精準(zhǔn)扶貧與脫貧問(wèn)題研究

摘要：“十三五”規(guī)劃明確提出了扶貧攻堅(jiān)“貧困縣全部摘帽，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，消除區(qū)域性整體貧困”三個(gè)具體目標(biāo)，2020年要實(shí)現(xiàn)7000多萬(wàn)貧困人口脫貧。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)、補(bǔ)齊貧困人口脫貧的短板，就要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、管理、考核等有效措施，確保如期完成脫貧目標(biāo)。本文通過(guò)分析精準(zhǔn)扶貧、脫貧存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：全面建成小康社會(huì)；精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)脫貧

我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段。“十三五”規(guī)劃明確提出了扶貧攻堅(jiān)“貧困縣全部摘帽，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，消除區(qū)域性整體貧困”三個(gè)具體目標(biāo)，2020年要實(shí)現(xiàn)7000多萬(wàn)貧困人口脫貧目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)、補(bǔ)齊貧困人口脫貧的短板，就要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、管理、考核等有效措施，確保如期完成脫貧目標(biāo)。

一、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、脫貧的意義

加快貧困人口和地區(qū)脫貧奔小康，是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題，也是重大的民生問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，事關(guān)戰(zhàn)略全局。精準(zhǔn)扶貧、脫貧，是削減貧困、全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和共同富裕的內(nèi)在要求。

（一）實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、脫貧是補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)農(nóng)村短板的有效措施。沒(méi)有農(nóng)村的小康，特別是沒(méi)有貧困地區(qū)的小康，就沒(méi)有全面建成小康社會(huì)。2015年我國(guó)減少貧困人口1442萬(wàn)人，但仍然還有5575萬(wàn)貧困人口。通過(guò)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、脫貧，能有效幫助貧困村、貧困地區(qū)加快發(fā)展，支持貧困戶提高發(fā)展能力、增收脫貧致富，補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)農(nóng)村這塊短板。

（二）實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、脫貧是扶貧工作提質(zhì)、提效的有效途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，由于貧困村和人口數(shù)據(jù)來(lái)自抽樣調(diào)查，扶貧任務(wù)逐級(jí)往下分解，造成扶貧對(duì)象不準(zhǔn)，容易出現(xiàn)關(guān)系扶貧、人情扶貧，甚至滋生腐敗。扶貧方式粗放漫灌，扶貧項(xiàng)目針對(duì)性不強(qiáng)、難以到戶，容易出現(xiàn)面子工程、形象工程，扶貧中低質(zhì)、低效等問(wèn)題普遍存在。通過(guò)精準(zhǔn)扶貧、脫貧，運(yùn)用科學(xué)有效的程序，可以完善和修補(bǔ)扶貧體制機(jī)制，解決政策和錢用在誰(shuí)身上、如何用、用得如何等問(wèn)題，做到精準(zhǔn)使用扶貧政策、資金，用準(zhǔn)用足，扶到最需要的扶貧對(duì)象、扶到扶貧對(duì)象最需要扶持的地方，確保扶貧脫貧工作提質(zhì)、提效。

（三）實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、脫貧是適應(yīng)新常態(tài)下轉(zhuǎn)型的需要。新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，導(dǎo)致公共財(cái)政收入增速降低，帶來(lái)政府財(cái)政投入扶貧脫貧資金的新壓力。一些產(chǎn)能過(guò)剩和高能耗企業(yè)面臨重組、破產(chǎn)，這些企業(yè)職工面臨下崗或爭(zhēng)奪其他就業(yè)崗位。外部環(huán)境的不確定性、盈利預(yù)期的下降等，導(dǎo)致貧困人口就業(yè)方式發(fā)生變化，收入來(lái)源發(fā)生變化，減貧脫貧的路徑和方式也要發(fā)生變化。通過(guò)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，可以最大限度整合、運(yùn)用、挖掘好各方面的力量和資源，準(zhǔn)確用力。同時(shí)，從貧困對(duì)象實(shí)際出發(fā)，有針對(duì)性地采取“一戶一策”、“一村一業(yè)”幫扶措施，可以提高貧困人口的自我發(fā)展能力，培養(yǎng)他們的創(chuàng)業(yè)意識(shí)和創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)脫貧致富的自覺(jué)性和主動(dòng)性，確保長(zhǎng)效脫貧不返貧。

