信訪的困境與法治化治理探析

摘 要：信訪是黨和政府聯(lián)系群眾和政治參與的一個重要渠道，是化解社會糾紛，實現(xiàn)權(quán)利救濟的有效工具，有助于維護社會的穩(wěn)定和諧。當前，由于經(jīng)濟、社會的深刻變革，各種社會問題相互重疊，社會矛盾錯綜復雜，信訪治理面臨著“人治”觀念較濃、信訪隊伍綜合素質(zhì)低和信訪治理的非制度化等困境，嚴重制約著信訪功能的發(fā)揮。疏解信訪的困境必須加快信訪制度的改革，將信訪逐步納入法治化的軌道，運用法治思維和法治方式處理信訪問題，實現(xiàn)信訪治理的法治化。

關鍵詞：信訪；困境；法治化；治理

中圖分類號：D920 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）03 — 0083 — 03

我國正處于全面深化改革的社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會問題集中爆發(fā)，對社會公共秩序構(gòu)成了嚴重的威脅。而我國的信訪是一種化解社會問題的有效方法，是我國國家治理體系的政治制度之一。信訪制度因其自身的局限性而陷入了種種困境，嚴重妨礙了信訪功能的發(fā)揮。為了疏解信訪的困境，應該加快信訪制度的改革，大力推進信訪治理法治化。中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”?！?〕這表明法治是我國信訪制度改革的方向，是我國信訪治理的基本方式。信訪法治化是指把法治理念貫穿于信訪的各個環(huán)節(jié)，以法治思維和法治方式考慮和解決各類信訪問題，使信訪真正納入法治化的軌道。信訪治理法治化是國家治理體系現(xiàn)代化的一個重要方面，是建設社會主義法治國家的基本要求，有助于維護社會的和諧和國家的長治久安。

一、信訪治理面臨的多重困境

（一）信訪的 “人治”觀念較濃

信訪的初衷是建立黨和政府聯(lián)系人民群眾的渠道，實現(xiàn)下情上達，反映社情民意，傾聽群眾的意愿和呼聲。社會轉(zhuǎn)型的加劇致使各種社會問題層出不窮，群眾的權(quán)益經(jīng)常受到各種侵犯。為了最大程度的維護自身的權(quán)益，權(quán)益受損的群眾力求通過各種渠道尋求權(quán)益救濟，“當司法訴訟、行政訴訟等公力救濟渠道不暢或門檻過高時，民意訴求大量涌入門檻較低的信訪渠道?！薄?〕這表明信訪具有了化解糾紛和救濟權(quán)利的功能，逐漸演變成一種救濟制度。有些上訪者受封建社會“青天”情結(jié)和 “清官”思想的影響，篤信上級機關和領導的清正廉明。當受到不公或者權(quán)益受到損害時不是訴諸于法律，而是不斷地向上級機關尋找“清官”和“青天”，希望他們主持正義，公正處理問題，顯然，這是封建社會“人治”思維和觀念的反映。近年來，我國信訪數(shù)量不斷攀升，呈現(xiàn)出量大勢猛的嚴峻態(tài)勢；信訪形式復雜多樣，交叉重疊，信訪和走訪、個體訪和群體訪、逐級上訪和超級上訪、一次性信訪和重信重訪等交織、混合在一起，造成了信訪的難度和復雜程度不斷增大，這充分說明“人治”觀念存在于社會的各個角落。為了平息上訪者的怨氣，防止不良影響的擴大，上級機關或者領導者經(jīng)常采取批示或者直接過問的方式，要求下級快速地解決問題，這導致了上訪者更加相信上級領導，形成“信訪不信法”，“信上不信下”的心理，強化了“人治”觀念，極大地損害了法治權(quán)威。從本質(zhì)上講，信訪既不是法定的程序，也不是法定的化解糾紛的方式，主要依賴于上級機關和領導者及其批示，體現(xiàn)出“人治”治理方式的特點，明顯違背了我國依法治國的治理方略。

