試論新預算法中的法律責任制度

林銀葉

摘 要：自2015年1月1日起，新預算法開始了在全國范圍內(nèi)的實施與推廣，經(jīng)過兩年多的時間，我國傳統(tǒng)的預算機制得到了很大程度的調(diào)整與改善。同以往的預算法相比，新的預算法內(nèi)容更加的規(guī)范與完善，極大地促進了我國預算體制改革的進步，推動了我國依法治國、全面發(fā)展的進程。文章著眼于新預算法中的法律責任制度，從新預算的內(nèi)容和優(yōu)勢入手，對我國新預算法中法律責任制度存在的不足與完善的措施進行了分析與探討。

關(guān)鍵詞：新預算法 法律責任 制度完善

中圖分類號：F810；D91

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-100-02

一、新預算法概述

預算是我國政府收支的基本計劃，與此同時，預算也是政府運用財政資金進行宏觀調(diào)控的重要手段與工具，其對于我國整體經(jīng)濟發(fā)展有著舉足輕重的地位。

為了完善我國現(xiàn)有的預算制度，總體來說新預算法中的法律責任制度呈現(xiàn)出以下幾點重要性特征：首先，新預算法作為法律，其具有強制執(zhí)行力，國家機關(guān)及其工作人員在執(zhí)行的過程中，受到法律強制力的約束，執(zhí)行效果得到有效保障。其次，新預算法對于法律責任進行了進一步的明確，法律責任的明確有利于國家公共資源得到合理、合法、合規(guī)的使用，提高了我國現(xiàn)行財政資金的運行效率。最后新預算法不僅對執(zhí)行主體進行了規(guī)范，還對實施主體進行了規(guī)范與制約，通過對其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范，進一步明確了不同主體之間的權(quán)責。

1.新預算法的現(xiàn)實意義。新預算法是黨和政府在對國家當前的經(jīng)濟形勢進行理性判斷后，做出的法律層面的政策調(diào)整，其目的是為了更好更快地完成我國的預算體制改革任務(wù)。預算制度的調(diào)整必然會使得我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑相應(yīng)地發(fā)生變革。新預算法對于預算實施主體的法律責任進行了明確闡述，規(guī)范了政府部門及其工作人員的預算執(zhí)行行為。預算法律責任制度的存在，使預算法律責任的追究流程變得清晰，實現(xiàn)了預算執(zhí)行的權(quán)責統(tǒng)一與公正公開，杜絕權(quán)利的濫用，防止腐敗的滋生，提高了社會公共資源的使用效果，保障了國家財政資金的高效運轉(zhuǎn)。

2.新預算法的內(nèi)容亮點。國家預算體系作為政府財政部門收支的基本計劃，既是各級政府部門占用和使用國家財政資金的主要依據(jù)，也是國家進行宏觀調(diào)控的重要手段。與以往的《預算法》相比，本次《預算法》的修訂具有以下三個亮點：一是法律責任制度的強化。在新《預算法》中法律責任制度的內(nèi)容得到極大的擴充與完善，其篇幅及內(nèi)容從過去的三條三款，增加到現(xiàn)在的五條二十五款，條款數(shù)目上的大幅度提升，使得法律責任制度的內(nèi)容更加的周全和細化，在條款中對預算操作的違法行為和處分方式進行了事無巨細的規(guī)定和描述。二是解決問題的實際流程。新《預算法》具有更強的實際可操作性，對于以往預算工作中存在的突出問題，如挪用資金、違法舉債等進行了逐一的梳理和解決，明確了責任追究機制，加大了對違法行為的處分力度。三是納稅人監(jiān)督權(quán)益的保障。新《預算法》第九十一條規(guī)定了納稅人的相關(guān)權(quán)利，即對于國家機關(guān)的檢舉，使得納稅人的權(quán)益得到了更為完善的保障，也使得預算法的責任更為明確。

