PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范研究

摘 要：PPP模式是創(chuàng)新性的融資方式，應(yīng)用該模式可以使得政府部門和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)共贏，但PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)必不可免，防患于未然，才能更大程度地保證PPP項(xiàng)目順利開展和成功運(yùn)營(yíng)。文章主要從我國(guó)PPP項(xiàng)目的失敗案例出發(fā)，總結(jié)出失敗原因，進(jìn)而提出風(fēng)險(xiǎn)防范的建議。

關(guān)鍵詞：PPP 風(fēng)險(xiǎn)防范 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

中圖分類號(hào)：F721.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）02-058-02

一、PPP的概念及應(yīng)用情況

PPP是英文Public-Private Partnership的字母縮寫，一般譯為公私合營(yíng)關(guān)系，是指政府與私營(yíng)企業(yè)之間為了合作建設(shè)某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或?yàn)榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)而形成的一種合作關(guān)系。

PPP模式最早在英國(guó)開始應(yīng)用（1992年），現(xiàn)在國(guó)外已經(jīng)得到了普遍應(yīng)用。

我國(guó)在近幾年也開始了PPP模式的應(yīng)用，自2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次明確提出允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)以來，財(cái)政部作為第一責(zé)任人全面統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革。數(shù)據(jù)顯示，自2013年推行PPP項(xiàng)目以來，截至2016年2月29日，全國(guó)各地共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺(tái)，項(xiàng)目總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個(gè)行業(yè)①。

同時(shí)，各省市也結(jié)合自身情況積極探索推進(jìn)PPP工作。2015年2月26日，南寧“海綿城市”試點(diǎn)項(xiàng)目——南寧市竹排江上游植物園段（那考河）正式簽約，標(biāo)志著廣西首個(gè)采用PPP模式建設(shè)項(xiàng)目正式落地南寧。目前南寧市已向社會(huì)公布的第一批政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目共有40個(gè)，總投資847.7億元，涉及市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、水利、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)配套等各個(gè)領(lǐng)域②。

從國(guó)內(nèi)外應(yīng)用PPP模式的情況來看，政府通過引入私營(yíng)企業(yè)資金緩解了政府的資金約束，保證、加快了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和有效運(yùn)營(yíng)；而私營(yíng)企業(yè)則獲得政府給予的長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，滿足了自身的盈利需要，通過PPP模式，合作雙方實(shí)現(xiàn)了共贏。但不可否認(rèn)，我國(guó)自上世紀(jì)90年代以來開展的PPP實(shí)踐主要是自下而上的自發(fā)探索，缺乏經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論指導(dǎo)，存在著諸如長(zhǎng)春匯津污水處理廠、上海大場(chǎng)水廠、北京京通公路、天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠、青島威立雅污水處理項(xiàng)目、杭州灣跨海大橋等的失敗案例。

二、我國(guó)PPP項(xiàng)目存在的問題

剖析這些失敗案例的失敗原因，我國(guó)PPP項(xiàng)目主要存在以下問題：

1.PPP立法缺失。目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目操作最核心的法律依據(jù)是：《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）、《PPP項(xiàng)目合同指南》（財(cái)金[2014]156號(hào)），但并沒有專門的PPP立法來對(duì)這種模式進(jìn)行規(guī)范。

2.審批、決策周期長(zhǎng)。PPP項(xiàng)目審批程序過于復(fù)雜、決策周期長(zhǎng)。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。

3.監(jiān)管制度不完善。我國(guó)目前的PPP項(xiàng)目監(jiān)管法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后；各部門的監(jiān)管角色定位不清晰、分工不明確，政府監(jiān)管的重點(diǎn)大多放在項(xiàng)目篩選、識(shí)別和社會(huì)資本準(zhǔn)入方面，對(duì)項(xiàng)目后期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方法。

4.缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

5.融資渠道不足。我國(guó)目前PPP項(xiàng)目主要依賴銀行融資，有價(jià)證券融資、信托融資等方式應(yīng)用較少，社保、養(yǎng)老基金等也未應(yīng)用于其中，融資渠道較窄。

6.社會(huì)誠(chéng)信和契約精神缺失。部分企業(yè)試圖利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利；另一方面政府部門也會(huì)因政府換屆、公眾反對(duì)等原因而出現(xiàn)違約現(xiàn)象。