（二）信訪隊伍的綜合素質(zhì)較低

由于沒有統(tǒng)一的信訪法的制約，致使我國目前的信訪機構(gòu)龐雜繁多，組織混亂，從中央到地方，各級黨委、立法、司法、行政機關及其相應職能部門，甚至國有企業(yè)都設立了人員或多或少的信訪機構(gòu)，信訪管理體制比較松散，人員素質(zhì)參差不齊，差別較大。信訪機構(gòu)的工作人員來源復雜，大多是從政府各個部門臨時抽調(diào)而來，這樣，造成了信訪隊伍的人員較雜，素質(zhì)不一?，F(xiàn)有的信訪機構(gòu)隊伍表明，信訪隊伍主要由即將退休的工作人員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人和不能適應其他部門工作的人員等組成，而專業(yè)從事信訪的人員少之又少，臨時性的人員較多，流動性較大。信訪隊伍的政治素質(zhì)不高，官僚主義作風嚴重，違背了為人民服務的宗旨，在處理信訪問題時有些工作人員相互推諉、相互扯皮，完全不考慮上訪者的權(quán)益；有些工作人員趾高氣揚，高高在上，擺出一幅官老爺?shù)某艏茏?；有些工作人員言語粗俗，態(tài)度惡劣，傷害了上訪者的情感，這些都損害了黨和政府的形象，違背了黨的群眾路線。正如一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所言，“有些群眾上訪，確實是由于個別政府部門或干部不作為、亂作為的原因。有些政府機關的工作人員政治素質(zhì)差，三言兩語想把群眾打發(fā)走，能一天解決的拖上一個月，更有甚者辦事不公，惡語相加，激起了群眾不滿，造成上訪案件?！?〕信訪工作人員的法律、管理、協(xié)調(diào)和溝通等方面素質(zhì)較低。一般來說，信訪問題的處理牽涉到各個方面，有時需要法律方面的專業(yè)知識，針對性處理信訪問題；有時需要協(xié)調(diào)信訪各方當事人的關系，確保問題合理解決；有時需要妥善管理、安撫信訪當事人，以防信訪問題的激化等，這都需要信訪工作人員具備一定的專業(yè)知識和管理素養(yǎng)，而這恰恰是目前信訪工作人員所欠缺的。

（三）信訪的非制度化較重

迄今為止，我國最高權(quán)力機關尚未制定一部權(quán)威性的專門性的有關信訪的法律法規(guī)，而現(xiàn)行的《信訪條例》只是一部行政性法規(guī)。制定一部科學的權(quán)威性的信訪法律法規(guī)是實現(xiàn)信訪制度化和信訪工作規(guī)范化的現(xiàn)實需要，是推動信訪治理法治化的前提和基礎。由于信訪法律法規(guī)的不完善，我國的信訪工作表現(xiàn)出明顯的非制度化傾向。比如信訪體制存在諸多問題，信訪機構(gòu)臃腫，數(shù)量龐雜，交叉重疊，權(quán)力有限，效率低下，工作人員的素質(zhì)較低等。目前，我國信訪實踐中的非制度化現(xiàn)象還體現(xiàn)在群體訪、重復訪、越級訪、纏訪、鬧訪和串訪等非正常訪方面。為了引起上級機關和領導的重視，上訪者不顧《信訪條例》和有關法律的規(guī)定，經(jīng)常采用非正常訪的方式尋求權(quán)益救濟，這不但違反有關法律法規(guī)，而且擾亂了正常社會秩序。作為權(quán)益受損者和弱勢群體，上訪者對信訪機構(gòu)及其工作人員的不信任以及 “青天”“清官”思想的影響，總是采取越級訪和重復訪的方式實現(xiàn)權(quán)利救濟。為了制造社會轟動效應，許多上訪者因共同權(quán)益集合在一起而進行串訪、集體訪等，這種規(guī)模性的上訪給領導者形成一定的壓力，迫使領導者及時地解決問題。有些不法分子為了不正當?shù)睦?，組織鬧訪、纏訪，破壞了社會的穩(wěn)定和諧。此外，有些上訪者在敏感時間到敏感地點進行省訪、京訪，地方政府及其工作人員不得不去花費大量的人力、物力和財力進行截訪，即采取一定的手段把上訪者堵截在省訪、京訪途中，或者攔截在上級和中央有關部門之外并強制性地帶回原籍。這些非制度化的行為損害了政府的權(quán)威和形象，侵蝕了黨的合法性。

