西方學(xué)者視角下官僚制之利弊

馮笑

摘 要：官僚作為一種政治現(xiàn)象并非新鮮事物，遙遠(yuǎn)的文明古國(guó)里就存在了，比如中國(guó)。然而，現(xiàn)代意義上的官僚顯然異于彼。有美國(guó)學(xué)者稱，不懂得官僚的含義，就不懂得現(xiàn)代社會(huì)。許多西方專家和學(xué)者甚至把官僚當(dāng)作“現(xiàn)代”的同義語(yǔ)或代名詞。由此，官僚在西方現(xiàn)代社會(huì)的地位可見一斑。西方學(xué)者所謂官僚的實(shí)質(zhì)指向是官僚制。西方學(xué)者對(duì)官僚制的歷史地位和社會(huì)作用認(rèn)識(shí)褒貶不一，其中不乏針鋒相對(duì)之觀點(diǎn)的激烈碰撞和沖擊。正是理論火花的不斷摩擦，才促使對(duì)官僚制利弊的認(rèn)識(shí)更加透徹和明晰。

關(guān)鍵詞：西方學(xué)者；現(xiàn)代社會(huì)；官僚制；理性

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）03 — 0073 — 03

西方官僚制是指以法理權(quán)威為統(tǒng)治基礎(chǔ)，以科層制為組織結(jié)構(gòu)形式和管理方式，以專業(yè)化、技術(shù)化和非人格化等為主要特征的現(xiàn)代組織模式。官僚制以其卓越的理性精神和空前的技術(shù)優(yōu)勢(shì)超越了以往社會(huì)管理體制文明，一舉成為現(xiàn)代社會(huì)占支配地位的組織形態(tài)和現(xiàn)代政府的經(jīng)典模型，在西方社會(huì)取得了巨大成功。然而，官僚制自身的機(jī)制缺陷卻導(dǎo)致官僚制的異化，致使官僚制在實(shí)踐中走向了反面，官僚主義由此滋生。面對(duì)官僚制運(yùn)行中產(chǎn)生的反功能，西方學(xué)界甚至有人提出“摒棄官僚制”。一方面，官僚制因其所衍生的官僚主義而被詬病。另一方面，官僚制依然是人類社會(huì)發(fā)展迄今為止最為有效的政府組織管理形式。官僚制作為一種現(xiàn)代管理模式，隨著信息化、科技化的發(fā)展開始遭受越來(lái)越多的批判，但在可以預(yù)見的未來(lái)它仍是最重要的行政組織形式，或許無(wú)法從根本上真正摒棄官僚制。

一、關(guān)于官僚制的弊端揭示

官僚制最早的發(fā)明者是法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家德·古爾內(nèi)（M.de Gournay）。自德·古爾內(nèi)提出以來(lái)，官僚制在西方國(guó)家相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間是被當(dāng)作貶義來(lái)使用的。法國(guó)哲學(xué)家德·格里姆（Baron de Grimm）在1764年7月1日的一封信中寫道：“法國(guó)法律的真正精神是官僚制，……在這里，公職（辦事員，秘書，監(jiān)察員和主管人）的委任，不是為了促進(jìn)公共利益；公共利益確立的目的，似乎倒成了使這些公職得以存在?！薄?〕1968年1月29日，英國(guó)下院會(huì)議上，有人提出官僚制的實(shí)質(zhì)就是“被委以職務(wù)的人對(duì)命運(yùn)受其影響的人不負(fù)責(zé)任”?！?〕 長(zhǎng)期以來(lái)，“官僚制”被賦予了濃郁的負(fù)面色彩。

