城市交通秩序管理策略與方法研究

姜文龍

(中國人民公安大學(xué)， 北京 100038)

城市交通秩序管理策略與方法研究

姜文龍

(中國人民公安大學(xué)， 北京 100038)

我國的城市交通普遍存在交通秩序亂、交通擁堵以及交通事故多發(fā)等問題，城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理等部門都在積極尋找良策。在有序、安全和暢通三者中，有序是基礎(chǔ)，城市道路交通秩序的管理意義重大。通過對部分城市交通調(diào)查，深入分析了城市交通無序、交通擁堵以及事故多發(fā)的成因。從公安交通管理部門秩序民警的職能出發(fā)，結(jié)合各地交通管理措施實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，提出了保障路權(quán)、以人為本、交通組織精細(xì)化以及科學(xué)精確使用警力的交通管理策略，在路口交通組織方面提出了通過改變信號系統(tǒng)設(shè)計(jì)來優(yōu)化行人過街的方法。

交通管理； 城市交通； 交通秩序； 交通擁堵； 交通安全； 精細(xì)化

0 引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，家庭小客車擁有量劇增，而道路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的增長速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，交通擁堵、停車難、交通秩序混亂和事故多發(fā)成為目前困擾我國城市道路交通的突出問題，本文所討論的城市主要是我國的大城市(直轄市、省會(huì)和計(jì)劃單列市)。道路交通安全法一直把保障道路交通的有序、安全和暢通作為目標(biāo)。在三者關(guān)系中，“有序”是基礎(chǔ)，有序的交通不一定暢通，但無序的交通很容易造成交通擁堵，交通擁堵進(jìn)一步導(dǎo)致交通的無序，形成惡性循環(huán)。同樣，無序的交通也容易引發(fā)交通事故，而交通事故又是造成城市交通擁堵的一個(gè)重要因素。因此，良好的交通秩序是預(yù)防交通事故和減少交通擁堵的重要前提，城市道路交通秩序的管理具有非常重要的地位。

在治理交通擁堵方面，國內(nèi)的許多知名院校如清華、同濟(jì)和東南大學(xué)等的專家學(xué)者做了大量研究，但主要是從規(guī)劃的層面以及工程技術(shù)角度加以研究。在交通事故預(yù)防方面，國內(nèi)文獻(xiàn)主要針對公路交通事故黑點(diǎn)的分析和研究較多，對城市道路研究較少。針對城市交通秩序管理方面研究的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)不多，大多是基層公安交通管理部門的工作報(bào)告。筆者根據(jù)自身多年的理論研究以及在公安交通管理部門掛職一年的實(shí)踐體會(huì)，嘗試從交通秩序管理的末端發(fā)力，提出一些保障城市交通秩序，預(yù)防交通事故和緩解交通擁堵的策略與方法。

1 交通秩序的內(nèi)涵

秩序的原意是指有條理、不混亂的情況，是“無序”的相對面。按照《辭?！返慕忉專爸?，常也；秩序，常度也，指人或事物所在的位置，含有整齊守規(guī)則之意。”從法理學(xué)角度來看，美國法學(xué)家博登海默認(rèn)為，秩序意指在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中都存在著某種程序的一致性、連續(xù)性和確定性。良好交通秩序一般包括行車有序和停車有序。具體來說就是交通運(yùn)行中的各行其道，不逆行、不搶行，保障機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車和行人的各自路權(quán)，停車管理的按位停車、有序停車。為了保障道路交通的“有序”，道路規(guī)劃、建設(shè)和管理等相關(guān)部門都在進(jìn)行不懈努力。在實(shí)際的城市道路交通運(yùn)行中，由于規(guī)劃和建設(shè)的部分很難改變，所以保障交通有序的重任主要在于公安交通管理部門，故本文重點(diǎn)討論公安交通秩序管理的相關(guān)策略與方法問題。

我國的各級公安交通管理部門的秩序處(科)以及基層秩序民警基本職能一般包括：勤務(wù)管理、違法查處、組織優(yōu)化、停車管理、道路施工管理等。截至2014年，全國公安交通管理部門共有27.13萬民警，其中超過一半為道路執(zhí)勤民警(51.14%)，可見秩序管理在公安交通管理業(yè)務(wù)中占據(jù)重要地位。