二、信訪治理的法治化路徑

（一）改變信訪 “人治”觀念 樹立信訪“法治”思維

為了有效地發(fā)揮信訪化解糾紛的功能，維護社會的穩(wěn)定和諧，必須解決當前信訪中的“人治”現(xiàn)象。一是要轉(zhuǎn)變上訪者的觀念，擺脫“青天”情結(jié)、“清官”思想的束縛?！扒嗵臁鼻榻Y(jié)、清官思想是自古以來普遍存在的一種政治心理，并未隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展而得以消除，時至今日，仍然積淀在廣大民眾的心理底層并支配著人們的行為，這是我國信訪產(chǎn)生的重要因素之一?！霸谌藗冃闹校辶墓賳T們就是一些如同神一般的人。他們無所不能、無所不敢、明察秋毫并且?guī)缀跏菦]有缺點的。”〔4〕因此，當自身權(quán)益受到損害或者負冤含屈并且感到孤立無援時首先想到的是無所不能的“清官”，把所有的希望甚至生存的希望都寄托于人格化權(quán)威的“清官”身上，“清官”思想就這樣被代代傳承下來，千年流播，傳頌不絕。當然，濃重的“青天”情緒、“清官”思想是封建專制社會的產(chǎn)物，是對政治權(quán)力的極度崇拜，是對“青天”、“清官”的非理性膜拜，是一種典型的“人治”方式，與現(xiàn)代社會的民主、法治建設完全相悖。所以，要打破民眾對 “青天”、“清官”的幻想，學會運用法律的武器維護自身的權(quán)益；要摒棄“人治”的思維慣性，大力提倡法治思維，讓上訪者依法尋求權(quán)利的救濟。二是要轉(zhuǎn)變信訪機構(gòu)及工作人員的觀念，善于運用法治思維和法治方式解決信訪問題，依法登記人民群眾反映的各類信訪問題，有序地引導上訪者運用法律的方式實現(xiàn)權(quán)利救濟；上級信訪機關和領導干部要認真對待群眾的信訪事項，不要簡單地武斷地采用直接批示、指示等手段干預信訪問題，應該通過大量的調(diào)查研究，真正搞清楚信訪問題的前因后果，按照法律規(guī)定依法受理、處理各類信訪事項，徹底改變上級機關及領導干部直接過問、插手的行政做法，將信訪逐步納入法治化的軌道。通過轉(zhuǎn)變信訪觀念，上訪者依法向上反映問題，信訪機關及人員依法受理、處理信訪事項，不斷提高信訪的法治意識。

（二）提高隊伍的綜合素質(zhì) 促進信訪的有效治理

提高信訪治理能力，實現(xiàn)信訪治理法治化，離不開一支高素質(zhì)的干部隊伍。各級機關和干部隊伍要加強培訓，認真學習法律、管理和組織等知識，不斷提高自身素質(zhì)。一是加強各級行政機關的隊伍建設。信訪問題的發(fā)生往往與各級行政機關及其工作人員的作風或者處理不當有關?！爱斎罕姖M懷信任向黨和政府部門求助時，機關內(nèi)部不應有的形式主義、官僚主義、推諉拖拉、相互扯皮等風氣不但使問題得不到及時解決，甚至還引發(fā)了信訪衍生問題?！薄?〕因此，要定期舉行干部培訓，加強政治理論學習，提高政治素養(yǎng)，消除各種不正之風，切實解決群眾的實際問題；要加強業(yè)務學習，掌握各種法律法規(guī)及其政策，善于運用法律法規(guī)化解糾紛，將問題消滅于萌芽之中。二是加強司法隊伍建設，提高辦案質(zhì)量。要堅決革除司法機關及其隊伍存在的官僚主義作風，及時地依法接待和處理各種案件，防止涉法涉訴案件流向信訪渠道，減少信訪部門的負荷。通過培訓、學習等形式提高司法隊伍的業(yè)務能力，公正地處理各類案件，提高辦案的質(zhì)量，樹立法律的權(quán)威，提高司法的公信力。三是加強信訪隊伍建設。當行政機關、司法機關及其工作人員處理問題不當或者不公時，群眾會毫不猶豫地選擇信訪途徑尋求權(quán)利救濟。此時，信訪部門及其工作人員的態(tài)度、能力對于問題的解決尤為重要，關系到能否及時、公正地處理群眾反映的問題。信訪工作人員要通過不間斷的培訓和學習，提高信訪隊伍的應急處理能力、溝通協(xié)調(diào)能力和依法處理問題的能力等。對待上訪者反映的問題要認真對待，及時處理，態(tài)度要真誠，方式要妥當，具體問題具體分析，涉法涉訴方面的案件要逐步引導到司法部門，同時，和司法部門進行溝通協(xié)調(diào)以確保案件的公正公平解決；屬于信訪部門的事項，信訪工作人員要按照法律法規(guī)及其規(guī)定加以處理，誰主管誰負責，強化問責制度，以免造成信訪的不斷反復和非法信訪。

