老齡化背景下社會養(yǎng)老服務的困境及對策分析

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南京師范大學

21世紀前，我國曾是世界上最大的人口紅利國家?，F(xiàn)如今日益嚴峻的老齡化形勢給我國養(yǎng)老事業(yè)帶來了巨大挑戰(zhàn)，發(fā)展可持續(xù)的社會養(yǎng)老服務顯得越發(fā)重要。

一、我國養(yǎng)老服務面臨的形式

相較于其他國家，我國的老齡化有其特殊性。計劃生育以來，我國新生兒出生率斷崖式下降，隨之涌現(xiàn)了大量的獨生子女。隨著城鎮(zhèn)化進程加速，農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)流動，人口大流動導致家庭離散化，留守老人、留守婦女、留守兒童等非傳統(tǒng)家庭大量涌現(xiàn)，老齡化城鄉(xiāng)倒置。

(一)我國人口老齡化的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

我國老年人口基礎大且呈加速發(fā)展之勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計資料顯示，2010年，我國65歲及以上人口為1.19億，占總?cè)丝诘?.90%，2015年65歲及以上人口升至1.44億人口，占總?cè)丝诘?0.5%。據(jù)全國老齡委公布的數(shù)據(jù)顯示：2017年底，中國老年人口高達2.41億，已占全國總?cè)丝诘?7.3%，僅2017年，新增老年人口就超過一千萬人。

據(jù)預測，2025年我國老齡人口將高達3億，2034年將突破4億人口，到21世紀中頁，我國老齡人口達到頂峰，預計將有4.87億老齡人口。屆時，“三人行將有一老也”人口老齡化將達到33%。

(二)我國人口老齡化的主要特點

老齡化作為當今世界各國共同面臨的社會問題。相較于其他國家，我國老齡化與之既有共性，也顯示出了其特殊之處。我國老齡化的主要特點主要表現(xiàn)在其下幾個方面。

我國老年人口不僅基數(shù)大且類型復雜，獨居、失獨、特困、傷殘、失能、失智、高齡老人數(shù)量龐大。根據(jù)國家老齡辦發(fā)布的“第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查”的統(tǒng)計結(jié)果，我國失能老人約為4063萬人，80歲以上高齡老年人口達到3067萬人。中國家庭發(fā)展報告2015調(diào)查顯示，“空巢”老人占老年人總數(shù)的一半，其中獨居老人約占老年人總數(shù)的10%，僅與配偶居住的老人占老年人總數(shù)的41.9%。

2、未富先老、未備先老

我國老齡化未富先老、未備先老并存。德國、法國等發(fā)達國家在人均GDP達到10000美元時進入老齡化社會，而我國進入老齡社會時人均GDP只有840美元，2012年我國65歲及以上老年人口比例與新加坡大致相當，但是我國按購買力平價計算的人均國民收入為9210美元，新加坡則高達61100美元，約為中國的7倍，由此看來我國是典型的“未富先老”。養(yǎng)老服務與老齡化現(xiàn)狀嚴重不相適應，可謂“未備先老”。

3、特殊家庭、非傳統(tǒng)家庭大量涌現(xiàn)

我國人口的大流動趨勢，導致了非傳統(tǒng)家庭、特殊家庭的出現(xiàn)。普查數(shù)據(jù)顯示我國家庭戶類呈現(xiàn)多樣化趨勢，主要表現(xiàn)為非傳統(tǒng)類型家庭大量涌現(xiàn)，如純老家庭、空巢家庭、隔代家庭、丁克家庭、大齡單身家庭等、單親家庭等?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示2010年我國純老家庭戶約3000萬戶，隔代家庭2010年比2000增加了260萬之多。中國社科院發(fā)布的《經(jīng)濟藍皮書：2015年中國經(jīng)濟形勢分析與預測》認為中國目前的總和生育率為1.4，已經(jīng)接近國際公認的1.3的“低生育陷阱”。在生育率走低，人口大流動加劇的形勢下，非傳統(tǒng)家庭的類型和數(shù)量會越來越多。

4、老齡化城鄉(xiāng)倒置，農(nóng)村養(yǎng)老基礎薄弱

一般而言，老齡化程度與經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關。但中國的情況恰恰與之相反，中國老齡化城鄉(xiāng)倒置。以城市到農(nóng)村為主體的城鄉(xiāng)間人口遷移流動是我國人口老齡化城鄉(xiāng)倒置的根本原因。目前，農(nóng)村的老齡人口比例高于城區(qū)，這一極具中國特色的城鄉(xiāng)倒置老齡化現(xiàn)象將要延續(xù)到2040年前后。

實施風險管理后的觀察組護理質(zhì)量評分及住院患者對護理工作滿意度較未施行風險管理的對照組相比均有明顯提高(P<0.05);各類護理不良事件發(fā)生例數(shù)及發(fā)生率均明顯下降(P<0.05)。各項指標比較差異均具有統(tǒng)計學意義(P<0.05)。

