水利工程建設(shè)管理模式的探討

李重民

（山西省張峰水庫建設(shè)管理局 山西太原 030002）

水利工程建設(shè)管理模式的探討

李重民

（山西省張峰水庫建設(shè)管理局 山西太原 030002）

論述了山西省水利工程建設(shè)管理，由計劃經(jīng)濟時期的政府直接行政管理到改革開放后逐步推行項目法人責任制的發(fā)展歷程，以及項目法人制的推行對山西省水利工程建設(shè)管理起到的重要作用，同時，根據(jù)水利工程項目的投資體制或工程建設(shè)所在的行政管理區(qū)，提出了相應(yīng)的管理模式。

水利；項目法人；管理模式

1 山西省水利工程建設(shè)管理發(fā)展過程

1.1 建設(shè)管理的初期階段

在計劃經(jīng)濟時期（1990年以前），山西省的水利工程建設(shè)是按照原水電部和省下達的建設(shè)任務(wù)和計劃，采取自營方式進行建設(shè)，主要由國家或省政府出資，由政府采取行政手段直接進行建設(shè)管理。為了適應(yīng)水利工程建設(shè)，山西省原各市（原行署區(qū)域）均有設(shè)計院和水利工程建設(shè)局（隊），培養(yǎng)儲備建設(shè)管理人才。一旦有水利工程興建，由政府組建建設(shè)單位，抽調(diào)一批技術(shù)和行政管理人員，成立工程建設(shè)指揮部，負責工程建設(shè)期的管理，建成后移交運行管理單位。工程竣工驗收后，工程建設(shè)指揮部隨即解散。這一時期，山西省在水利工程建設(shè)期，成立的工程建設(shè)指揮部，省級的有禹門口工程指揮部和冊田水庫工程指揮部；地市級的有浪店工程指揮部（由運城行署人民政府成立）、草峪嶺隧洞工程指揮部（由臨汾行署人民政府成立）等。

1.2 實行項目法人管理制過渡階段

上世紀90年代，隨著經(jīng)濟體制改革以及社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，我國在基本建設(shè)領(lǐng)域也推行“三項制度”改革，而水利工程建設(shè)實行項目法人責任制是推行“三項制度”改革的核心和關(guān)鍵，對提高投資收益、建立投資責任約束機制、確保工程工期和質(zhì)量起到了重要作用。

1994年，山西省計委、水利廳聯(lián)合頒發(fā)《山西省水利基本建設(shè)管理細則（試行）》，對建設(shè)項目的建設(shè)單位組建、法人代表確認及職責作了規(guī)定。1995年，水利部《水利工程建設(shè)項目實行項目法人責任制的若干意見》規(guī)定：“今后新開工的生產(chǎn)經(jīng)營性項目原則上都要實行項目法人責任制；其他類型的項目應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實行項目法人責任制”。1996年，原國家計委《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的暫行規(guī)定》規(guī)定：“國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段必須組建項目法人，項目法人可按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責任公司和股份有限公司。”這些法規(guī)為山西省水利工程建設(shè)實行項目法人管理制，奠定了可靠的基礎(chǔ)。這一時期，山西省組建的項目法人有：萬家寨引黃工程總公司、汾河二庫建設(shè)總指揮部（1995年改為山西省汾河二庫工程總公司）。開始實行了項目法人管理制的管理模式。

1.3 實行項目法人責任制階段

1999年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施項目，除軍事工程等特殊情況外，都要按政企分開的原則組建項目法人，實行建設(shè)法人責任制，由項目法定代表人對工程質(zhì)量負總責。凡沒有實行項目法人責任制的在建項目，要限期進行整改?！?999年，水利部《堤防工程建設(shè)管理暫行辦法》和《關(guān)于在建水利工程實行項目法人責任制整改工作的通知》分別要求，“凡是由國家投資的在建水利基礎(chǔ)設(shè)施項目，沒有實行項目法人責任制的，均要進行整改”；“公益性為主的項目，負責征地移民等外部協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)(指揮)機構(gòu)和負責工程建設(shè)的項目法人機構(gòu)應(yīng)有明確的職責分工，并責任到位?！?/p>

