鄭州市現(xiàn)代產業(yè)集聚財稅政策淺議

李慧玲

[提要] 產業(yè)集聚是轉化發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構的基礎工程。本文結合當前形勢，從財稅制度方面對產業(yè)集聚問題做進一步探究。從財稅政策對產業(yè)集聚的作用及財稅政策對鄭州市現(xiàn)代產業(yè)集聚支持現(xiàn)狀及存在的問題進行分析，找出促進鄭州市現(xiàn)代產業(yè)集聚的財稅政策的路徑，對進一步促進鄭州市經濟結構順利轉型具有長遠意義。

關鍵詞：產業(yè)集聚；鄭州市；財稅；路徑

本文系2016年河南省政府決策研究招標課題：“供給側改革環(huán)境下河南產業(yè)轉型與財稅制度優(yōu)化協(xié)調機制研究”（編號：2016B133）階段性研究成果之一

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月20日

一、財稅政策對產業(yè)集聚的作用

（一）財稅政策能夠促進產業(yè)集聚區(qū)產業(yè)集聚的動態(tài)調整。財稅政策能夠促進高新技術產業(yè)在產業(yè)集聚區(qū)集聚，同時也促進其他相關聯(lián)的產業(yè)集聚。財政激勵政策主要是通過增加高新技術產業(yè)的投資和擴大以刺激消費，消費需求的增長，將會直接或者間接帶動其后向關聯(lián)產業(yè)的產出增長，從而促進產業(yè)集聚區(qū)整個產業(yè)集聚。例如新技術產業(yè)向后關聯(lián)緊密的產業(yè)——知識密集型金融服務業(yè)。

稅收優(yōu)惠措施通常使產業(yè)集聚區(qū)高新技術產業(yè)各生產環(huán)節(jié)生產要素價格下降，而相關產業(yè)生產要素的價格會相對上漲，生產要素價格上升會引起替代效應，使得其他產業(yè)生產要素或者資源流向高新技術產業(yè)，生產要素數(shù)量的增加或者減少將會直接影響這些產業(yè)集聚程度。稅收優(yōu)惠措施在一定范圍內改變了產業(yè)集聚區(qū)高新技術產品增加值的相對價格，使得整個市場中的創(chuàng)新資源逐步向能夠促進產業(yè)集聚區(qū)高新技術產業(yè)或者相關產業(yè)流動，進而能夠促進產業(yè)集聚區(qū)高新技術產業(yè)集聚；稅收優(yōu)惠政策下產業(yè)集聚區(qū)高新技術產業(yè)集聚對產業(yè)集聚結構調整的效應也會通過要素配置有效改變而優(yōu)化。

（二）財稅政策能夠促進產業(yè)集聚區(qū)內高新技術產業(yè)結構的合理調整。財政政策通常能夠對產業(yè)集聚區(qū)內高新技術產業(yè)內部集聚結構產生有效的積極效應，刺激高新技術產品總產值在產業(yè)集聚區(qū)內的增長，使高新技術產業(yè)總產值效益水平得以提升。稅收優(yōu)惠措施刺激產業(yè)集聚區(qū)高新技術產品總產值明顯增加。且稅收優(yōu)惠措施一般會使高新技術產品增加值的市場價格下降，中間投入的成本相對上升，從而有效地促進產業(yè)集聚區(qū)高新技術產業(yè)集聚。

二、鄭州市現(xiàn)代產業(yè)集聚財稅政策支持現(xiàn)狀及存在的問題

（一）鄭州市現(xiàn)代產業(yè)集聚財稅政策支持現(xiàn)狀。為了加快企業(yè)技術革新，鄭州市運用產業(yè)扶持、市場、稅收等政策工具，不斷加大財政政策的實施強度和范圍，改造、淘汰落后產能，鼓勵、扶持高新技術企業(yè)的積極優(yōu)先發(fā)展，不斷促進資源集約利用，加快產業(yè)轉型升級，為發(fā)展現(xiàn)代產業(yè)集聚提供保障。

1、財政政策方面。在經濟新常態(tài)及供給側改革背景下現(xiàn)代產業(yè)集聚，鄭州市財政政策以產業(yè)結構性調整為目標，調整財政內部結構，規(guī)范財政調控行為，減少財政干預。一是表現(xiàn)在財政資金供給方面，鄭州市政府嚴格把關財政資金支出，加強資金管理，有效利用財政資金，對高新技術產業(yè)、新能源產業(yè)等加大財政資金扶持力度，加快產業(yè)集聚；二是減少財政支出，適當限制政府開支，大力挖掘民間潛能激發(fā)市場活力，同時加大公共服務行業(yè)的消費力度，積極提高養(yǎng)老、衛(wèi)生等服務業(yè)的質量，不斷提高公共服務體系建設，積極鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、大學生創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。