二、新預算法中法律責任制度存在的不足

1.違法行為列舉不完善。只有當預算違法行為的列舉趨于完善，預算追責程序才能夠有法可依、有據(jù)可循，從而提高預算法律制度的可操作性，更好地理清法律實施主體的權(quán)責關(guān)系，加強對預算操作行為的規(guī)范和制約。與原有的《預算法》相比，新《預算法》加強了對違法行為的列舉描述，違法行為的種類從以往的3種，新增到了現(xiàn)在的20種，讓以往籠統(tǒng)、不夠具體的違法行為列舉情況得到極大的改善，《預算法》制度開始朝著精細化的方向發(fā)展。然而，當前經(jīng)過充實和豐富后的預算違法行為內(nèi)容還是存在一定的缺陷。新《預算法》中對于預算違法行為的列舉，集中在預算編制和預算執(zhí)行這兩個方面，而有關(guān)預算審批和預算監(jiān)督過程中的違法行為卻少有提及。預算本身是一個系統(tǒng)性的工作，它涉及到編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的內(nèi)容，同時各個環(huán)節(jié)的工作相輔相成，因此預算違法行為的列舉也應(yīng)該涉及到預算流程的方方面面，以減少預算操作的漏洞。

2.責任形式內(nèi)容不具體。新《預算法》在充實行政責任內(nèi)容的同時，還新增了刑事責任的內(nèi)容，其中刑事責任的出現(xiàn)，標志著預算法對違法懲處力度的提升，提高了預算法的法律效力層級?？墒切隆额A算法》沒有把與資金運行緊密相關(guān)的經(jīng)濟責任納入到自身的法律責任體系之中，而且在行政責任和刑事責任的內(nèi)容條款中也存在一定的缺陷。行政責任方面，當前行政處分依舊是新《預算法》中最為常見的責任形式，但是在新《預算法》的行政責任的處罰條例中卻存在內(nèi)容籠統(tǒng)、不夠具體等的一系列問題，其中自由裁量權(quán)的空間過大，既可能會導致行政處罰的有失公允，讓公平公正的法律精神無法得到有效的落實，也可能會造成行政處罰中權(quán)利的濫用和以權(quán)謀私現(xiàn)象的發(fā)生；刑事責任方面，因為刑事處罰能夠制約違法行為有限，一般只有重大的預算違法行為，才會受到刑事處分，因此刑事處罰在很大一個程度上只能起到一種威懾的作用，對日常預算違法行為的監(jiān)督力不足。

3.責任追究機制有漏洞。預算責任追究機制的存在是保障預算實施主體能夠依法承擔相關(guān)法律責任的有效的機制，這是因為承擔違法責任是一種對行為人不利的法律后果，行為人主體存在著不愿意主動承擔法律責任的原始動機。當前因為我國較多的預算違法行為都無法被歸結(jié)到行政訴訟的范疇之中，因此相關(guān)的監(jiān)察部門會缺少對預算行為的司法審查，這就讓預算的責任追究處于一個尷尬的“無審查”局面。同時新《預算法》中體現(xiàn)出來的預算責任追究的形式，是屬于上級機關(guān)對下級機關(guān)給予的行政處分，它的違規(guī)主體和追責主體同屬于國家機關(guān)的上下級層，因此預算責任追究的公信力和權(quán)威性無法得到有效保障。

三、完善新預算法中法律責任制度的措施

1.加強違法行為列舉。為了讓新《預算法》發(fā)揮出更大的效用，在法律責任制度方面要加強對違法行為的列舉，保障違法行為列舉的全面性和詳細性，減少違法行為列舉中的漏洞，保障新《預算法》中法律責任制度的完善。在加強違法行為列舉工作的時候，我國可以參考國外優(yōu)秀的預算立法經(jīng)驗，吸收他人所長，幫助自己更好地完成法律責任制度建設(shè)。例如，在違法行為列舉的詳細性方面就可以向《俄羅斯聯(lián)邦預算法典》學習，把其中對于違法行為事無巨細地列舉和歸納的方式，進行有效的借鑒吸收；同時，在考慮我國預算法實際情況的基礎(chǔ)上，對其進行優(yōu)化調(diào)整。在對違法行為進行詳細列舉的基礎(chǔ)上，還要體現(xiàn)出列舉方式的全面性，以編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)督的各個流程節(jié)點為分界線，對違法行為進行有效的分類和規(guī)整，提高違法行為列舉的專業(yè)性。