（四）實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、脫貧是兌現(xiàn)黨向人民作出承諾的有效措施。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，向人民作出鄭重承諾，到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧。通過(guò)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，以超常舉措推進(jìn)，可以推動(dòng)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、區(qū)域性整體貧困得到解決，實(shí)現(xiàn)貧困人口不愁吃穿，基本醫(yī)療、住房安全、義務(wù)教育有保障，確保如期、全面完成脫貧任務(wù)。

二、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、脫貧面臨的困難與問(wèn)題

（一）貧困對(duì)象識(shí)別難精準(zhǔn)。精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象，是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、脫貧的前提。誰(shuí)家真正貧困、居住在哪里、致貧原因是什么、如何才能脫貧，目前在貧困對(duì)象確定過(guò)程中仍然底數(shù)不清、識(shí)別不準(zhǔn)。一是家庭成員確定難。按照有關(guān)法律政策的規(guī)定，家庭成員包括具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)和扶養(yǎng)義務(wù)以及共同生活的有關(guān)人員。而現(xiàn)實(shí)生活中，復(fù)雜的家庭關(guān)系造成了在調(diào)查和核定貧困人口及家庭成員人均純收入時(shí)無(wú)法精準(zhǔn)把握[1]。如78歲村民丁宗祥戶被認(rèn)定為低保貧困戶，據(jù)調(diào)查，他有6個(gè)女兒，均成家另過(guò)。若以戶籍為準(zhǔn)，丁宗祥夫妻二人為一戶，由于兩人年老體弱，家庭成員年收入確實(shí)低于貧困戶標(biāo)準(zhǔn)。但若將其女兒考慮其中，就不能認(rèn)定為貧困戶。二是收入難以核算。隨著城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，務(wù)工經(jīng)商收入中一些隱性收入很難掌握。在家從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的家庭成員，主要是農(nóng)產(chǎn)品實(shí)物收入，由于農(nóng)產(chǎn)品實(shí)物收入受季節(jié)、自然天氣等因素的影響非常大，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不穩(wěn)定，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、投入及產(chǎn)值也不一樣，且價(jià)格受市場(chǎng)行情影響波動(dòng)較大，農(nóng)產(chǎn)品實(shí)物收入難以貨幣化，收入難以測(cè)算核定。村民在申請(qǐng)扶貧對(duì)象時(shí)，家庭經(jīng)濟(jì)收入情況由申報(bào)者自己填寫(xiě)，由于無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算核實(shí)，只好大概估測(cè)申請(qǐng)人收入情況與貧困程度，直接導(dǎo)致建檔立卡信息不準(zhǔn)確[2]，從而存在較多的貧困戶并不是最困難的，更不是最需要去幫扶的現(xiàn)象。

（二）確定貧困對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單。

確定貧困對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)是衡量貧困程度、脫貧進(jìn)程和制定扶貧、脫貧政策的重要依據(jù)。一般而言，貧困對(duì)象是通過(guò)人均純收入來(lái)確定，人均純收入由家庭各類年收入總和扣除生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性支出后，再除以家庭成員數(shù)計(jì)算而得，人均純收入低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶可以提出申請(qǐng)，按照貧困對(duì)象的識(shí)別程序來(lái)確定。這種只看人均純收入不看家庭實(shí)際支出的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單，不能科學(xué)地衡量貧困對(duì)象的貧困程度。如有的家庭盡管人均純收入超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)很多，一旦家里有人重病在床，就醫(yī)支出就會(huì)急劇上升，人均實(shí)際生活可支出嚴(yán)重下降，卻因人均純收入高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)而拒之門外。