（一）機(jī)械性

漢姆伯爾特（Wilhelm von Humboldt）在1792年表達(dá)了對(duì)官僚制下國(guó)家日益機(jī)械化、人日益機(jī)器化的擔(dān)憂。斯坦因（Freiherr von Stein）1821年對(duì)官僚主義予以嚴(yán)厲的抨擊：“我們被官僚主義者所統(tǒng)治”，“他們脫離現(xiàn)實(shí)，生活在文字的世界中”， “他們從國(guó)庫(kù)領(lǐng)取薪金，在房門緊閉的辦公室中默默地寫、寫、寫，無(wú)人知曉，無(wú)人問(wèn)津，無(wú)人贊許，并把自己的孩子也培養(yǎng)成同樣用途的寫作機(jī)器?！薄?〕德國(guó)問(wèn)題評(píng)論家布來(lái)奇（J.S. Blackie）指責(zé)普魯士官僚制使整個(gè)民族思維滯固，活力缺失，并致使被管理者奴顏婢膝過(guò)分順從。密爾（John Stuart Mill）在肯定“官僚制”是具有高度政治技能與能力的政府形式的同時(shí)，認(rèn)為“官僚制”呈現(xiàn)出權(quán)力過(guò)分集中、統(tǒng)治過(guò)分強(qiáng)化的特征，因而導(dǎo)致政治活動(dòng)能力低劣。他認(rèn)為，官僚制“毀滅于準(zhǔn)則的一成不變”即它的機(jī)械性。巴吉浩特（Walter Bagehot）批評(píng)“官僚制”例行公事、墨守成規(guī)、缺乏靈活性和變通性，缺乏公眾輿論制約，雖強(qiáng)調(diào)辦理公務(wù)的技術(shù)性，然而，“事實(shí)是，要求熟練技術(shù)的官僚制——自幼受訓(xùn)而直到擔(dān)任專業(yè)職務(wù)的官僚制，盡管以科學(xué)的招牌自吹自擂，但仍然與處理事務(wù)的技巧的真正規(guī)律相去甚遠(yuǎn)?！薄?〕美國(guó)現(xiàn)代管理學(xué)學(xué)者拉斐爾·韓莫爾（Ralph P.Hummel）的《官僚的體驗(yàn)》一書對(duì)官僚現(xiàn)象大加鞭笞。他認(rèn)為官僚現(xiàn)象正在全面侵入現(xiàn)代生活的每一個(gè)角落，人們?nèi)绻痪韫倭?，后果不堪設(shè)想。人類將生活在一個(gè)沒(méi)有人性、沒(méi)有良心、沒(méi)有思維、沒(méi)有精神生活的完全機(jī)械化的世界里。人類正面臨被官僚異化的危險(xiǎn)。

（二）權(quán)力不受限制

1819年的《大布勞克豪斯百科全書》明確闡釋了“官僚制”會(huì)增加官員權(quán)力的觀點(diǎn)：“在行政機(jī)關(guān)的每一分支中，司、局、廳、處之類日益增加，并相應(yīng)地得到了凌駕于公民之上的如此巨大的權(quán)力，以至于貨真價(jià)實(shí)的官員統(tǒng)治的官僚制，在許多國(guó)家業(yè)已得到發(fā)展?！倭胖凭妥兊迷絹?lái)越危險(xiǎn)了。作為官署的長(zhǎng)官，加上他高踞下屬之上的權(quán)威，可以獲得凌駕于廣大公民之上的無(wú)限權(quán)力?！薄?〕海因岑（Karl Heinzen）認(rèn)為，官僚制“傾向于成為一個(gè)工具，遂使自己具有了權(quán)力不受限制的特色。”〔6〕

（三）反效益作用

馬歇爾·梅爾頓（Marshall Merton）認(rèn)為法律法規(guī)條例雖可以防止個(gè)人隨意行為，但同時(shí)卻束縛了官員個(gè)人能力的發(fā)揮，進(jìn)而將官員變?yōu)椴粫?huì)獨(dú)立思考的機(jī)器人，反而影響了管理效率。法國(guó)學(xué)者邁克·克勞杰（Michael Crozier）通過(guò)對(duì)法國(guó)機(jī)關(guān)和企業(yè)的實(shí)證調(diào)研，發(fā)現(xiàn)依照官僚運(yùn)作原則，官僚機(jī)構(gòu)會(huì)陷入一種自身無(wú)法克服的惡性循環(huán)：無(wú)數(shù)規(guī)定過(guò)于詳細(xì)的法規(guī)嚴(yán)重阻滯了信息交流，造成上下級(jí)信息不通暢，員工工作積極性不高，工作效率低下，而他們又不愿改變現(xiàn)狀，最后不得不制定更多的細(xì)則來(lái)界定權(quán)責(zé)，結(jié)果卻致使信息交流更加不易，以此反復(fù)。