2.細化責任形式內(nèi)容。預算違法行為頻發(fā)的深層次原因，是因為違法行為背后巨大的經(jīng)濟利益。行為人進行違法行為，其往往受到了經(jīng)濟利益的驅(qū)使。因此在進行責任形式內(nèi)容細化的時候要充分的考慮到經(jīng)濟利益的驅(qū)動因素，從經(jīng)濟利益著手進行，加強對預算行為實施主體的制約和監(jiān)管，把經(jīng)濟處分納入到預算責任形式的內(nèi)容之中，參照《俄羅斯聯(lián)邦預算法典》的做法，在發(fā)生預算違法行為時，首先要按照違法行為的輕重，對相應(yīng)的違法行為人主體進行行政處分或者刑事處分，其次還要依照違法行為所造成的實際經(jīng)濟損失的大小，以此來確定違法行為人所應(yīng)當承擔的相應(yīng)責任，讓其承擔全部或者部分預算經(jīng)濟損失，以此來加強對預算損失的事后補救，提高違法行為人的違法成本，以此來降低違法行為的發(fā)生。同時，還可以參照加拿大的預算法則，深化個人問責機制，削減違法行為人主體的工資和福利待遇等。

另一方面，在細化責任形式的基礎(chǔ)上，還可以引入經(jīng)濟責任，將預算違法行為納入我國懲罰性賠償?shù)囊?guī)制范圍。懲罰性賠償作為我國經(jīng)濟規(guī)制的一個重要手段，在銷售假冒偽劣產(chǎn)品中得到了較好的適用，也獲得了人民群眾的認可。預算作為國家經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要手段，將其納入懲罰性賠償?shù)姆懂?，既有其現(xiàn)實依據(jù)，也符合法律發(fā)展的需求。在對違法行為人處以相應(yīng)的經(jīng)濟處分的前提下，對其實際所造成的經(jīng)濟損失或違法所得處以相應(yīng)倍數(shù)的懲罰，有利于對違法行為人進行更好地懲處。

3.彌補責任追究漏洞。對于新《預算法》中責任追究機制的漏洞，可以從以下三個方面予以彌補和修正：首先，可以參照意大利預算法中“設(shè)立專門法院對預算進行司法審查”的條款，把預算違法行為納入到司法審核的范疇之內(nèi)，加強預算責任追究的強度，允許抽象行政訴訟的發(fā)生，拓展現(xiàn)有的行政訴訟的受案范圍；其次，可以引入公益訴訟機制，保障社會公共利益的正常實現(xiàn)，讓納稅人的監(jiān)督權(quán)益得到更為有利的保障，把預算公益訴訟的主體從個人擴展到群體，加大社會力量對預算行為的監(jiān)督；再次，可以參考美國的“訴訟前置”制度和“舉證責任制度”，來合理的解決預算活動中的糾紛，減輕司法部門的訴訟壓力。

4.構(gòu)建預算法律責任與問責機制。要確保違法行為人的行為得到更為有效的制約，離不開預算法律責任制度與問責機制，預算法律責任制度是對其制約的前提，而問責機制則是預算法律責任制度的重要后盾。新《預算法》對于行政責任和刑事責任進行了規(guī)定，而其文字形式，則傾向于行政機構(gòu)的內(nèi)部問責形式。這種問責形式將影響新《預算法》問責制度的重要作用的發(fā)揮。

在此背景下，應(yīng)當在新《預算法》中增加對于政治責任和經(jīng)濟責任的問責制度。誠然，我國現(xiàn)行法律制度對于政治問責沒有明確的規(guī)定，但在實務(wù)過程中，不論是國家黨政機關(guān)、還是政府部門，都越來越重視政治問責的重要性。因此，應(yīng)當緊跟時代發(fā)展的需求，對于違法主體課以不信任投票、彈劾、罷免等政治責任。經(jīng)濟責任問責的前提在于責任形式的細化，即前文所述內(nèi)容，在此不再詳細贅述。

最后，預算問責機制的落實，離不開制度的規(guī)范，主要是內(nèi)在問責機制與外在問責機制制度。內(nèi)在問責機制主要為行政問責機制，而外在問責機制則有不同的表現(xiàn)形式，其中，最為重要的問責形式為司法問責。通過細化預算法律責任，構(gòu)建問責機制，對于違法行為，才能實現(xiàn)更為全面、有效的懲治。

結(jié)語

在國家經(jīng)濟進入新常態(tài)，體制改革進入攻堅戰(zhàn)的重要階段，加強對新《預算法》中法律責任制度的反思和探索，具有重要的現(xiàn)實意義。新《預算法》法律責任制度的完善，將有助于國家加強對政府經(jīng)濟的管控，發(fā)揮財政預算的調(diào)節(jié)作用，以預算制度的調(diào)整與革新，來保障國家的文明進步和長治久安。

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（作者單位：中共福建省漳浦縣委黨校 福建漳浦 363200）（責編：若佳）