（三）貧困對(duì)象指標(biāo)分解下達(dá)方式不科學(xué)。確定各地貧困人口數(shù)量不是按照貧困標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)識(shí)別，而是由省級(jí)扶貧部門基于2014年各地上報(bào)和測(cè)算結(jié)果，自上而下分配貧困指標(biāo)。在這種格局下，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在基于分配的貧困指標(biāo)（數(shù)量）基礎(chǔ)上開(kāi)展貧困村（戶）識(shí)別。在識(shí)別過(guò)程中，為了與上級(jí)分配的貧困指標(biāo)（數(shù)量）一致，人為抬高或壓低人均純收入，湊足貧困指標(biāo)（數(shù)量），導(dǎo)致各市、縣（縣級(jí)市）區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分配認(rèn)可的貧困戶和貧困村數(shù)量（指標(biāo)）與實(shí)際情況相脫離，與中央政策要求貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)管理相違背[3]。

（四）貧困對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程走樣。在精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中，一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部操作欠透明、欠規(guī)范，確定精準(zhǔn)扶貧對(duì)象后公示時(shí)間不夠或未公示就上報(bào)，導(dǎo)致一些村民強(qiáng)烈提出反對(duì)意見(jiàn)；一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部責(zé)任心不強(qiáng)，沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策，不通過(guò)民主評(píng)議的程序，根據(jù)下達(dá)的指標(biāo)直接確定精準(zhǔn)扶貧對(duì)象，過(guò)于簡(jiǎn)單，把不符合條件的確定為扶貧對(duì)象，把符合條件的未納入扶貧對(duì)象范圍，甚至出現(xiàn)人情貧困戶、關(guān)系貧困戶。

（五）貧困對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別村民參與度不高。在農(nóng)村，村民居住較分散，很多青壯年外出務(wù)工經(jīng)商，留在家的基本上都是不當(dāng)家的老人小孩，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策不關(guān)心。由于精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)有限，一般一個(gè)村民組只有1—2戶，大多數(shù)農(nóng)戶覺(jué)得不可能扶貧扶到自己家來(lái)，事不關(guān)己，漠不關(guān)心，不關(guān)心誰(shuí)是精準(zhǔn)扶貧對(duì)象。操作人員在調(diào)查貧困狀況、收集貧困信息時(shí)，出現(xiàn)了村民有意識(shí)回避或逃避現(xiàn)象。同時(shí)，由于對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策宣傳不到位，一些符合精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)的村民對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策、申請(qǐng)條件和程序不了解，很多經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難的家庭因不知道何時(shí)申請(qǐng)、如何申請(qǐng)而錯(cuò)失申報(bào)機(jī)會(huì)，沒(méi)有納入精準(zhǔn)扶貧范圍。

（六）客觀環(huán)境和人員因素不利于精準(zhǔn)脫貧。一是經(jīng)過(guò)多年的扶貧開(kāi)發(fā)，目前的貧困人口和貧困村主要在地理位置偏僻，生活生產(chǎn)條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，自我發(fā)展能力和減災(zāi)抗災(zāi)能力弱的地方，因?yàn)?zāi)返貧的現(xiàn)象突出，穩(wěn)定增收、持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)較差，扶貧、脫貧與返貧呈拉鋸式狀態(tài)，精準(zhǔn)扶貧成果的鞏固和提高難度較大。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尚未擺脫“靠天吃飯”的局面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量因天氣而不穩(wěn)，生產(chǎn)成本高，市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)因素影響大，收益極不穩(wěn)定。這種小規(guī)模分散種養(yǎng)格局，農(nóng)民增收難度仍然很大。三是很多貧困人口文化素質(zhì)低、缺乏務(wù)工技能、思想觀念陳舊，外出務(wù)工也屬于苦力型工種，增收渠道十分狹窄。四是相當(dāng)部分貧困人口就業(yè)觀念落后，自身素質(zhì)能力與擇業(yè)標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)位，出現(xiàn)了“小錢不愿賺，大錢賺不來(lái)”現(xiàn)象。