2 城市交通管理重點(diǎn)與難點(diǎn)解析

目前城市交通管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題就是交通亂點(diǎn)、堵點(diǎn)和事故黑點(diǎn)，即“三點(diǎn)”問題。

2.1 交通秩序混亂問題

交通秩序混亂的主要表現(xiàn)為：

(1)混合交通條件下，機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車混合行駛，爭道搶行、逆向行駛；

(2)機(jī)動(dòng)車超速行駛；

(3)非機(jī)動(dòng)車、行人違法橫穿；

(4)交通參與者不遵守交通標(biāo)志、標(biāo)線和信號燈；

(5)機(jī)動(dòng)車亂停車問題等。

造成交通秩序亂的原因一方面是當(dāng)前的我國交通參與者文明和守法意識(shí)不強(qiáng)，另外也與相關(guān)職能部門在道路基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的理念和方法有關(guān)。比如停車問題沒有解決好，大量的機(jī)動(dòng)車停車占用了非機(jī)動(dòng)車道和人行道，導(dǎo)致非機(jī)動(dòng)車和行人走到機(jī)動(dòng)車道；機(jī)動(dòng)車道設(shè)計(jì)過寬，行人過馬路綠燈時(shí)間設(shè)計(jì)不足，或者路口信號設(shè)計(jì)不合理，使行人過街等待紅燈時(shí)間過長，誘發(fā)行人過街闖紅燈的情況。此外，交通秩序亂還與我國的交通安全執(zhí)法環(huán)境有關(guān)，針對非機(jī)動(dòng)車和行人的執(zhí)法難度大，社會(huì)矛盾突出。

2.2 交通擁堵問題

目前我國的所有大中城市幾乎都存在交通擁堵問題，而且有向小城市蔓延的趨勢。這主要是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，機(jī)動(dòng)化進(jìn)程加快，城市交通需求快速增長，出現(xiàn)“道路越建越多，交通越來越擠”的現(xiàn)象[1]。除了機(jī)動(dòng)車保有量大、城市結(jié)構(gòu)布局不合理、道路網(wǎng)密度不足等結(jié)構(gòu)性因素外，在實(shí)際管理方面，造成交通擁堵還存在以下幾點(diǎn)重要原因：

(1)缺乏合理的交通結(jié)構(gòu)引導(dǎo)理念。城市交通一味被動(dòng)滿足小汽車的通行需求，導(dǎo)致小汽車的過度使用，公共交通發(fā)展緩慢，綠色出行的理念難以實(shí)現(xiàn)。

(2)停車難的問題沒有得到很好的解決，造成機(jī)動(dòng)車占道停車、亂停車，加劇了道路的擁堵。

(3)在交通組織渠化、信號燈配時(shí)等方面不夠科學(xué)和精細(xì)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，解決交通擁堵問題不能僅一味增加道路設(shè)施的建設(shè)，而應(yīng)運(yùn)用智能交通管理手段，充分挖掘現(xiàn)有道路網(wǎng)資源，對路網(wǎng)交通流進(jìn)行科學(xué)地調(diào)節(jié)、疏導(dǎo)，達(dá)到合理均分交通壓力，提高通行能力。

(4)交通違法現(xiàn)象突出，造成交通秩序混亂，誘發(fā)交通擁堵。

(5)交通事故處理不及時(shí)導(dǎo)致交通擁堵。當(dāng)城市局部交通出現(xiàn)有違常規(guī)的異常擁堵時(shí)，一般都是由于交通事故造成的。

2.3 交通安全問題

我國城市交通事故數(shù)量占全部交通事故數(shù)量的比例超過40%，死亡人數(shù)占全部死亡人數(shù)的29.6%。與公路相比，城市道路具有交通要素密集、交通環(huán)境多變、交通流沖突點(diǎn)多等特征，盡管運(yùn)行速度相對公路較低，重大交通事故發(fā)生率低，但事故數(shù)量還是比較突出，事故造成的擁堵等間接損失較大。

