尤為明顯。

從稅收結(jié)構(gòu)看，1980—2012年OECD國家社保繳費(fèi)（包括工薪稅）和一般性消費(fèi)稅（VAT）兩類稅收份額有所增加，個(gè)人所得稅和選擇性消費(fèi)稅（對消費(fèi)煙、酒、能源等征稅）兩類稅收份額有所下降，公司所得稅和財(cái)產(chǎn)稅基本穩(wěn)定。1980年和2012年對個(gè)人收入的征稅（包括個(gè)人所得稅和社保繳費(fèi)）保持在稅收總收入的一半左右。

從社保繳費(fèi)率情況看，2014年OECD國家社保繳費(fèi)率平均為29.3%，總體而言，雇主和雇員分別負(fù)擔(dān)64%和36%。主要為向老年、傷殘和遺屬計(jì)劃的繳費(fèi)，約為總繳費(fèi)的2/3。多數(shù)國家還向失業(yè)和疾病計(jì)劃繳費(fèi)，少數(shù)國家向工傷和家庭福利計(jì)劃繳費(fèi)。

稅、費(fèi)或價(jià)格？

社保津貼應(yīng)通過一般預(yù)算還是通過社保繳費(fèi)或工薪稅等專項(xiàng)繳費(fèi)進(jìn)行融資？這一爭論由來已久。社保繳費(fèi)論實(shí)則將社保制度視為保險(xiǎn)形式，即退休收入或失業(yè)津貼等待遇與繳費(fèi)關(guān)聯(lián)。

社保繳費(fèi)為立法強(qiáng)制征收時(shí)與稅收相似，但兩者亦存在差異。征稅使購買力下降，卻無任何直接回報(bào)。職業(yè)保險(xiǎn)制度和國家保險(xiǎn)制度的社保繳費(fèi)性質(zhì)也不同。職業(yè)保險(xiǎn)制度的待遇取決于社保繳費(fèi)及相應(yīng)投資收益，待遇和繳費(fèi)直接關(guān)聯(lián)，可以將繳費(fèi)視作獲得個(gè)人待遇而支付的“價(jià)格”。而在國家保險(xiǎn)制度中，待遇和繳費(fèi)沒有或較少相關(guān)，現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度尤為如此。因此，向國家養(yǎng)老金制度的繳費(fèi)類似于“稅收”。

對稅收、繳費(fèi)和價(jià)格的特征作比較，征稅具有強(qiáng)制性，且回報(bào)與納稅沒有直接關(guān)聯(lián)。價(jià)格支付則完全基于個(gè)人或家庭自愿，支付與回報(bào)直接相關(guān)且完全等價(jià)。社保繳費(fèi)介于兩者之間，當(dāng)繳費(fèi)采取強(qiáng)制征繳形式時(shí)，就具備了“稅收”特征，這一強(qiáng)制特征使得社保制度的再分配成為可能。國家社會保險(xiǎn)制度，如采取收入關(guān)聯(lián)繳費(fèi)和待遇確定型的公共養(yǎng)老金制度即具備這一特征。當(dāng)支付和回報(bào)直接關(guān)聯(lián)時(shí)（如職業(yè)保險(xiǎn)制度），社保繳費(fèi)就具備了“價(jià)格”特征。

經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給誰？與勞動有關(guān)的稅費(fèi)相當(dāng)于在雇主勞動力成本和雇員實(shí)際工資之間楔入楔子，影響勞動力供求。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為高稅費(fèi)會降低就業(yè)，增加失業(yè)。因此，是否需要將勞動性稅費(fèi)轉(zhuǎn)為對經(jīng)濟(jì)增長影響較小的其他稅費(fèi)形式引發(fā)熱議。

社保繳費(fèi)通常由雇主和雇員共同分擔(dān)，表面看來，似乎提高雇員繳費(fèi)會降低實(shí)際工資從而導(dǎo)致勞動力供給不足，而提高雇主繳費(fèi)會提高勞動力成本從而降低勞動力需求。實(shí)際上，社保繳費(fèi)或工薪稅的實(shí)際影響取決于各自承擔(dān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的大小。稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)嫁情況由市場的供求彈性決定，彈性越小，對工資變化越不敏感，承受稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越大。

各國勞動力市場制度不同將產(chǎn)生不同的稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁情況。工會力量強(qiáng)大的國家，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主要轉(zhuǎn)嫁給雇主。賽斯等（Saez etc.，2012）估算長期勞動力供給彈性處于0.12—0.4之間，里胥特等（Lichteretc.，2013）估算勞動力需求彈性約為-0.3。當(dāng)勞動力供給彈性大于需求彈性時(shí)，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主要由雇主承擔(dān)。

表1 1980—2013年OECD國家平均社保繳費(fèi)發(fā)展變化情況

尼克爾（Nickell，2003）對大量宏觀研究結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)，平均而言，稅費(fèi)每上升10%將導(dǎo)致勞動力成本增加5%，導(dǎo)致勞動力供給下降2%，對于稅費(fèi)變化，雇員的敏感程度遠(yuǎn)低于雇主，從而稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主要由雇員承擔(dān)。