（三）實施信訪制度化管理 加快信訪法治化進程

信訪法律法規(guī)是實現(xiàn)信訪制度管理的基礎，可以為信訪治理的法治化提供法律依據(jù)。因此，加快制定一部信訪方面的法律法規(guī)是規(guī)范信訪工作的迫切需要。信訪法的制定要做到以下幾個方面：一是要發(fā)揚民主的作風。要虛心聽取法學、行政學和管理學等各個領域的專家、學者的意見和建議，實行開門立法、開放立法，集思廣益，把各個領域各個方面的智慧都集中起來，為制定一部科學的完備的信訪法提供良好的條件；要在信訪法制定的不同階段召開不同的信訪立法聽證會，聽取社會、信訪當事人和公民等各方的呼聲，廣泛征求民意，盡量制定一部反映各方訴求，照顧各方利益的信訪法。二是提高信訪法的效力。信訪法應由我國最高權(quán)力機關的全國人民代表大會制定，并將其列入國家法律的范圍，使之成為我國信訪問題處理的最高效力的法律規(guī)范。三是明確信訪部門及信訪當事人的權(quán)責。要明確信訪部門的權(quán)利及其應承擔的職責。為了有效地快速地處理信訪問題，信訪法必須明確規(guī)定信訪部門及其工作人員的具體權(quán)利，并且是實體性權(quán)利，如調(diào)查權(quán)、處理權(quán)和責任追究權(quán)等。同時要明確信訪處理過種中出現(xiàn)疏忽、失職或者錯誤應承擔的各類責任。對于信訪當事人的合法權(quán)利，信訪法要清晰地標明，如依法信訪的權(quán)利、參與信訪處理的權(quán)利和復查請求的權(quán)利等。此外，要制定出信訪部門和信訪當事人權(quán)利的具體保障措施。四是明確信訪受理的范圍和信訪的程序。權(quán)益受損的群眾受“青天”、“清官”思想的影響，大多采用信訪的渠道尋求權(quán)利救濟，使信訪部門不堪重負，壓力重重。為此，信訪法要明確規(guī)定上訪者反映的問題哪些可以進入信訪渠道，哪些不能進入信訪渠道，對于不屬于信訪范圍的不要簡單地粗暴地拒絕，要通過法律宣傳和反映問題的性質(zhì)引導到其他權(quán)利救濟的渠道。信訪法要明確信訪的法定程序，上訪者必須依據(jù)法定程序表達自己的合理訴求，實行權(quán)利的救濟，比如依法登記、逐級上訪等。如有違背信訪法規(guī)定的程序進行越級上訪、集體訪，要不厭其煩地做好上訪者的思想工作，引導其依法逐級上訪；對于鬧訪、纏訪和利益訪等非法信訪要堅決打擊，防止“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”現(xiàn)象的頻現(xiàn)，以維護社會的穩(wěn)定和公共秩序。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〔EB/OL〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330_5.htm.

〔2〕〔5〕閆鋒：當前我國信訪存在的主要問題及其治理對策〔J〕.中州學刊，2014，（09）：87-89-

87.

〔3〕尹明文.一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自述：信訪成本為何這么高〔J〕.黨的生活，2009，（06）：17.

〔4〕王君.從古代清官文化看傳統(tǒng)法理的困境

——徐忠明《法學與文學之間》一書讀后感.民主與科學.2005，（02）：48.

〔責任編輯：張 港〕