帕金森（C.Northcote Parkinson）的《帕金森規(guī)律與管理研究》提出了著名的帕金森規(guī)律，闡述了官僚的自我衍生規(guī)律：

A（工作量標(biāo)準(zhǔn)）

↓達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)時(shí)

A﹢B（擴(kuò)大工作量）

↓工作量超負(fù)荷時(shí)

工作人員增加、官僚機(jī)構(gòu)擴(kuò)大

由于官僚組織里，每一個(gè)相應(yīng)的職位都有工作量（A）要求，當(dāng)對(duì)應(yīng)職位工作量不能達(dá)標(biāo)時(shí)，就需要擴(kuò)大工作量（A﹢B），不慎擴(kuò)大后又非原工作人員所能勝任，進(jìn)而要求雇傭相應(yīng)數(shù)量的新員工，新員工數(shù)量與他們的工作量呈現(xiàn)出難以匹配狀況即又有人缺少工作量時(shí)，就必須去創(chuàng)造新的工作量，繼而再次出現(xiàn)工作量與工作人員數(shù)量的矛盾，因而員工人數(shù)相繼增加，官僚機(jī)構(gòu)不斷膨脹。

（四）反民主角色

羅伯特·米歇爾斯（Robert Michels）認(rèn)為，官僚體制下權(quán)力集中是不可避免的結(jié)果，官僚制與民主制是不兼容的。美國(guó)行政學(xué)大師沃爾多（Waldo）有一個(gè)著名觀點(diǎn)：“在追求管理效率和效益的過(guò)程中，不斷壯大的國(guó)家官僚機(jī)制完全有可能會(huì)侵蝕民主，成為不受歡迎的權(quán)力機(jī)構(gòu)。人們可能會(huì)生活在一個(gè)高效能的社會(huì)中，但自主權(quán)、選舉權(quán)，都會(huì)被一個(gè)高能量的、強(qiáng)大的社會(huì)官僚機(jī)制所剝奪。國(guó)家將會(huì)成為一個(gè)官僚的國(guó)家，而不是一個(gè)公民的國(guó)家。”〔7〕

盡管許多學(xué)者都對(duì)官僚制的弊端進(jìn)行了毫不留情地揭露和深刻的批判，但同時(shí)也承認(rèn)了官僚制在現(xiàn)代社會(huì)的存在必然性。奧地利人舒爾特（Friedrich von Schulte）認(rèn)為“所有的人都責(zé)罵官僚制，但所有的人都向它要求所需的一切”。 〔8〕藍(lán)志勇（Zhiyong，Lan）教授在《行政官僚與現(xiàn)代社會(huì)》中指出：“公民一面詛咒著官僚的腐敗，一面又在接受著官僚機(jī)構(gòu)不可或缺的服務(wù)” 〔9〕這里都表達(dá)了“官僚制”的存在是具有必然性的觀點(diǎn)。