7.項(xiàng)目收益無保障。我國(guó)基礎(chǔ)及公共設(shè)施的收費(fèi)管理并未進(jìn)入完全市場(chǎng)化，政府在PPP項(xiàng)目中的補(bǔ)貼承諾無法落實(shí)或落實(shí)不佳，出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目等等，都會(huì)損害PPP項(xiàng)目利益。

8.PPP項(xiàng)目配套設(shè)施不完善，使得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境。

9.PPP項(xiàng)目參與各方都缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)制及人才。

三、風(fēng)險(xiǎn)防范的必要性

PPP融資模式的應(yīng)用可以有效減少公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，更好地提供公共物品；而私營(yíng)企業(yè)參與其中也能實(shí)現(xiàn)減少投資風(fēng)險(xiǎn)并從中獲利的目標(biāo)。但是，PPP項(xiàng)目作為一種工程項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)必不可免。防范于未然，將風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，降低風(fēng)險(xiǎn)損失甚至是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，可以有力保證PPP項(xiàng)目的順利開展及成功運(yùn)營(yíng)，因此必須首先做好PPP的風(fēng)險(xiǎn)防范工作。

（一）政府方面

1.健全PPP立法。PPP盡快立法是全社會(huì)的共同期盼，以便PPP項(xiàng)目的開展和運(yùn)營(yíng)過程每一個(gè)環(huán)節(jié)都能真正做到有法可依。PPP立法工作應(yīng)分三個(gè)層次開展：首先，制定PPP基本法，規(guī)范和明確PPP的應(yīng)用范圍、操作流程、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及權(quán)責(zé)關(guān)系等問題。其次，分別制定PPP在不同領(lǐng)域（醫(yī)療、環(huán)保、教育、養(yǎng)老等）的相關(guān)法律法規(guī)。再次，出臺(tái)更加具體的PPP操作規(guī)范、操作指南，將PPP交易流程規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供政策和技術(shù)上的導(dǎo)向作用。另外，需要注意的是，健全了PPP立法之余，政府還應(yīng)增強(qiáng)自身的法治和契約意識(shí)，依法行政。

2.建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的核心，一般先按照現(xiàn)金流量折現(xiàn)法測(cè)算項(xiàng)目的凈現(xiàn)金流量是否大于0，再按照以下原則對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配：

（1）項(xiàng)目各參與方應(yīng)共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（2）若風(fēng)險(xiǎn)是由項(xiàng)目某參與方的不當(dāng)行為引起，則需由該參與方承擔(dān)。

（3）較高收益獲得者承擔(dān)相對(duì)較大的風(fēng)險(xiǎn)，較少收益獲得者承擔(dān)較小風(fēng)險(xiǎn)。

（4）如果某參與方相比其他方更加有能力、及時(shí)、有效、低成本地處理該風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)讓該參與方承擔(dān)，而不是項(xiàng)目各個(gè)參與方爭(zhēng)相承擔(dān)較小的風(fēng)險(xiǎn)。

（5）為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)設(shè)置一個(gè)上限，超過這個(gè)上限則重新分配該風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)責(zé)任，由項(xiàng)目所有參與方共同承擔(dān)，或由第三方擔(dān)保者承擔(dān)。

在具體執(zhí)行時(shí)，要注意根據(jù)不同的PPP項(xiàng)目，制定一套相應(yīng)的合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)流程，并將其書寫在PPP項(xiàng)目協(xié)議中，以便合作各方存在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的共識(shí)，在出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)候能夠迅速找到合適的承擔(dān)者。

3.政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)監(jiān)管。政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變自身職能，從運(yùn)營(yíng)者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)完善PPP監(jiān)管的法律法規(guī)；在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配完畢后，設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，秉承“依法監(jiān)管、公開透明、獨(dú)立專業(yè)、可問責(zé)”等原則，確保合作方都能有效地履行自身的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)任務(wù)，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績(jī)效監(jiān)管三類，并貫穿于整個(gè)過程，但整個(gè)過程注意杜絕對(duì)項(xiàng)目的不合理干涉。

4.拓寬融資渠道。

（1）積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目。

（2）政府提供必要金融支持：政府與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成直接協(xié)議，向借貸機(jī)構(gòu)承諾支付一定費(fèi)用，使PPP項(xiàng)目順利獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。