2000年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了原國家計委、水利部等4部委《關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見》，文中要求公益性水利工程要建立、健全項目法人責任制，并規(guī)定了中央和地方水利工程建設(shè)項目法人組建及主要職責。2001年，水利部《關(guān)于貫徹落實加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的實施意見的通知》中，進一步詳細規(guī)定了公益性水利工程建設(shè)如何實行項目法人責任制。2007年，山西省水利廳發(fā)布了《社會資金建設(shè)應(yīng)急水源工程項目法人組建管理辦法（試行）》，對山西省以社會資金投資為主建設(shè)的應(yīng)急水源工程組建項目法人、基本條件、主要職責、董事會和總經(jīng)理職權(quán)作了明確規(guī)定。2009年，山西省印發(fā)了《關(guān)于進一步完善水利工程建設(shè)項目法人責任制的意見》，提出了進一步完善山西省水利工程建設(shè)項目法人責任制的若干意見。上述文件的出臺，標志著山西省水利工程建設(shè)全面實行項目法人管理制。項目法人組建工作得到進一步規(guī)范。

這一時期實施的項目有：大型灌區(qū)節(jié)水配套項目、病險水庫除險加固項目、新建的張峰水庫工程等。如汾河、桑干河等一批灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項目以及冊田、東榆林等一批病險水庫項目基本是以原灌區(qū)或水庫管理機構(gòu)為依托，按照建管結(jié)合的原則，由當?shù)卣鷾式M建了項目法人。

尤其在2005年至2013年期間，根據(jù)山西省人民政府《關(guān)于印發(fā)山西省省直部門保留的非行政許可審批項目目錄的通知》（晉政發(fā)〔2005〕23號）和《關(guān)于公布省本級行政審核項目目錄的決定》（晉政發(fā)〔2013〕6號）文件精神，山西省制定了非行政許可項目審批制度《公益性水利工程建設(shè)項目項目法人組建方案審批》，審批的項目有柏葉口水庫工程、禹門口東擴工程等。

2 山西省水利工程管理模式及優(yōu)勢

總結(jié)已建工程項目法人管理模式，對以后工程建設(shè)采取的管理機制，促進工程按照既定目標完成，具有十分的重要意義。

2.1 中央與省級聯(lián)合組建

中央與省級聯(lián)合組建項目法人的項目，一般是比較重要的大型流域骨干控制工程及跨省界工程。如萬家寨樞紐工程，是由水利部、山西省、內(nèi)蒙古聯(lián)合組建萬家寨樞紐有限公司，由水利部控股，負責工程建設(shè)及運營管理，并按出資比例進行效益分配。中央與省級聯(lián)合組建模式充分發(fā)揮了中央和地方兩個積極性，為工程順利實施奠定有利的基礎(chǔ)。

項目法人以水利部分管副部長任組長，各省分管副省長任副組長的萬家寨水利樞紐工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組負責，保證工程進度、質(zhì)量、投資等建設(shè)目標的實現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)組協(xié)調(diào)各方自己需要解決的問題，大力地支持了工程建設(shè)的進展。

2.2 省與市聯(lián)合組建

山西省跨市的流域骨干項目，一般參照中央與省級聯(lián)合組建模式，由省、市聯(lián)合組建項目法人。如：張峰水庫工程是在沁河干流上修建的一座大（II）型水利樞紐，2003年由山西省水利廳代表省政府與晉城市共同組建“山西張峰水利工程有限公司”，負責工程的籌資、建設(shè)、管理、運營和還貸。類似的項目還有：臨汾市和川輸水工程、柏葉口水庫工程等。省與市聯(lián)合組建模式更好的發(fā)揮了省級人才、財力優(yōu)勢，市級行政優(yōu)勢。

2.3 省或市獨立組建

一般為公益性項目，以中央或省級投資為主，省或市獨立組建項目法人。

禹門口東擴工程是“十二五”山西大水網(wǎng)“兩縱十橫”規(guī)劃建設(shè)的第八橫，是依托黃河水資源，通過整合供水區(qū)域內(nèi)部分灌區(qū)、水庫等，實行對水資源統(tǒng)一管理和調(diào)配。工程從河津市清澗鎮(zhèn)龍門村的黃河干流取水，通過多級提水，向運城市河津、稷山、新絳、萬榮、臨猗、聞喜和臨汾市侯馬、曲沃、襄汾、翼城10個縣（市）提供工農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生活用水和生態(tài)補水。建成后，將有效改善臨汾、運城兩市供水區(qū)域內(nèi)水資源嚴重短缺的現(xiàn)狀，灌溉面積可達16.73萬hm2，是全省最大的灌區(qū)之一。由于是需要整合新老水利工程、跨地區(qū)、水資源實行統(tǒng)一管理和調(diào)配的大型水利工程，所以省政府批準組建禹門水利工程管理局，統(tǒng)籌工程建設(shè)與運行管理工作。