二、關(guān)于官僚制的理性分析

（一） 終身領(lǐng)薪官員的權(quán)力是現(xiàn)代政府的必然特征

加塔諾·莫斯卡（Gaetano Mosca）在《統(tǒng)治階級(jí)》中對(duì)政府統(tǒng)治做了深刻分析。他認(rèn)為，在任何社會(huì)里，“都會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)階級(jí)——一個(gè)是統(tǒng)治階級(jí)，另一個(gè)是被統(tǒng)治階級(jí)。前一個(gè)階級(jí)總是人數(shù)較少，行使所有社會(huì)職能，壟斷權(quán)力并且享受權(quán)力帶來(lái)的利益。而另一個(gè)階級(jí)，也就是人數(shù)更多的階級(jí)，被第一個(gè)階級(jí)以多少是合法的、又多少是專斷和強(qiáng)暴的方式所領(lǐng)導(dǎo)和控制。”“對(duì)公共事務(wù)的管理權(quán)都在少數(shù)有影響力的人們手中，大多數(shù)人不論是否情愿，都要服從這種管理?！薄?0〕從中我們可以看到莫斯卡對(duì)統(tǒng)治排他性和少數(shù)絕對(duì)性原則的譏諷與不滿。莫斯卡認(rèn)為“官僚制”的本質(zhì)特征是公共機(jī)構(gòu)中領(lǐng)薪雇員的使用，正是這一群體的存在使得官僚制國(guó)家概念產(chǎn)生。莫斯卡試圖不帶感情色彩地、中立地對(duì)“官僚制”進(jìn)行研究，希望“官僚制”能從政治紛爭(zhēng)走向科學(xué)的范疇。米歇爾斯同樣認(rèn)為官僚制是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然。他認(rèn)為任何社會(huì)都由組織（政黨）來(lái)實(shí)施統(tǒng)治，而組織又是由少數(shù)領(lǐng)袖（寡頭）來(lái)實(shí)施統(tǒng)治。米歇爾斯既承認(rèn)了官僚制的不可避免性又痛斥權(quán)力的壟斷性。米歇爾斯還指出，隨著組織的無(wú)限擴(kuò)大和發(fā)展，一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定并受過(guò)特殊培訓(xùn)的領(lǐng)薪職業(yè)群體就應(yīng)運(yùn)而生了，領(lǐng)薪職員是現(xiàn)代組織不可避免的特征?！?1〕德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)史學(xué)界老前輩G·薛莫勒（Gustav Schmoller）也認(rèn)為官僚制涉及一個(gè)終身領(lǐng)薪的專業(yè)化官員職業(yè)，且有明確固定的錄用晉升階梯，這是勞動(dòng)分工和貨幣經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。

（二）從技術(shù)性、中立性看官僚制的優(yōu)勢(shì)

官僚制遵從的是法律、規(guī)則，遵循的是法律面前人人平等原則。與其他組織方法相比較，它最突出的特點(diǎn)就是技術(shù)性、中立性和非人格化。也正是從這個(gè)角度，西方學(xué)者看到了官僚制的優(yōu)越性。美國(guó)行政學(xué)界著名學(xué)者路德·古利克（Luther Gulick）在《組織理論手稿》一文里指出，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，大規(guī)模地組織社會(huì)活動(dòng)成為必要，而規(guī)?；慕M織和機(jī)構(gòu)需要人來(lái)運(yùn)作，順利運(yùn)作需要分工專業(yè)化、組織層級(jí)制，這樣才能保證整個(gè)組織由上至下進(jìn)行分層管理，責(zé)任明確，實(shí)現(xiàn)管理效益。這正是官僚制的組織方式。薛莫勒認(rèn)為，官僚制 “在各個(gè)時(shí)期的某些特定的國(guó)家中，完成了偉大的、確實(shí)是無(wú)可比擬的成就”，是“現(xiàn)代政治生活中不可或缺的要素?！薄?2〕

（三）官僚與政客—政治與行政交織中的國(guó)