（3）吸取其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，嘗試從養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者中籌集長(zhǎng)期低息資金。

5.進(jìn)行PPP人才能力建設(shè)。政府部門應(yīng)積極開展相關(guān)PPP人才能力建設(shè)，比如：做PPP專題講座、組織PPP業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，吸取國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；印發(fā)PPP有關(guān)政策文件匯編，將PPP知識(shí)宣傳、普及到政府各部門；引進(jìn)國(guó)內(nèi)外PPP專業(yè)人才和管理技術(shù)等，以提升政府部門PPP管理能力。

6.謹(jǐn)慎選擇項(xiàng)目。采用物有所值評(píng)價(jià)方法和理念，謹(jǐn)慎選擇項(xiàng)目。選擇的項(xiàng)目必須符合以下條件：要符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方法、要具備完備的前期手續(xù)和嚴(yán)格的管理程序、具備完善的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式、項(xiàng)目自身要能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，與當(dāng)?shù)刎?cái)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)能力相匹配。

7.謹(jǐn)慎選擇參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本。

（1）考察參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本投資人的業(yè)務(wù)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)情況、融資能力和資金來源等指標(biāo)。

（2）考察社會(huì)資本投資人是否具備PPP項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn)或成功案例。

（3）嚴(yán)格采用招標(biāo)形式選擇承包商，招標(biāo)過程中重視發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)（如：律師、會(huì)計(jì)師等）作用，避免腐敗因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

8.提供外在條件支持。

（1）物質(zhì)方面：政府應(yīng)保障項(xiàng)目所需的材料供應(yīng)、勞動(dòng)力提供等。

（2）政策方面：提供一定的稅收、土地使用等優(yōu)惠政策；出臺(tái)防止同類項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等法規(guī)制度；同時(shí)，簡(jiǎn)化審批手續(xù)和過程，提高政府辦公效率。

（二）社會(huì)資本方面

1.利用PEST模型評(píng)估投資環(huán)境：比如政治方面（P）：法律環(huán)境、政府效率、政府換屆情況、政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)支持政策等；經(jīng)濟(jì)方面（E）：財(cái)政實(shí)力、貨幣政策、利率及通貨膨脹情況等；社會(huì)方面（S）：當(dāng)?shù)厝宋乃刭|(zhì)、人民購(gòu)買力、消費(fèi)稅習(xí)慣等；技術(shù)方面（T）：城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平、各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施存量等

2.利用SWOT模型評(píng)估項(xiàng)目：項(xiàng)目自身的優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)，所處環(huán)境的機(jī)會(huì)威脅。

3.論證項(xiàng)目的可行性：在項(xiàng)目前期聘請(qǐng)專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，測(cè)算合作伙伴各項(xiàng)能力指標(biāo)；評(píng)估項(xiàng)目對(duì)參與各方的影響；結(jié)合人口、城市財(cái)政實(shí)力和發(fā)展?jié)摿?、各?xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施存量等指標(biāo)，合理確定投資方向和投資規(guī)模；對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資收益和投資風(fēng)險(xiǎn)的論證；對(duì)項(xiàng)目合同條款進(jìn)行利弊分析，爭(zhēng)取談判優(yōu)勢(shì)等。

4.項(xiàng)目的選擇。在區(qū)域選擇優(yōu)先考慮沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)地省會(huì)城市和財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的其他城市，選擇具備良好現(xiàn)金流量，風(fēng)險(xiǎn)較小，風(fēng)險(xiǎn)可控程度高的項(xiàng)目，最好是投資人具備類似項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理經(jīng)驗(yàn)，有過成功經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目。

5.培育社會(huì)誠(chéng)信和契約精神。企業(yè)應(yīng)摒棄投機(jī)心理，干凈透明地與政府簽訂公平平等的合同，如約履行合同各項(xiàng)條款，并依靠雙方簽訂的合同來防控風(fēng)險(xiǎn)。