（七）“三保障”難以真正落實(shí)。一是對(duì)建檔立卡的家庭經(jīng)濟(jì)困難大學(xué)生資助不足，原本經(jīng)濟(jì)困難家庭要承擔(dān)高額學(xué)習(xí)費(fèi)用支出，以至于因?qū)W返貧。二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷水平較低、起付線較高，特別是到縣外三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診的，報(bào)銷水平更低、起付線更高，貧困家庭患病個(gè)人負(fù)擔(dān)了較重的醫(yī)療費(fèi)用。同時(shí)，列入重大疾病和慢性病的病種及納入醫(yī)保的藥物范圍較窄，仍有大部分藥物和病種沒(méi)有列入報(bào)銷和救助范圍，貧困家庭患者醫(yī)療負(fù)擔(dān)依然很高。三是在實(shí)施農(nóng)村貧困戶危房改造中，雖然政府對(duì)分散供養(yǎng)五保戶、農(nóng)村低保戶、貧困殘疾人家庭重建房屋戶給予了一定的補(bǔ)助，但部分需由貧困戶自籌，對(duì)貧困戶來(lái)講是很大的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致部分貧困戶無(wú)法完成危房改造。

（八）扶貧專項(xiàng)資金使用效率不高。目前，扶貧專項(xiàng)資金涉及民政、財(cái)政、扶貧辦、水利、農(nóng)業(yè)、交通等多個(gè)部門，不同部門和單位都有各自的扶貧計(jì)劃和扶貧資金，不同渠道的投入在實(shí)施范圍、使用方向、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有相當(dāng)程度的交叉和重復(fù)，同一個(gè)項(xiàng)目多個(gè)部門管理，管理成本大幅度提高。同時(shí)，扶貧專項(xiàng)資金實(shí)行分塊管理，存在部門分割的態(tài)勢(shì)，有限的資金難以形成合力，導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用效率不高、不合理[4]。

（九）金融扶貧效果不明顯。金融扶貧的核心是通過(guò)政府財(cái)政貼息，貸款給貧困對(duì)象購(gòu)買各種生產(chǎn)資料，改善貧困戶的生產(chǎn)條件，提高他們通過(guò)勞動(dòng)脫貧致富的能力。但在實(shí)施過(guò)程中面臨著一些困難和問(wèn)題：一是建檔立卡貧困人口自我發(fā)展能力和競(jìng)爭(zhēng)力較弱，從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展水平低、成本高，一旦遇上市場(chǎng)價(jià)格下跌或自然災(zāi)害，就處于虧本狀態(tài)，難以還貸。加上各級(jí)政府安排專項(xiàng)資金建立的貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金規(guī)模有限，甚至一些政府風(fēng)險(xiǎn)基金未能完全到位，若出現(xiàn)過(guò)多逾期，信貸風(fēng)險(xiǎn)難以得到保障，無(wú)形中削弱了金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧貸款的積極性[5]。二是建檔立卡貧困戶中有許多低保戶、老弱病殘戶，甚至有的年齡超過(guò)60周歲、已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力，不符合貸款的基本條件，就是遇到合適的項(xiàng)目，也被金融機(jī)構(gòu)拒之門外[6]。三是建檔立卡貧困戶很少有合法的擔(dān)保物，雖然沒(méi)有禁止農(nóng)宅抵押，但《擔(dān)保法》等對(duì)宅基地抵押轉(zhuǎn)讓有限制，一旦貧困戶還不起款，司法部門無(wú)法就抵押農(nóng)房處置給予支持，造成金融機(jī)構(gòu)放貸后缺乏有效的法律保障[7]，增大了貧困戶獲取信貸的難度。

（十）“軍令狀”下脫貧質(zhì)量難保障。中央要求各級(jí)黨委和政府層層落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，逐級(jí)立下軍令狀，確保脫貧攻堅(jiān)政策盡快落地，到2020年確保農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧[8]。在這種高效壓力型體制下，各級(jí)黨委和政府層層加壓，如要求“貧困縣黨政正職不摘帽不調(diào)離、不脫貧不調(diào)整”[9]，將脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)間提前幾年。在這種高壓政策下，難免會(huì)出現(xiàn)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀錯(cuò)亂，出現(xiàn)“假脫貧”、“被脫貧”、“數(shù)字脫貧”等現(xiàn)象。

