民族區(qū)域自治法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展

白迎春+林添民

摘要：我國民族區(qū)域自治法律制度與曾經(jīng)相比雖然創(chuàng)新與發(fā)展很多，但是在社會不斷發(fā)展的現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)不能夠與時(shí)俱進(jìn)的局面。在黨的十八大提倡不斷推進(jìn)民族區(qū)域自治制度為契機(jī)，分析民族區(qū)域自治法律制度的進(jìn)一步創(chuàng)新與發(fā)展是十分必要的。在總結(jié)現(xiàn)階段民族區(qū)域自治法律制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析自治法制建設(shè)中存在的不足之處以及誤區(qū)與所面臨的問題。反思民族區(qū)域自治法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治 民族法制 創(chuàng)新與發(fā)展 制度自信道路自信

一、民族區(qū)域自治法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展的必要性

自從內(nèi)蒙古自治區(qū)成立60多年以來，我國的民族區(qū)域自治理論形成并發(fā)展，已經(jīng)經(jīng)歷了漫長的探索與實(shí)踐時(shí)期。目前為止，不論在民族區(qū)域自治的組織形式與實(shí)現(xiàn)形式以及法律制度方面都得到了一定的創(chuàng)新與發(fā)展。黨的十八大提出繼續(xù)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治，實(shí)現(xiàn)民族發(fā)展的穩(wěn)定創(chuàng)新及民族區(qū)域自治的合理發(fā)展，全面促進(jìn)民族區(qū)域自治制度的全面創(chuàng)新及穩(wěn)定發(fā)展。特別是在民族區(qū)域自治制度執(zhí)行較為落后的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)新性發(fā)展，具有十分重要的時(shí)代化意義。

在民族區(qū)域自治制度構(gòu)建的背景下，其核心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)區(qū)域自治機(jī)關(guān)法律體系的穩(wěn)定支持，在制度體系優(yōu)化及創(chuàng)新的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)以及社會事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，為民族區(qū)域自治制度的優(yōu)化提供創(chuàng)新支持。

與此同時(shí)，在民族區(qū)域自治制度構(gòu)建的過程中，需要有民族自治機(jī)關(guān)進(jìn)行工作的執(zhí)行，其機(jī)關(guān)的權(quán)利主要是指民族自治地方的人民代表大會，以及區(qū)域政府通過對民族運(yùn)行狀況所構(gòu)建的內(nèi)部管理工作，從而實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域環(huán)境下工作項(xiàng)目的穩(wěn)定執(zhí)行及合理創(chuàng)新。此權(quán)利的性質(zhì)是平等與民主，而不是向國家乞求某種恩賜與某種特權(quán)。民族區(qū)域自治的性質(zhì)有“雙重性”，也就是民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)一方面行使作為國家機(jī)關(guān)的職能的地方政權(quán)，另一方面行使民族區(qū)域內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。同時(shí)，在制度執(zhí)行的背景下，需要保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，是國家堅(jiān)持各少數(shù)民族平等團(tuán)結(jié)共同繁榮與發(fā)展的體現(xiàn)。由于民族自治地方的權(quán)利機(jī)關(guān)有這樣的雙重性，所以自治地方的權(quán)利機(jī)關(guān)行使國家職權(quán)時(shí)所依據(jù)的法律制度（地方性法規(guī)）與行使管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利時(shí)所依據(jù)的法律制度（自治條例與單行條例）應(yīng)該是不同的。但是，我國五大自治區(qū)的普遍現(xiàn)象是以地方性法規(guī)替代自治條例與單行條例，還沒有出臺各自的自治條例。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于民族區(qū)域自治法律制度的缺陷性，同時(shí)也是民族法治不健全的主要表現(xiàn)。民族區(qū)域自治法制健全，需要從理論上創(chuàng)新與發(fā)展。

二、民族區(qū)域自治法律制度的現(xiàn)狀

（一）民族區(qū)域自治的法制基礎(chǔ)

民族區(qū)域自治制度的憲政地位的確立以及政治地位的立法化，是民族區(qū)域自治法律制度的基礎(chǔ)。《憲法》以及《民族區(qū)域自治法》為民族法制奠定了基礎(chǔ)。修改完善后的《民族區(qū)域自治法》對民族區(qū)域合法權(quán)益的保護(hù)以及建立健全民族法治制建設(shè)提供了保障。2005年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》后，在文件頒布之后，也出臺了預(yù)支相關(guān)的規(guī)定性文件，再后來整個(gè)民族法制基礎(chǔ)性建設(shè)進(jìn)入停滯狀態(tài)。已有的這些基礎(chǔ)性的民族法制相對于不斷發(fā)展的社會而言已經(jīng)很滯后了。

（二）民族區(qū)域自治法律制度建設(shè)中的誤區(qū)

1.部分民族自治地方出臺的自治條例過分強(qiáng)調(diào)自治民族的權(quán)益保障，而忽略了本區(qū)域“多民族構(gòu)成”的特點(diǎn)。自治條例側(cè)重保護(hù)本地區(qū)聚居的少數(shù)民族權(quán)利的功能與作用上，不兼顧民族自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系，這不利于民族地區(qū)內(nèi)部團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。