家—社會(huì)管理效率

古德諾（Frank Goodnow）提出了著名的政治與行政兩分學(xué)說(shuō)：政府有兩大功能，一是表述政治意志，一是執(zhí)行政治意志，表述的功能由立法機(jī)構(gòu)完成，執(zhí)行職能由管理機(jī)構(gòu)來(lái)履行。兩分法觀點(diǎn)被后來(lái)的學(xué)者普遍接受。政治與行政的交織，官僚與政客的互動(dòng)是西方學(xué)者研究官僚制的必要前提。B·蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）基于兩分法學(xué)說(shuō)，提出官僚政治一說(shuō)，即官僚的政治傾向。就是說(shuō)，任何官僚并非僅僅是技術(shù)的、管理的，很大程度上，是政治的。《兩種人：官僚與政客》是由美國(guó)密執(zhí)安大學(xué)喬爾·阿伯巴奇教授、哈佛大學(xué)羅伯特·普特南教授和匹茲堡大學(xué)伯特·羅克曼教授調(diào)查訪問(wèn)了歐美7個(gè)國(guó)家的官僚和政客基礎(chǔ)上的心血之作。這部著作清晰地勾勒了在西方政治舞臺(tái)上，選舉產(chǎn)生的政客和任命產(chǎn)生的官僚這兩類人之間微妙的互動(dòng)、合作與對(duì)抗關(guān)系。作者指出，官僚和政客扮演了不同的角色，發(fā)揮著不同的功能，并對(duì)二者關(guān)系做了四種假設(shè)：政客制定政策，官僚進(jìn)行實(shí)施；二者都參與制定政策，官僚代表事實(shí)和知識(shí)，政客代表利益和價(jià)值觀；二者都參與制定政策，都關(guān)心政治，政客理想化，官僚注重實(shí)效；二者互相滲透，官僚“政客化”，政客“官僚化”。傳統(tǒng)的官僚政客分工逐漸模糊化，混合化已成為主流趨勢(shì)?！叭绻秃凸倭呕ハ啾畴x的主張加強(qiáng)，并互相賞識(shí)他們分離的觀點(diǎn)，那么，對(duì)于一個(gè)滿意的政策過(guò)程來(lái)說(shuō)，我們的多樣的并沖突的標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)令人滿意。在某種很有秩序的政體中，政客和官僚各自都能做他們最有能力做的事：政客清楚地闡明社會(huì)的理想，而官僚則幫助小心謹(jǐn)慎地實(shí)現(xiàn)這些理想。”〔13〕

多數(shù)西方學(xué)者認(rèn)為，盡管官僚制有諸種不足，卻是現(xiàn)代社會(huì)必不可少的管理手段、政府的主要運(yùn)作方法?？梢哉f(shuō)在現(xiàn)代社會(huì)，官僚無(wú)處不在。西方學(xué)者對(duì)于官僚制的態(tài)度，可以借用塞繆爾·克里斯洛夫（Samuel Krislov）的觀點(diǎn)：官僚制“不被人熱愛和崇拜，只是被容忍和依賴而已?！薄?4〕

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔8〕〔12〕〔英〕馬丁·阿爾布羅.官僚制〔M〕.閻步克，譯.北京：知識(shí)出版社，1990：01-01-05-09-14-15-11-42.

〔7〕〔9〕〔美〕藍(lán)志勇（Zhiyong，Lan）.行政官僚與現(xiàn)代社會(huì)〔M〕. 廣州：中山大學(xué)出版社，2003：23-

02.

〔10〕〔意大利〕加塔諾·莫斯卡（Gaetano Mosca）.統(tǒng)治階級(jí)〔M〕.賈鶴鵬，譯.南京：譯林出版社，2012：97.

〔11〕〔德〕羅伯特·米歇爾斯（Robert Michels）.寡頭統(tǒng)治鐵律——現(xiàn)代民主制度中的政黨社會(huì)學(xué)〔M〕. 任軍鋒，等，譯.天津：天津人民出版社，2003.

〔13〕〔美〕喬爾·阿伯巴奇，羅伯特·普特南，伯特·羅克曼.兩種人：官僚與政客〔M〕.陶遠(yuǎn)華，元強(qiáng)國(guó)，譚一青，譯.北京：求實(shí)出版社，1990：300.

〔14〕Samuel Krislov.Representative Bureaucracy（Englewood Cliffs，NJ：Prentice-Hall，1974），pp.40-41.

〔責(zé)任編輯：張 港〕