6.項(xiàng)目全過程實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理。確定參與PPP項(xiàng)目后，設(shè)立專門的PPP風(fēng)險(xiǎn)管理部門，培養(yǎng)專業(yè)的PPP風(fēng)險(xiǎn)管理員工，制定專門的風(fēng)險(xiǎn)管理流程，對(duì)項(xiàng)目做足風(fēng)險(xiǎn)盡職調(diào)查，并進(jìn)行全程監(jiān)控及動(dòng)態(tài)分析，及時(shí)、恰當(dāng)?shù)靥幚眄?xiàng)目中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（三）融資中介方面

我國(guó)目前PPP項(xiàng)目的融資中介還主要依靠商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行介入PPP項(xiàng)目也可以給其自身帶來巨大的業(yè)務(wù)機(jī)遇，所以銀行等金融機(jī)構(gòu)也需要做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作。

1.謹(jǐn)慎選擇PPP項(xiàng)目對(duì)象。銀行應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)偏好，選擇合作的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目選擇方面，建議優(yōu)選具備良好現(xiàn)金流，屬于民生型、強(qiáng)需求的項(xiàng)目合作，以期降低投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資回報(bào)。

2.謹(jǐn)慎選擇合作伙伴。

（1）地方政府的選擇：優(yōu)先選擇財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的發(fā)達(dá)城市、省會(huì)城市，招商引資環(huán)境良好，近3年內(nèi)未發(fā)生過重大腐敗案件或政府領(lǐng)導(dǎo)也未發(fā)生頻繁更換等情況的地方政府作為合作伙伴，以降低政策風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目順利建設(shè)。

（2）社會(huì)資本的選擇：選擇具備PPP項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的，或PPP項(xiàng)目成功案例的公司企業(yè)作為合作伙伴，以降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目順利建設(shè)。

3.建立專門PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)和流程。首先需要設(shè)置專門針對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)具備項(xiàng)目融資、風(fēng)險(xiǎn)管控等相關(guān)知識(shí)的業(yè)務(wù)人員及管理人員；同時(shí)，制定PPP項(xiàng)目貸款管理工作流程，包括PPP風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、測(cè)算和控制等環(huán)節(jié)，使得風(fēng)險(xiǎn)管理工作能夠有序高效進(jìn)行。

4.重視貸前管理。銀行應(yīng)重視貸前管理，盡職調(diào)查，開展可行性分析，全面掌握項(xiàng)目投資規(guī)模、工程投標(biāo)、資金預(yù)算等情況，識(shí)別項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中可能的風(fēng)險(xiǎn)，制定出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，完善應(yīng)對(duì)措施的操作方案。

5.完善對(duì)PPP項(xiàng)目貸款協(xié)議的管理。當(dāng)銀行作為貸款者參與到PPP項(xiàng)目中，應(yīng)完善對(duì)該項(xiàng)目的貸款協(xié)議的管理，如設(shè)置邏輯嚴(yán)密有效的擔(dān)保體系、在貸款協(xié)議中確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)限度、提供資金時(shí)事先收取的風(fēng)險(xiǎn)附加率等，以此為依據(jù)來有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)。

6.建立并充分利用銀行風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)。銀行應(yīng)建立專門的PPP風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)，記錄以往參與的PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)信息、合同簽訂情況，形成PPP項(xiàng)目信息庫(kù)，并隨時(shí)更新，及時(shí)作出分析和判斷。銀行充分利用這些信息的示范功能，減輕信息不對(duì)稱對(duì)銀行帶來的不利影響，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

[基金項(xiàng)目：廣西高校中青年教師基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目（編號(hào)：KY2016LX470）；廣西廣播電視大學(xué)校級(jí)立項(xiàng)課題（編號(hào)：2016XYB07）]

注釋：

{1}數(shù)據(jù)來自《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》

{2}數(shù)據(jù)來自南寧市財(cái)政局網(wǎng)站

參考文獻(xiàn)：

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[2] 周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對(duì)策[J].中國(guó)軟科學(xué)，2015（9）

[3] 李贏楠.中國(guó)推進(jìn)PPP模式的制度障礙及對(duì)策研究[D].吉林大學(xué)，2016

（作者單位：廣西廣播電視大學(xué) 廣西南寧 530022）

[作者簡(jiǎn)介：劉智慧，女，廣西廣播電視大學(xué)文經(jīng)學(xué)院講師，會(huì)計(jì)師，碩士，研究方向：審計(jì)、會(huì)計(jì)。]

（責(zé)編：若佳）