根據(jù)2010～2014年全國36個(gè)大城市交通事故統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，機(jī)動(dòng)車違法是城市道路交通事故的成因主體，占比超過80%。從機(jī)動(dòng)車違法情況看，未按規(guī)定讓行(占15.2%)在機(jī)動(dòng)車違法引起城市道路交通事故的主要原因中占比最高，無證駕駛(5.5%)和酒后駕駛(3.4%)分別位居第二和第三名，其次是違反交通信號(3%)、超速行駛(2.6%)和逆行(2.5%)，見圖1。上述違法成因占全國城市道路交通事故引發(fā)原因的三分之一[2]。因此，城市道路預(yù)防交通事故的主陣地仍然是交通秩序的管理，要進(jìn)一步規(guī)范交通參與者的路權(quán)，重點(diǎn)打擊無證、酒后、闖紅燈、超速和逆行等嚴(yán)重交通安全違法行為。

3 城市交通秩序管理的策略與方法

3.1 保障路權(quán)

路權(quán)是交通參與者根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，一定空間和時(shí)間內(nèi)在道路上進(jìn)行交通活動(dòng)的權(quán)利，包括出行權(quán)、通行權(quán)、先行權(quán)和道路占用權(quán)；按類型又分為空間路權(quán)和時(shí)間路權(quán)?？臻g路權(quán)是允許通行的流向及允許使用的路面范圍，右側(cè)行駛、分道行駛是空間路權(quán)的具體體現(xiàn)。時(shí)間路權(quán)是允許通過的時(shí)間及允許通過的先后順序，紅燈停，綠燈行及各類讓行規(guī)定是時(shí)間路權(quán)的具體體現(xiàn)[3]。

圖1 2010～2014年全國36個(gè)大城市機(jī)動(dòng)車違法引起事故占比情況

要保證交通運(yùn)行的有序，即各行其道、依次行駛、依法讓行和有序停放，首先要明確交通參與者的路權(quán)，而且還得讓交通參與者看懂路權(quán)，不能出現(xiàn)法律空白和歧義。路權(quán)一般用交通設(shè)施作有形表述，用法規(guī)規(guī)定作無形補(bǔ)充。所以必須用完善合理的交通設(shè)施對路權(quán)做出有形表述，這里的交通設(shè)施主要是交通標(biāo)志、標(biāo)線、信號燈及各類物理隔離設(shè)施。公安交通管理部門應(yīng)當(dāng)逐步樹立“設(shè)施管理”的思路，科學(xué)合理地設(shè)置各類交通設(shè)施，充分發(fā)揮交通標(biāo)志標(biāo)線、交通信號燈、隔離護(hù)欄、電子警察等交通設(shè)施對交通流和交通參與者的引導(dǎo)、限制和約束作用，減輕民警勞動(dòng)強(qiáng)度，提高管理效能[4]。

3.2 以人為本

道路交通管理的對象歸根到底是“人”，這里的“人”包括機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)恕⒎菣C(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?、乘車人以及行人。那么?jīng)常講的“以人為本”究竟應(yīng)該以哪些人為本？任何一項(xiàng)交通管理措施不可能達(dá)到讓所有人都滿意，比如允許道路兩側(cè)停車，有利于機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?，卻侵犯了非機(jī)動(dòng)車和行人的通行權(quán)；設(shè)置公交專用道，有利于公交乘車人，卻使小客車駕駛?cè)孙柺軗矶轮啵灰粭l中心隔離的寬闊主干道，機(jī)動(dòng)車享受暢通的快感，卻可能讓一個(gè)行動(dòng)不便的行人繞行幾百米過馬路。因此，以人為本的策略在實(shí)踐中要因地制宜，不同性質(zhì)的道路要以不同人群作為優(yōu)先對象。長距離跨境功能的快速路和主干路，要優(yōu)先考慮大部分通勤功能的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?，速度和效率?yōu)先，謹(jǐn)慎設(shè)置出入口。商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等以次干路、支路為主的道路，要優(yōu)先考慮非機(jī)動(dòng)車、行人、乘車人的通行權(quán)和先行權(quán)，其次考慮機(jī)動(dòng)車的停放等。