2、稅費政策方面。鄭州市積極響應中央號召，調整稅目和征收范圍，適當減免和合并稅種，積極推進“營改增”改革，降低企業(yè)在商品交易過程中流轉稅類的負擔，特別是在土地出讓金和城市基礎設施配套費方面實施專門的優(yōu)惠政策。同時，給予小微企業(yè)和高新技術產業(yè)稅收優(yōu)惠和稅收補助，減低優(yōu)惠門檻，覆蓋更多行業(yè)和企業(yè)。

（二）鄭州市現(xiàn)代產業(yè)集聚財稅政策支持存在的問題

1、財稅政策支持手段單一。鄭州市財政促進現(xiàn)代產業(yè)集聚的政策工具主要有專項資金、財政補助、財政獎勵、稅費優(yōu)惠等。目前政府直接投入等政策支持手段比重仍然較大造成手段單一，調節(jié)經濟所采取的采購、地方債券的功能未能充分發(fā)揮。當前的政策組合結果對現(xiàn)代產業(yè)集聚未能起到支持作用，也還沒有形成一套能夠有效支持現(xiàn)代產業(yè)集群建設的財政體系。

2、專項資金項目繁多，資金投入不穩(wěn)定。目前來看，鄭州市促進產業(yè)集聚發(fā)展的各類資金來源中由中央或省級設立的專項資金所占比重最大，這些資金存在很多缺點，比如：持續(xù)時間不確定、穩(wěn)定性弱、欠缺前后連貫、相互協(xié)調性不好、資金扶持規(guī)模小、實施效果差等缺點。還存在：一是多部門管理專項扶持資金，難以有效整合各投資項目。多頭管理的專項資金支出，受各管理部門分割和專款專用制度的約束，使得專項資金在使用中勢必造成財力不能集中使用，財政資金的整體使用效果降低；二是專項扶持項目繁多，難以進行有效整合來統(tǒng)籌規(guī)劃，造成資金嚴重分散，其結果是單個項目資金規(guī)模偏小、重點不突出，同時制約了重點產業(yè)、重大項目等資金的投入，勢必降低專項資金的扶持效應，增加資金的管理成本。

3、未充分發(fā)揮地方債的作用。當前，地方政府債券資金在有利于降低地方政府債務風險、增強地方政府還債能力的政府主導產業(yè)的技術改造及高技術企業(yè)發(fā)展等項目尚未涉及。地方政府債券資金流向主要集中在中央投資地方的公益性建設項目或輔助項目，社會及私營投資不愿進入的、投資周期長而社會效益高于經濟效益的社會公益性等建設項目，同時也給地方政府償本付息帶來壓力。因此，充分發(fā)揮地方債作用應著力于地方政府支持現(xiàn)代產業(yè)集聚、調結構、轉方式、促發(fā)展的經濟調節(jié)功能。

4、忽視市場規(guī)律，缺乏現(xiàn)代產業(yè)集聚的長期發(fā)展規(guī)劃。政府在現(xiàn)代產業(yè)產業(yè)集聚中應發(fā)揮引導作用，不是主導作用，即引導企業(yè)技術進步、節(jié)能減排、不斷創(chuàng)新。這種引導要建立在對現(xiàn)代產業(yè)集聚合理判斷基礎上。但某些地方政府制定財政政策時，不是基于對現(xiàn)代產業(yè)集聚長期發(fā)展的思索而僅從追求本屆政府政績出發(fā)，憑借行政權力直接介入某類產業(yè)和重點企業(yè)的發(fā)展，干擾了市場競爭秩序。發(fā)揮政府職能促進現(xiàn)代產業(yè)集聚建設，必須遵循政府與市場、企業(yè)分工的市場規(guī)律。

5、稅制改革增加地方政府短期財政壓力，間接造成政府對現(xiàn)代產業(yè)集聚發(fā)展投入不足。近年來國家實施的內外資企業(yè)所得稅合并、營業(yè)稅改增值稅、廢除農業(yè)稅、免除利息稅、提高個人所得稅稅基等減稅性質的舉措有利于經濟長遠發(fā)展，但是加大了地方政府短期財政壓力，間接影響政府對現(xiàn)代產業(yè)集聚的發(fā)展投入。