微觀研究顯示稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主要轉(zhuǎn)嫁給雇主，而宏觀研究卻發(fā)現(xiàn)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主要由雇員承擔(dān)，兩者出現(xiàn)差異的原因是微觀研究著眼于雇主和雇員稅費(fèi)負(fù)擔(dān)差異，而宏觀研究側(cè)重于對不同國家、不同時(shí)期進(jìn)行比較。但也反映了即使在企業(yè)層面稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主要由雇主承擔(dān)，但雇主可利用市場機(jī)制在行業(yè)或市場等宏觀層面將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給雇員。

“稅收”和“價(jià)格”影響不同。若社保繳費(fèi)和雇員累積待遇緊密相關(guān)，則繳費(fèi)具備“價(jià)格”性質(zhì)；若兩者關(guān)系不大，則繳費(fèi)具有“稅收”性質(zhì)。社保繳費(fèi)與待遇水平關(guān)聯(lián)程度不同所產(chǎn)生的影響也不同。兩者關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)時(shí)，雇員可以對社保待遇進(jìn)行評估，判斷是否值得為之支付相應(yīng)“價(jià)格”（社保繳費(fèi)）。

社保稅費(fèi)變化對勞動力供給影響如何？萊曼等（Lehmann etc.，2013）對法國2003—2006年的所得稅改革和工薪稅改革分別進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)所得稅邊際稅率的勞動收入彈性為0.2，但工薪稅的勞動收入彈性基本為0。工薪稅收入彈性極小的原因有二：一是法國最低工資和集體談判制度可能使實(shí)際勞動收入不受工薪稅變化影響，二是通過工薪稅為社保支出融資（價(jià)格特性）對經(jīng)濟(jì)的扭曲小于所得稅。

奧格等（Ooghe etc.，2003）運(yùn)用歐洲國家相關(guān)數(shù)據(jù)，驗(yàn)證了存在工資集體談判時(shí)，具有“價(jià)格”特性的社保繳費(fèi)對工資成本的影響遠(yuǎn)低于一般稅收。原因在于當(dāng)待遇水平與繳費(fèi)直接關(guān)聯(lián)時(shí)，工會傾向?qū)⑸绫＠U費(fèi)負(fù)擔(dān)內(nèi)化為實(shí)際收入的一部分。

養(yǎng)老金儲蓄。當(dāng)雇員將社保繳費(fèi)視作獲得社保待遇應(yīng)支付的“價(jià)格”時(shí)，為了獲得較高社保待遇而提高繳費(fèi)水平是否會擠出私人儲蓄？費(fèi)爾德斯坦（Feldstein，1974）指出公共養(yǎng)老金會大幅擠出私人儲蓄。蓋爾（Gale，1998）發(fā)現(xiàn)美國養(yǎng)老金財(cái)富和私人金融財(cái)富替代性較小，但養(yǎng)老金財(cái)富和私人非金融財(cái)富（如住房）之間存在較強(qiáng)替代性。阿坦那西歐（Attanasio，2003））發(fā)現(xiàn)英國基本養(yǎng)老金制度費(fèi)率變化對私人儲蓄影響不大，但工資關(guān)聯(lián)的補(bǔ)充養(yǎng)老金制度則會擠出私人儲蓄。博塔奇等（Bottazzi etc.,2006）對意大利的研究顯示私人財(cái)富和養(yǎng)老金財(cái)富之間具有較強(qiáng)替代性，當(dāng)雇員能夠清晰獲得養(yǎng)老金信息時(shí)，替代性尤為明顯。上述研究均在一定程度上將養(yǎng)老金繳費(fèi)視為儲蓄。

迪斯尼（Disney，2004）將養(yǎng)老金繳費(fèi)分離出稅收因子和儲蓄因子，與個(gè)人待遇關(guān)聯(lián)性越大，養(yǎng)老金繳費(fèi)儲蓄因子比重越大。發(fā)現(xiàn)儲蓄因子比重越大，養(yǎng)老金繳費(fèi)對經(jīng)濟(jì)的扭曲越小，養(yǎng)老金制度越具有“精算公平性”?？梢姡B(yǎng)老金繳費(fèi)對經(jīng)濟(jì)的影響程度取決于其性質(zhì)，“價(jià)格”特性越明顯對經(jīng)濟(jì)扭曲越小，“稅收”特性越明顯對經(jīng)濟(jì)扭曲越大。

福利國家改革后果。當(dāng)前福利國家改革致力于提高繳費(fèi)和個(gè)人待遇之間的關(guān)聯(lián)性，用“價(jià)格”特性替代“稅收”特性成為趨勢。社保待遇越具精算公平性，社保制度的稅收楔子越小。引入強(qiáng)制性私人儲蓄賬戶有助于提高勞動力參與積極性，有助于提高福利國家的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

但私人儲蓄賬戶亦存在一定缺陷，會導(dǎo)致再分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不足以及過度儲蓄或因失業(yè)產(chǎn)生儲蓄不足。建立私人儲蓄賬戶的同時(shí)提供基本水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)有助于緩解上述問題。