當(dāng)?shù)缆窏l件所限，交通參與者需求矛盾突出的時(shí)候，以人為本應(yīng)當(dāng)以照顧多數(shù)人、弱勢群體為基本原則。決定通行效率高低的不是單位時(shí)間內(nèi)通過了多少輛車，而是單位時(shí)間運(yùn)送了多少人或貨物。當(dāng)機(jī)動(dòng)車擁堵嚴(yán)重的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)公交優(yōu)先。所說的弱勢群體一般指非機(jī)動(dòng)車和行人，管理者經(jīng)常一方面在宣傳綠色出行，另一方面卻允許機(jī)動(dòng)車占用非機(jī)動(dòng)車道通行和停放，讓行人在路口等待更多的時(shí)間過馬路，“禮讓”機(jī)動(dòng)車，這都與“以人為本”的理念相沖突。可喜的是我國的一些城市已經(jīng)開始加強(qiáng)此方面的管理和執(zhí)法，比如杭州市和南京市開展的機(jī)動(dòng)車讓斑馬線的行動(dòng)已經(jīng)取得了很好的效果。

當(dāng)然機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)舜嬖诒г?，我國的行人和非機(jī)動(dòng)車不遵守交通安全法律法規(guī)。與西方發(fā)達(dá)國家相比，的確我國的交通參與者在文明程度和守法意識(shí)方面存在一定差距，但我國的一些人出國后，在國內(nèi)養(yǎng)成的一些不良交通習(xí)慣很快得到糾正，主動(dòng)走斑馬線，不會(huì)闖紅燈，這是因?yàn)槟抢镄纬傻慕煌ōh(huán)境是人人守法，使人們由規(guī)范的從眾行為，逐步養(yǎng)成習(xí)慣。因此，抓好行人、非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说男袨楣芾硪彩钱?dāng)前城市交通秩序管理的重點(diǎn)。

3.3 交通組織精細(xì)化

在解決交通擁堵的問題上，交通秩序管理部門主要策略是使路網(wǎng)壓力均分，分散矛盾，在采取禁限措施時(shí)運(yùn)用漸變原則，即調(diào)配時(shí)、調(diào)車道、調(diào)流向、調(diào)車種的順序；在交叉口渠化設(shè)計(jì)方面精細(xì)化，分秒必爭，寸土必爭。很多交叉口的行人闖紅燈現(xiàn)象，是由于在信號燈設(shè)置上不夠合理，一般以機(jī)動(dòng)車的流量數(shù)據(jù)來進(jìn)行配時(shí)，造成信號周期很長，卻忽視了行人等待過馬路的心理忍耐極限。

圖2為天津市一個(gè)南北向道路寬，東西向道路窄的三相位信號控制的交叉口，第一相位南北直行綠燈90 s，第二相位南北左轉(zhuǎn)綠燈36 s，只有第三相位東西向變綠燈時(shí)，東西向行人才可以過馬路，行人等待紅燈的時(shí)間是126 s，超過了一般行人心理忍耐極限90 s，因此造成現(xiàn)實(shí)狀況是當(dāng)?shù)诙辔婚_始的時(shí)候，東西向的行人就開始過馬路，出現(xiàn)大量行人闖紅燈的現(xiàn)象。此時(shí)如果管理部門一味增派警力糾正行人違法行為，并不能取得理想的效果。究其原因是原來的信號設(shè)計(jì)不夠合理，在第二相位南北向放左轉(zhuǎn)機(jī)動(dòng)車的時(shí)候，圖2中東北角和西南角的行人過街前半段是不受影響的，此時(shí)如果將這兩個(gè)方向的行人信號燈改為綠燈，在第二相位的36 s時(shí)間內(nèi)通過路口的一半，到達(dá)安全島位置等候，第三相位開始繼續(xù)完成二次過街就能夠提高通行效率，減少行人等候時(shí)間，減少違法現(xiàn)象的發(fā)生。

圖2 某三相位道路交叉口行人過街情況

3.4 科學(xué)精確地使用警力

在設(shè)計(jì)上，做到以人為本、保障路權(quán)、實(shí)現(xiàn)精細(xì)化設(shè)計(jì)，此后就需要通過嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)管理來保障良好交通秩序。我國交通安全違法行為隨處可見，而交警警力不足情況卻很突出。一方面要重視電子警察系統(tǒng)建設(shè)，加大了非現(xiàn)場執(zhí)法力度，另一方面也要根據(jù)不同時(shí)期和不同時(shí)段，科學(xué)合理安排警力，打擊重點(diǎn)違法行為。