省級類似的項目建設(shè)管理的有：坪上應(yīng)急供水工程、汾河河道治理工程、滹沱河河道治理工程等。市級類似的項目有：晉中市的松塔水電站，運城市的北趙引黃工程，大同市的孤山水庫，呂梁市的橫泉水庫、臨汾市的五馬水庫等。

2.4 由投資人自行組建

2007年，為適應(yīng)我省社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，山西省水利廳發(fā)布了《社會資金建設(shè)應(yīng)急水源工程項目法人組建管理辦法（試行）》，對山西省以社會資金投資為主建設(shè)的應(yīng)急水源工程組建項目法人、基本條件、主要職責、董事會和總經(jīng)理職權(quán)作了明確規(guī)定。激發(fā)國有企業(yè)、社會團體投資為主興建水利工程的積極性。興起了由企業(yè)或社會團體獨資或控股組建水利工程項目法人的新生事物。如朔州東石湖水庫工程由中煤平朔煤業(yè)有限責任公司獨資組建項目法人；陽城西冶水電站工程由陽城縣竹林山西冶水電有限公司控股組建項目法人。類似的項目有：晉城東焦河水電站、灣測水電站、圍灘水電站、運城夏縣溫峪供水工程、聞喜石門供水工程等。由投資人組建項目法人，統(tǒng)領(lǐng)工程建設(shè)與運營，極大地調(diào)動了社會辦水利的主動性。

2.5 代建制管理模式

有些水利建設(shè)組建管理機構(gòu)時，遇到區(qū)域內(nèi)有建設(shè)經(jīng)驗的管理人員缺乏，管理機構(gòu)運行需要很長時間的磨合，不能及時滿足本項目建設(shè)管理需求，項目完工后建管人員要待新項目或解散等，產(chǎn)生管理資源的積壓或流失等問題。為此，山西省積極探索“建設(shè)項目代建制”，逐步培育具有資質(zhì)要求的建設(shè)代理市場。山西省水利工程第一次引入代建模式的項目是河曲引黃工程。2010年，河曲縣人民政府委托有建設(shè)管理經(jīng)驗的黃河萬家寨水利樞紐有限公司龍口工程建設(shè)管理局代建，率先在全省水利工程建設(shè)管理實行代建制。

長治市八泉峽水庫工程建設(shè)，類似于代建制模式。由市政府從全市水利系統(tǒng)抽調(diào)一批具有水利工程建設(shè)經(jīng)驗的工程技術(shù)人員，組成項目代建機構(gòu)完成工程建設(shè)任務(wù)。工程竣工后，將移交當?shù)卣M行運行管理。

水利工程建設(shè)實行代建制，將工程建設(shè)管理交給有建設(shè)管理經(jīng)驗的機構(gòu)管理，行使項目法人權(quán)利與義務(wù)，可保證工程建設(shè)按既定目標完成，發(fā)揮了參與各方的積極性與長處，節(jié)省了社會資源，對無水利工程建管經(jīng)驗的單位，該建設(shè)管理模式可借鑒。

3 結(jié)語

山西省水利工程實行項目法人制，適應(yīng)了市場經(jīng)濟變化的需要，明確了水利工程建設(shè)的主體責任，優(yōu)化了資源配制、提高了工程建設(shè)的效益，激發(fā)了各方對水利工程建設(shè)活力，具有不可比擬的優(yōu)越性，對深化體制創(chuàng)新與管理創(chuàng)新具有重要意義。水利工程建設(shè)管理模式應(yīng)根據(jù)自身情況，選擇不同水利工程建設(shè)管理模式，以適應(yīng)建筑市場對水利工程建設(shè)管理的要求。

Discussion on Construction Management Mode for Water Conservancy Project

LI Chong-min

The development course of hydraulic project construction management in Shanxi Province from governmental direct administration in planned economy period to project legal person responsibility system after the reform and opening up was expounded.Important role the implementation of project legal person system played in the hydraulic project construction management in Shanxi Province was discussed.The corresponding management mode was proposed according to investment system of hydraulic project or administrative region the project located.

water conservancy；project legal person；management mode

TV512

B

2017-02-08

2017-02-13

李重民（1978-），男，2001年畢業(yè)于太原理工大學(xué)，高級工程師。

1006-8139（2017）03-089-03