總體而言，提高社保繳費(fèi)和待遇的關(guān)聯(lián)性有助于降低繳費(fèi)對經(jīng)濟(jì)的扭曲。待遇的不同信息可獲得性和社保繳費(fèi)性質(zhì)將對社保成本和行為反應(yīng)產(chǎn)生不同影響。當(dāng)繳費(fèi)的“價(jià)格”特性大于“稅收”特性時(shí)，對勞動力市場扭曲（如降低勞動力供給、將稅費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給雇主、提高勞動成本等）較小。

荷蘭個(gè)案研究

如上所述，國家社保制度的再分配特性使繳費(fèi)具有較強(qiáng)的“稅收”性質(zhì)，那為何不用一般稅收代替專項(xiàng)繳費(fèi)來為國家社保制度融資呢？關(guān)于公共養(yǎng)老金制度融資應(yīng)通過專項(xiàng)繳費(fèi)還是一般稅收這一問題，荷蘭進(jìn)行了廣泛討論。該國公共養(yǎng)老金制度為65歲（2015年為65歲3個(gè)月，2021年為67歲）以上老人提供固定待遇。若老年夫妻一起生活，可領(lǐng)取待遇總額與凈最低工資相當(dāng)；若獨(dú)自生活，待遇相當(dāng)于凈最低工資的70%。待遇水平與在該國居住時(shí)間相關(guān)，15—65歲之間少居住一年待遇扣減2%。65歲以下工作人口按應(yīng)稅收入的一定比例向公共養(yǎng)老金制度繳費(fèi)，達(dá)到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡時(shí)繳費(fèi)停止。這似乎反映了一定“保險(xiǎn)”原則：繳費(fèi)是為了獲得待遇，當(dāng)獲得待遇時(shí)就無需再繳費(fèi)。實(shí)際上，荷蘭公共養(yǎng)老金制度繳費(fèi)與應(yīng)稅收入關(guān)聯(lián)，但待遇是固定的。而且，只要是荷蘭居民，即便沒有工作、沒有任何繳費(fèi)也有權(quán)獲得公共養(yǎng)老金。待遇水平與繳費(fèi)金額之間沒有關(guān)聯(lián)性，因此，公共養(yǎng)老金制度不應(yīng)被視為“保險(xiǎn)”制度。

1997年設(shè)置公共養(yǎng)老金繳費(fèi)率上限（17.9%）是荷蘭試圖運(yùn)用一般稅收為公共養(yǎng)老金制度融資的一項(xiàng)政策舉措。近20年，公共養(yǎng)老金支出迅猛增加，但由于設(shè)置繳費(fèi)上限，增加的支出部分主要由一般稅收融資。2015年，一般稅收融資份額約為總支出的1/3。由于待遇與繳費(fèi)金額沒有關(guān)聯(lián)，專項(xiàng)繳費(fèi)和一般稅收對勞動力市場的扭曲相同。但兩者也存在差異，若通過專項(xiàng)繳費(fèi)融資，65歲以上老年人無需再繳，公共養(yǎng)老金支出增加不會增加老年人負(fù)擔(dān)；但若通過一般稅收融資，由于老年人仍需繳納其他稅收，新增稅收將提高老年人的稅收負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致凈收入下降。

一些黨派和智囊機(jī)構(gòu)建議提高公共養(yǎng)老金制度一般稅收融資份額。荷蘭社會經(jīng)濟(jì)委員會提出為應(yīng)對迅速上升的公共養(yǎng)老金支出，應(yīng)系統(tǒng)擴(kuò)大公共養(yǎng)老金融資范圍。老齡化引致的未來成本上升應(yīng)當(dāng)由包括老年人在內(nèi)的整個(gè)社會承擔(dān)，這有助于代內(nèi)和代際公平。但為保障基本需求，凈公共養(yǎng)老金待遇應(yīng)與凈最低工資指數(shù)化掛鉤。這意味著新增老年人稅收負(fù)擔(dān)主要由那些除了公共養(yǎng)老金以外還有其他（養(yǎng)老金）收入的老年人承擔(dān)?？傮w而言，用一般稅收逐漸替代專項(xiàng)繳費(fèi)將成為趨勢。

目前政府尚未決定是否增加一般稅收融資份額。盡管研究表明近20年老年人承擔(dān)的融資增速快于年輕人，但增加老年人稅收畢竟不得人心。此外，戴蒙德（Diamond，2001）對荷蘭社保制度研究后亦提出，公共養(yǎng)老金制度本應(yīng)放眼長期發(fā)展，但依賴一般稅收融資會導(dǎo)致過多關(guān)注短期預(yù)算，從而使得公共養(yǎng)老金制度發(fā)展短視。（文獻(xiàn)來自《國際社會保障評論》Kees Goudswaard and Koen Caminada，“Social security contributions: Economic and public finance considerations”）■

譯者單位：中國社會科學(xué)院研究生院山東工商學(xué)院