（十一）社會(huì)力量參與扶貧、脫貧的氛圍不濃。一是一些社會(huì)組織、個(gè)體工商老板、民營(yíng)企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任感，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧、脫貧是政府的事，主動(dòng)參與精準(zhǔn)扶貧脫貧意識(shí)不強(qiáng)；還有的認(rèn)為參與精準(zhǔn)扶貧脫貧無(wú)利益可圖，不愿意投入。二是一些社會(huì)組織、個(gè)體工商老板、民營(yíng)企業(yè)對(duì)精準(zhǔn)扶貧脫貧的認(rèn)識(shí)模糊，不知道該干什么，僅憑回報(bào)社會(huì)、奉獻(xiàn)愛(ài)心的情懷捐款捐物，處在松散的自發(fā)的狀態(tài)，缺乏全方位、有計(jì)劃的組織引導(dǎo)，實(shí)際效果不佳。三是大多數(shù)社會(huì)組織、個(gè)體工商老板、民營(yíng)企業(yè)在參與精準(zhǔn)扶貧脫貧過(guò)程中，對(duì)扶持貧困戶、貧困村發(fā)展經(jīng)濟(jì)、新建產(chǎn)業(yè)興趣不高，局限于建了多少個(gè)水渠、修了多少條路和出了多少錢，參與生態(tài)農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不明顯，不能把帶動(dòng)貧困戶、貧困村脫貧和自身發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)。

（十二）精準(zhǔn)扶貧、脫貧工作力量有待加強(qiáng)。一是精準(zhǔn)扶貧、脫貧幫扶單位動(dòng)力不足，認(rèn)識(shí)不高。一些幫扶單位負(fù)責(zé)人把精準(zhǔn)扶貧脫貧工作當(dāng)作一種份外工作，參與面小，熱情不高，僅停留在送衣贈(zèng)物及資金，對(duì)研究貧困村、貧困戶情況，制定發(fā)展思路方面辦法不多，推動(dòng)發(fā)展措施不力。二是精準(zhǔn)扶貧脫貧工作事多面廣量大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)因身兼多職，難免重視不夠、精力不足。加之人少、事多，未能配備專職扶貧人員，導(dǎo)致兼職扶貧干部力不從心，從而影響精準(zhǔn)扶貧、脫貧工作的順利開(kāi)展。三是一些村級(jí)組織的政策執(zhí)行力不強(qiáng)，在精準(zhǔn)扶貧脫貧政策執(zhí)行中僅停留在政策文件上面，沒(méi)有采取切實(shí)有效的措施，更談不上落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、脫貧政策的精神實(shí)質(zhì)，無(wú)視本村貧困對(duì)象的實(shí)際情況，簡(jiǎn)單照搬照抄其他村的經(jīng)驗(yàn)做法。

三、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的建議

（一）精準(zhǔn)識(shí)別，摸清底數(shù)。要科學(xué)有效地把貧困人口、貧困村精準(zhǔn)識(shí)別出來(lái)，并根據(jù)識(shí)別情況逐村逐戶分類建檔立卡，確保底數(shù)清、識(shí)別精準(zhǔn)，提高精準(zhǔn)扶貧、脫貧效果。一是精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口。在貧困家庭的確定過(guò)程中，不能簡(jiǎn)單地以戶籍人口、以共同生活人口確定家庭成員，要綜合考慮法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)和扶養(yǎng)義務(wù)以及共同生活人員的有關(guān)情況。二是精準(zhǔn)核算家庭成員收入。要精準(zhǔn)了解家庭情況，與戶主及其他家庭成員進(jìn)行交流，了解他們生活質(zhì)量狀況、家庭成員健康、子女讀書(shū)情況等。察看貧困戶家住房、交通工具、家電、農(nóng)機(jī)等生活生產(chǎn)設(shè)施以及農(nóng)田、山林、種養(yǎng)、水電路等發(fā)展?fàn)顩r和基礎(chǔ)，對(duì)貧困戶工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、土地流轉(zhuǎn)等財(cái)產(chǎn)性收入、糧食種植補(bǔ)貼及養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入進(jìn)入核實(shí)登記，并由貧困戶確認(rèn)簽字，準(zhǔn)確、真實(shí)地核算出貧困戶家庭收入。