二、我國社會養(yǎng)老服務建設面臨的主要挑戰(zhàn)

我國頒布的法律性文件《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“十二五”規(guī)劃綱要》將社會養(yǎng)老列入其中，具有里程碑意義。但我國社會養(yǎng)老建設仍處于初始階段，與經(jīng)濟、社會發(fā)展形式以及養(yǎng)老服務需求不相適應，發(fā)展可持續(xù)的社會化養(yǎng)老服務仍存在諸多問題亟需解決。

(一)社會養(yǎng)老服務制度缺乏頂層設計

政府作為社會管理活動的主體，應積極出臺有利于養(yǎng)老服務的政策、法律法規(guī)，增強養(yǎng)老服務的制度支持力度。就目前形勢來看，我國養(yǎng)老服務制度建設不甚完善，尤其缺乏頂層設計，具體體現(xiàn)在：養(yǎng)老服務政策、法規(guī)不甚完善；養(yǎng)老規(guī)劃不合理，缺乏頂層設計；養(yǎng)老服務發(fā)展的支持性政策缺乏系統(tǒng)性，落實力度不夠；養(yǎng)老服務缺乏統(tǒng)一指標、制約監(jiān)督機制。

(二)社會養(yǎng)老服務各主體關系尚未理順

政府的主導作用有待強化。養(yǎng)老服務作為一種準公共產(chǎn)品，政府對養(yǎng)老服務應擔負起相應的責任。依照目前形勢，政府養(yǎng)老服務職能存在錯位、越位、缺位等問題。家庭養(yǎng)老的基礎性作用逐步弱化。家庭規(guī)模小型化、核心化、多樣化的形勢弱化了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)資料顯示，2000年我國人口普查戶均規(guī)模為3.44人，到2010年十年時間戶均規(guī)模減少到3.09人。作為居家、機構養(yǎng)老的重要依托，社區(qū)養(yǎng)老能力需要進一步提高。當前社區(qū)養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)覆蓋不均，2015年我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務覆蓋率已達到100%，而農(nóng)村僅為50%，村鎮(zhèn)的社區(qū)養(yǎng)老基礎設施建設缺失嚴重。社會組織與政府合作治理公共服務的格局尚未形成。由于尚未厘清社會組織是單純的公共服務的提供者還是參與公共服務的治理與監(jiān)督，使社會組織與政府、家庭、社區(qū)無法形成有效的合作。

三、我國社會化養(yǎng)老服務可持續(xù)發(fā)展的對策

面對嚴峻的老齡化，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化的形勢，國家財政難以形成有效支撐。理順政府、社區(qū)、家庭、社會組織的關系，健全養(yǎng)老服務制度，利用新興高科技手段創(chuàng)新養(yǎng)老模式，開發(fā)養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)；加強養(yǎng)老服務隊伍建設；發(fā)展社會化養(yǎng)老服務已迫在眉睫。

(一)理清政府、社區(qū)、社會組織的養(yǎng)老職能

我國的養(yǎng)老服務屬于復合型公共服務產(chǎn)品，公益性與市場性兼?zhèn)?，因此社會化養(yǎng)老服務建設必須理清政府、社區(qū)和社會組織的職能。

政府的職能主要體現(xiàn)在制定政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、必須的資金投入、典型示范和監(jiān)督管理等方面。作為養(yǎng)老服務體系中的主導者，政府必須精準定位在社會養(yǎng)老服務中的位置和厘清所要承擔的職能。

社會組織提供居家養(yǎng)老服務具有自身獨特的優(yōu)勢，能有效的避免政府失靈。充分發(fā)揮社會組織的作用，首要任務要對其進行準確的角色定位，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，促使社會組織由服務承擔者向合作管理者的轉(zhuǎn)變，積極承擔合作治理的職能。

在社會化養(yǎng)老服務建設中，社區(qū)起著不可替代的作用。無論是居家養(yǎng)老還是機構養(yǎng)老，都離不開社區(qū)的積極參與。社區(qū)要積極承擔老齡工作的職責，廣泛宣傳黨和政府的老齡工作政策，制定本社區(qū)養(yǎng)老服務規(guī)劃，接受上級部門業(yè)務指導并組織實施。

(二)拓寬養(yǎng)老服務籌融資渠道，確保養(yǎng)老資金安全可持續(xù)

養(yǎng)老服務籌融資社會化是否充分，直接關系到國家養(yǎng)老安全，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術，積極響應國家“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召，創(chuàng)新養(yǎng)老服務籌資方式，多管齊下，吸引民間資本參與到公共事業(yè)的建設中來。

政府要深化“放管服”改革，在放寬民間資本進入公共事業(yè)的同時，創(chuàng)新融資方式，允許民辦養(yǎng)老機構進行股權融資，支持天使基金對養(yǎng)老服務行業(yè)進行投資，并允許企業(yè)上市。眾籌融資支持養(yǎng)老機構穩(wěn)定運行。在政策允許的范圍內(nèi)，由政府牽頭擔保，地方財政投入啟動資金建立眾籌融資平臺，面向全社會進行眾籌，眾籌所得在政府的監(jiān)管下用于養(yǎng)老機構招投標。