影響城市交通秩序的重點(diǎn)違法行為主要包括影響非機(jī)動(dòng)車和行人通行的機(jī)動(dòng)車違法停車問題，以及違反出行權(quán)和通行權(quán)規(guī)定的車種禁限、方向禁限等。影響城市道路交通安全問題的主要違法行為包括超速、酒后駕駛、違反信號、涉牌涉證等。具體治理方法如下：

(1)超速、違反信號等違法行為主要通過電子警察攝錄查處。

(2)違法停車、車輛違反禁限規(guī)定的違法行為一般通過秩序民警進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法，時(shí)段分配上應(yīng)在平峰時(shí)進(jìn)行，重點(diǎn)是對干路的巡查糾違。

(3)酒后駕駛違法行為一般通過集中警力、統(tǒng)一行動(dòng)加以整治，時(shí)間一般在晚上8～10點(diǎn)或深夜11點(diǎn)至凌晨，在行動(dòng)中要布控得當(dāng)，戰(zhàn)術(shù)合理，宣傳

威懾與嚴(yán)厲懲處相結(jié)合，以求最大實(shí)效。

(4)涉牌車輛違法查處難度較大，如果出動(dòng)大量路面警察執(zhí)勤不僅費(fèi)力，而且效果不佳?？梢越柚髷?shù)據(jù)平臺(tái)，再現(xiàn)嫌疑車輛的行駛軌跡，使用查緝布控系統(tǒng)，在合理的時(shí)間和地點(diǎn)用警，精確打擊。

4 結(jié)論

城市交通的無序、事故和擁堵都與交通秩序管理有關(guān)。在深入分析城市交通無序、擁堵及事故成因的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變交通秩序管理理念，采用科學(xué)的策略和方法，提升整個(gè)城市的道路交通管理水平。

在宏觀策略上保障路權(quán)，以人為本，優(yōu)化道路設(shè)計(jì)，嚴(yán)格執(zhí)法。

在具體方法上根據(jù)不同道路性質(zhì)，科學(xué)運(yùn)用各類交通管理設(shè)施規(guī)范交通參與者行為，做到各行其道；在交叉口渠化和配時(shí)設(shè)計(jì)方面進(jìn)一步優(yōu)化，充分考慮非機(jī)動(dòng)車和行人的利益；在執(zhí)法方面重點(diǎn)打擊嚴(yán)重影響交通安全和交通秩序的違法行為，根據(jù)不同違法行為特點(diǎn)，采用不同的執(zhí)法策略，并提出分時(shí)警務(wù)及大數(shù)據(jù)精確打擊等警務(wù)方法。

當(dāng)然，城市道路交通管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到技術(shù)、管理和法律等多方面內(nèi)容，需要政府各職能部門的密切配合，以及全體交通參與者文明素質(zhì)和守法意識(shí)的提高。本文僅從公安交通秩序管理部門的職能出發(fā)，提出了一些解決交通亂點(diǎn)、堵點(diǎn)和事故黑點(diǎn)的理念、策略和方法，為城市道路交通管理部門提供借鑒。

[1] 張東旭.城市交通擁堵的分析與對策研究：首屆全國公安院校道路交通管理學(xué)術(shù)年會(huì)論文集[C].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2014：125-130.

[2] 公安部道路交通安全研究中心.中國大城市道路交通發(fā)展研究報(bào)告之二[R].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2016：102-104.

[3] 翟忠民等.道路交通實(shí)戰(zhàn)案例[M].北京：人民交通出版社，2011：83-108.

[4] 王巖等.城市化背景下公安交通管理工作的機(jī)遇與挑戰(zhàn)：首屆全國公安院校道路交通管理學(xué)術(shù)年會(huì)論文集[C]. 北京： 中國人民公安大學(xué)出版社，2014：120-124.

(責(zé)任編輯 于瑞華)

姜文龍(1974—)，男，山東威海人，副教授。研究方向?yàn)榻煌ò踩?、交通管理?/p>

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