（二）綜合考慮多方因素，科學(xué)設(shè)計(jì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。一是設(shè)計(jì)貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要將經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、天災(zāi)人禍等風(fēng)險(xiǎn)性因素考慮進(jìn)去，確保貧困對(duì)象已達(dá)到或超過(guò)該標(biāo)準(zhǔn)后不會(huì)因病因?yàn)?zāi)返貧。二是設(shè)計(jì)貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要將各地區(qū)的物價(jià)變化、消費(fèi)差異等因素考慮進(jìn)去，根據(jù)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，設(shè)計(jì)應(yīng)有的貧困標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性消費(fèi)、物價(jià)等因素的變化適時(shí)調(diào)整。三是設(shè)計(jì)貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能只考慮收入，還要考慮貧困對(duì)象在醫(yī)療、教育等方面的消費(fèi)支出。同時(shí)，考慮貧困人口的文化素質(zhì)和身體素質(zhì)，從根本上提高生存和發(fā)展能力，徹底擺脫貧困[10]。

（三）暢通進(jìn)出口，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。改變?cè)械南确峙湄毨?duì)象指標(biāo)再篩選貧困對(duì)象的做法，建立“進(jìn)入—退出”動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，依據(jù)科學(xué)設(shè)計(jì)的貧困標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)識(shí)別，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的“應(yīng)進(jìn)盡進(jìn)、應(yīng)退盡退”。一是嚴(yán)把走訪調(diào)查、審核審批、公示公開(kāi)和檢查監(jiān)督等“關(guān)口”，切實(shí)做到“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、進(jìn)出暢通”，積極主動(dòng)幫助符合貧困條件的群眾申請(qǐng)，確保精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)到位。二是定期不定期地對(duì)貧困村基本情況和貧困人口的家庭收入、結(jié)構(gòu)、家庭成員就業(yè)等變化情況進(jìn)行核查，根據(jù)核查結(jié)果及時(shí)將不符合貧困條件的家庭和村及時(shí)退出扶貧范圍。三是建立貧困對(duì)象管理信息系統(tǒng)，實(shí)行貧困對(duì)象收入、消費(fèi)支出、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況等方面的信息計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，并與銀行、房產(chǎn)、衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、稅務(wù)、保險(xiǎn)、戶籍、車輛管理等部門共享信息資源，運(yùn)用技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理、認(rèn)定精準(zhǔn)[11]。四是根據(jù)貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)化管理的要求，建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，對(duì)需扶持返貧的及時(shí)納入，對(duì)穩(wěn)定脫貧的及時(shí)退出。

（四）規(guī)范操作流程，嚴(yán)把程序“關(guān)”。一是建立“貧困戶自行申請(qǐng)—村民組評(píng)議—村民組內(nèi)張榜公示—村委會(huì)審查—行政村內(nèi)張榜公示—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核—網(wǎng)上公示—縣級(jí)政府審定”和“貧困村由村委會(huì)申報(bào)—行政村內(nèi)張榜公示—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核—網(wǎng)上公示—縣級(jí)政府審定”的操作流程。二是嚴(yán)把貧困對(duì)象申請(qǐng)（報(bào)）關(guān)、進(jìn)村入戶調(diào)查摸底關(guān)、村組民主評(píng)議關(guān)、貧困人口三榜（貧困村兩榜）公示監(jiān)督關(guān)、縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府審核確認(rèn)關(guān)，精準(zhǔn)識(shí)別出真正的貧困對(duì)象。三是引入第三方精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，通過(guò)走訪入戶正面抽查及側(cè)面輔助分析，對(duì)貧困對(duì)象的銀行存款、用電量、醫(yī)院就診、子女就學(xué)等情況進(jìn)行逐一核實(shí)，確保操作流程規(guī)范、程序到位和貧困對(duì)象高精準(zhǔn)度識(shí)別。