(三)完善農(nóng)村養(yǎng)老服務體系，城鄉(xiāng)養(yǎng)老一體化

鑒于農(nóng)村老年人口的特殊性，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系建設應以居家養(yǎng)老為主，充分發(fā)揮基層自治組織的積極作用，切實提高養(yǎng)老服務有效供給。

積極應對農(nóng)村老齡化，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務體系。構建可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老服務體系，要進一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度；拓寬融資渠道，保障養(yǎng)老服務有效供給。雖然農(nóng)村差序格局正逐步弱化，但不可否認的是，鄰里間依然存在較強的互助性，應根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)實情況發(fā)展互助式養(yǎng)老服務。

多層次養(yǎng)老解決農(nóng)村特殊人群養(yǎng)老難題。大力開展村集體養(yǎng)老，失能失智老人集中托養(yǎng)；大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院集中供養(yǎng)失能失智老人；村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣三級農(nóng)村養(yǎng)老體系保證政府養(yǎng)老服務托底職能。

(四)加強養(yǎng)老服務隊伍建設，深化服務機構與高校的合作

完善的社會養(yǎng)老服務建設，不僅要追求養(yǎng)老服硬件配套設施齊全，還要保證養(yǎng)老服務隊伍的完善，要做到軟硬兼具，雙管齊下。

規(guī)范養(yǎng)老服務使用與工作標準機制，提高護理人員社會地位，實行工資增長機制。提高護工的社會地位和薪酬待遇是留住人才的關鍵所在。強化社工-護工-志愿者的養(yǎng)老人才體系，規(guī)定養(yǎng)老機構社工、護工所占總服務人員比例，加強志愿者隊伍建設。

鼓勵、支持高等學校、中等職業(yè)學校和各培訓機構設置養(yǎng)老服務相關專業(yè)或培訓項目，并在養(yǎng)老機構中設置實習崗位，深化雙方合作，在實踐中培養(yǎng)養(yǎng)老服務的專業(yè)性人才。加強老年人力資源開發(fā)，轉(zhuǎn)變自我養(yǎng)老態(tài)度，實現(xiàn)老年人自我價值。將老年人才開發(fā)利用納入各級人才隊伍建設總體規(guī)劃，鼓勵各地制定老年人才開發(fā)利用專項規(guī)劃。

(五)大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新養(yǎng)老服務技術

產(chǎn)業(yè)化是實現(xiàn)養(yǎng)老服務社會化的現(xiàn)實途徑，技術創(chuàng)新是養(yǎng)老服務永葆活力的根本保障。要加大政府的扶持力度，把養(yǎng)老服務納入社會發(fā)展的總體規(guī)劃，走產(chǎn)業(yè)化道路。

建立老年用品研發(fā)基金，完善老年用品研發(fā)機制，國家財政保障實施，堅持養(yǎng)老服務技術創(chuàng)新。鼓勵養(yǎng)老服務企業(yè)的連鎖化、集團化、品牌化經(jīng)營，培育一批福利性與產(chǎn)業(yè)性兼?zhèn)涞凝堫^企業(yè)。

創(chuàng)新養(yǎng)老服務技術，打造智慧養(yǎng)老服務平臺，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術創(chuàng)新養(yǎng)老服務。發(fā)展智慧養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，開發(fā)和運用智能硬件，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等與養(yǎng)老服務業(yè)結(jié)合，創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務模式，開發(fā)專業(yè)化、精準化的私人定制服務。

(六)創(chuàng)新養(yǎng)老服務形式，增加養(yǎng)老服務選擇

目前主流養(yǎng)老依然是家庭、機構、社區(qū)三駕馬車驅(qū)動，傳統(tǒng)養(yǎng)老形式已無法適應社會養(yǎng)老服務需求。要促進養(yǎng)老服務形式的創(chuàng)新，大力發(fā)展以房養(yǎng)老、消費養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、互助養(yǎng)老、互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老等新型養(yǎng)老形式。優(yōu)化養(yǎng)老資源合理配置，促進養(yǎng)老資源向社區(qū)、居家養(yǎng)老傾斜，向農(nóng)村傾斜，向失能半失能老人傾斜，進一步改善養(yǎng)老服務供給結(jié)構，持續(xù)深化養(yǎng)老服務供給側(cè)改革，提升社會化養(yǎng)老服務的“精準性”，針對“精準養(yǎng)老”提供多樣化的養(yǎng)老形式。

創(chuàng)新養(yǎng)老服務形式，多養(yǎng)老服務形式并存。在穩(wěn)固居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老的基礎上，創(chuàng)新養(yǎng)老服務形式，有側(cè)重的扶持互助養(yǎng)老、時間銀行、消費養(yǎng)老、以房養(yǎng)老等新型養(yǎng)老形式。