三、促進鄭州市現(xiàn)代產業(yè)集聚的財稅政策

（一）積極發(fā)揮財政稅收政策促進現(xiàn)代產業(yè)集聚發(fā)展的引導作用。要充分發(fā)揮財政稅收政策在推動鄭州市現(xiàn)代產業(yè)集聚區(qū)建設和發(fā)展中的支持、引導和調控作用。每種財政稅收手段在促進產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的過程中都發(fā)揮著各自不同的作用。稅收用來鼓勵和扶持社會資金流入的領域。首先，要集中政府財力為加快產業(yè)集聚區(qū)建設創(chuàng)造基礎的發(fā)展條件；其次，不斷創(chuàng)新引資和籌資模式，構建多元化投資機制，建立“多方投入、共擔風險、共享利益”的風險投資運行機制，拓寬融資渠道，充分發(fā)揮不同投資主體的作用，努力實現(xiàn)產業(yè)集聚區(qū)建設融資市場化、多渠道化；最后，制定稅收優(yōu)惠政策，與產業(yè)政策結合實行差別化稅收政策，吸引社會閑置資金、消除人才流動障礙、培育產業(yè)集聚區(qū)經濟新的增長點。稅收優(yōu)惠政策主要扶持產業(yè)集聚區(qū)內重點選擇的主導優(yōu)勢產業(yè)、關鍵環(huán)節(jié)和重點企業(yè)，針對未來產業(yè)競爭的要求，積極引導、超前培育，使企業(yè)做大做強，增強產業(yè)鏈的競爭力，提升產業(yè)集聚區(qū)綜合的綜合實力。

（二）優(yōu)化產業(yè)鏈空間布局，促進現(xiàn)代產業(yè)集聚發(fā)展。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、促進現(xiàn)代產業(yè)集聚是區(qū)域經濟發(fā)展、優(yōu)化產業(yè)鏈空間布局的重要途徑，而在產業(yè)鏈管理中信息流通是各個產業(yè)鏈與其交易對象能否順利開展的關鍵，承擔著關鍵角色，是重要的橋梁和紐帶。因此，在人力、物力、財力等方面逐步增強對產業(yè)鏈空間布局、信息流通等的投入，對于促進產業(yè)鏈的完善發(fā)展至關重要。

財稅政策的功能主要包括“縱向拓深”和“橫向拓寬”兩個方面。在“縱向拓深”功能方面：首先，利用政府投融資、注入資本金等方式促進國有企業(yè)發(fā)展壯大；其次，通過政府采購、稅收優(yōu)惠等手段推動國企進行技術升級；最后，以點帶面，以龍頭企業(yè)為中心帶動形成完整產業(yè)鏈體系。在“橫向拓寬”功能方面：充分認識河南省省情，特別是鄭州市產業(yè)布局中民營企業(yè)以中小型企業(yè)為主、高新技術產業(yè)薄弱、現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展所需的基礎設施不夠健全，在此基礎上財政應以直接投資方式完善產業(yè)園基礎設施及現(xiàn)代服務體系；政府應制定專項基金、稅收優(yōu)惠等合理財稅政策，降低創(chuàng)業(yè)風險，積極營造良好的外部發(fā)展環(huán)境，以此壯大產業(yè)園和促進現(xiàn)代產業(yè)集聚，最終形成由眾多高科技中小企業(yè)相互依存的完整產業(yè)集聚群。

（三）加大科技創(chuàng)新的財政投入。一直以來，科技投入能力的不足，是自主創(chuàng)新能力提升的重要制約因素。為了有效支持產業(yè)集聚的技術創(chuàng)新，各級財政部門應當制定財政支持科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略規(guī)劃，保證財政對科技創(chuàng)新投入的持續(xù)穩(wěn)定增長，確?？萍紕?chuàng)新投入不低于財政收入的增長比例。同時，加大對集聚區(qū)的企業(yè)特別是高新技術企業(yè)R&D投入和科技成果轉化投入的比例，重點支持高新技術企業(yè)自主創(chuàng)新能力的培育，優(yōu)化現(xiàn)代產業(yè)結構。

進一步明確和完善財政投入的相關規(guī)定，將促進產業(yè)集聚群技術創(chuàng)新的預算在財政部門的預算科目中單獨列示，完善投入經費的編制、審批、評價、監(jiān)督等程序和制度，提高技術投入的穩(wěn)定性和可預見性。

（四）促進現(xiàn)代產業(yè)集聚區(qū)融資平臺建設。構建投融資平臺是解決產業(yè)集聚區(qū)起步資金難的一條有效途徑。不僅可以為企業(yè)進行融資，還能為產業(yè)集聚區(qū)基礎設施建設和公共服務平臺建設進行融資，關鍵是怎樣把省里支持的資金用好，使有限的資金在產業(yè)集聚區(qū)建設上得到集中有效運用，使資金的杠桿作用和放大效應得到充分發(fā)揮，起到“四兩撥千斤”的效果。

（五）建立風險投資中介服務機構。在產業(yè)集聚區(qū)內建立標準認證的相關中介機構，如知識產權評估機構、科技項目評估機構等，并制定有效制度不斷加強對從事中介機構人員的教育和培訓，提高他們的整體素質。專門建立為發(fā)展產業(yè)集聚的財政投融資體系，有計劃有重點安排一批有利用帶動區(qū)域發(fā)展的骨干項目，為產業(yè)轉型和產業(yè)集聚的可持續(xù)發(fā)展提供低息甚至無息貸款支持。

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