2.有些民族自治地方對自治權(quán)的理解不透徹，將自治權(quán)理解為“自治地方得到中央照顧”的“要飯條例”，甚至在自治條例或自治條例草案中規(guī)定“國家和上級政府對民族自治地方應(yīng)盡的義務(wù)”，這嚴(yán)重越權(quán)。有這種誤區(qū)的主要原因在于，在制定自治條例時(shí)只是“抄襲”或“套改”《憲法》與《民族區(qū)域自治法》的某些內(nèi)容導(dǎo)致的。這說明有些民族區(qū)域自治地方并沒有正確的自治意識或足夠的自治能力。

3.還有的民族自治地方的自治條例沒有體現(xiàn)本民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)，內(nèi)容形同虛設(shè)乃至無法實(shí)施。

（三）中央與民族自治地方“立法權(quán)”的利益沖突。中央有關(guān)部委以“國家利益”為由有意限制民族地區(qū)的“立法權(quán)”。在立法制度構(gòu)建的背景下，需要通過對區(qū)域內(nèi)專門法律法規(guī)的分析，進(jìn)行《憲法》與《民族區(qū)域自治法》內(nèi)容的認(rèn)知，發(fā)現(xiàn)兩者存在的沖突性問題，這種沖突性的問題是導(dǎo)致民族地區(qū)在立法實(shí)踐中沒有準(zhǔn)確標(biāo)準(zhǔn)可依，所制定的自治條例與地方性法規(guī)很難得到中央相關(guān)部門的同意。再加上國際國內(nèi)民族關(guān)系大環(huán)境的變化，為自治區(qū)域的發(fā)展造成制約。

三、民族自治地方的地方性法規(guī)“代替”單行條例

五大自治區(qū)普遍存在地方性法規(guī)“代替”單行條例的現(xiàn)象。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，從2000年到2009年的時(shí)間里共制定106部地方性法規(guī)，其中單行條例只有一部；寧夏自治區(qū)從1997年到2010年制定115部地方性法規(guī)，其中沒有單行條例，其他自治區(qū)也都存在同樣的問題。自治區(qū)單行條例少的原因主要在于，其制定程序與地方性法規(guī)不同，必須報(bào)全國人大常委會批準(zhǔn)才生效。這種立法程序的“限制性”影響了自治區(qū)制定單行條例的積極性。

五大自治區(qū)單行條例不僅數(shù)量少而且發(fā)展不平衡。在社會運(yùn)行的背景下， 自治州、自治縣中單行的項(xiàng)目條例相對較多，比如內(nèi)蒙古自治區(qū)下轄的三個(gè)自治旗，根據(jù)本區(qū)域的運(yùn)行狀況，制定了35部單行條款，但是，單行條例所設(shè)計(jì)的范圍并不是十分的廣泛，導(dǎo)致一些條例的執(zhí)行只是局限在經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域以及資源開發(fā)區(qū)域，這種現(xiàn)象的并不能充分滿足整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此可以發(fā)現(xiàn)，在地方經(jīng)濟(jì)及發(fā)展的背景下，需要通過民族區(qū)域自治條例的分析，進(jìn)行法律制度體系的完善，五大自治區(qū)盡早制定頒布適合各自的自治條例與單行條例是民族區(qū)域自治制度創(chuàng)新與發(fā)展的象征。

四、民族區(qū)域自治法律制度的發(fā)展分析

（一）全面完善立法制度

在新形勢下，本法顯然缺乏可操作性。第一，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其73條的規(guī)定完善配套規(guī)定，在制度體系優(yōu)化的背景下，需要國務(wù)院制定民族自治區(qū)域的行政法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域法律制度的具體性執(zhí)行。第二，國務(wù)院相關(guān)部門需要按照《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)行職能部門與原則性內(nèi)容的綜合性分析，通過對制度體系的合理完善，保證區(qū)域制度與國家立法機(jī)制的相互統(tǒng)一、互動(dòng)協(xié)調(diào)。這導(dǎo)致中央有關(guān)部門與地方之間利益沖突無法協(xié)調(diào)的局面。所以應(yīng)該盡早地補(bǔ)充能夠協(xié)調(diào)國務(wù)院相關(guān)部委與地方自治機(jī)關(guān)之間利益關(guān)系的規(guī)定。

自治條例制定頒布程序過于苛刻，必須有全國人大常委會審批通過這一條件給自治條例的頒布帶來極大的限制，嚴(yán)重影響五大自治區(qū)制定自治條例的積極性。應(yīng)該突破這種自治條例立法程序設(shè)置，將“審批程序”改為“備案程序”。

（二）創(chuàng)新與發(fā)展民族區(qū)域自治法制必須堅(jiān)持的路線

民族區(qū)域自治是黨和國家解決民族問題的基本政策，我們應(yīng)該堅(jiān)持和不斷完善；民族區(qū)域自治是我國基本政治制度之一，必須繼續(xù)發(fā)展和完善；民族區(qū)域自治是我國社會主義道路的政治優(yōu)勢，我們應(yīng)該堅(jiān)持。包括民族區(qū)域自治的組織形式與實(shí)現(xiàn)形式以及法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展，總而言之民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)新與發(fā)展以“制度自信與道路自信”為后盾。

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（作者簡介：[1]白迎春，講師，法學(xué)博士，內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院，研究方向：訴訟法學(xué)與司法制度。[2]林添民，福建省長泰縣人民法院。）