（五）加大宣傳力度，提高群眾參與度。一是充分利用廣播電臺(tái)、電視、印發(fā)簡(jiǎn)報(bào)、手機(jī)短信等方式，廣泛宣傳精準(zhǔn)扶貧政策，讓群眾全面知曉、了解精準(zhǔn)扶貧政策，使群眾從過(guò)去動(dòng)員型、被動(dòng)地支持和參與，向主動(dòng)支持和參與轉(zhuǎn)型。二是進(jìn)村入戶，把申請(qǐng)精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的條件、程序和要求講到實(shí)處，耐心細(xì)致地做好引導(dǎo)和宣傳工作，調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性。三是組織群眾為精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目建設(shè)建言獻(xiàn)策，民主評(píng)議精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的進(jìn)與出，讓他們享受到為家鄉(xiāng)脫貧做出貢獻(xiàn)的榮譽(yù)感。四是因地制宜安排精準(zhǔn)扶貧對(duì)象參與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)，讓他們?nèi)〉靡欢▌趧?dòng)收入的同時(shí)，提高自我生存發(fā)展能力。

（六）對(duì)癥下藥，克服不利環(huán)境。一是集中力量加強(qiáng)水利設(shè)施、通村道路、農(nóng)網(wǎng)升級(jí)改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生活生產(chǎn)條件，提高減災(zāi)抗災(zāi)能力和自我發(fā)展能力。對(duì)居住在生態(tài)環(huán)境脆弱、生產(chǎn)資源匱乏、自然災(zāi)害頻發(fā)、生存環(huán)境惡劣、不具備基本發(fā)展條件，以及居住過(guò)于分散、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套難度大的地方的貧困對(duì)象進(jìn)行易地搬遷，努力提高搬遷貧困對(duì)象生活質(zhì)量和收入水平，確保易地搬遷貧困對(duì)象能脫貧致富。二是加強(qiáng)農(nóng)村中介服務(wù)組織建設(shè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)到貧困村建立生產(chǎn)基地，加快發(fā)展“合作社（龍頭企業(yè)）+農(nóng)戶”訂單農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)貧困對(duì)象抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和參與競(jìng)爭(zhēng)的能力。三是有針對(duì)性地對(duì)貧困人口進(jìn)行掃盲和文化培訓(xùn)，幫助他們提高文化，尤其要進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和科技培訓(xùn)，幫助他們實(shí)行科學(xué)種田，提高他們的收入。四是廣泛開(kāi)展政策、法制、價(jià)值觀、人生觀教育，努力引導(dǎo)貧困人口轉(zhuǎn)變擇業(yè)、就業(yè)觀念，組織引導(dǎo)貧困人口根據(jù)自身能力從事勞動(dòng)就業(yè)或?qū)嵤┝λ芗暗姆N養(yǎng)項(xiàng)目，培育他們自食其力的能力。

（七）用活政策，做實(shí)“三保障”。一是全面落實(shí)國(guó)家“兩免一補(bǔ)”普惠政策，設(shè)立助學(xué)專項(xiàng)補(bǔ)貼基金，加大資助力度，對(duì)建檔立卡的精準(zhǔn)扶貧對(duì)象家的子女從小學(xué)開(kāi)始全程追蹤到高中（中等職業(yè)教育）畢業(yè)，實(shí)行生活費(fèi)補(bǔ)助、學(xué)費(fèi)全免等扶持政策，幫助他們完成學(xué)業(yè)，確保不因貧困而輟學(xué)、失學(xué)；對(duì)就讀高等教育的，按貸款、減免、獎(jiǎng)勵(lì)、勤工儉學(xué)、補(bǔ)助等資助政策實(shí)行多元化支持，阻斷貧困代際傳遞；對(duì)初、高中畢業(yè)后未能繼續(xù)升學(xué)的，整合社會(huì)和部門資源實(shí)施助學(xué)就業(yè)，幫助他們接受職業(yè)學(xué)歷教育和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，掌握專業(yè)和實(shí)用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)脫貧。二是提高農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)能力，增加農(nóng)村醫(yī)療救助和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的統(tǒng)籌投入，完善基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，采取有效措施逐步解決因病返貧、因病致貧的問(wèn)題。三是在實(shí)施農(nóng)村貧困戶危房改造過(guò)程中，要完善貧困戶和貧困村住房建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，制定住房獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策，減少或免除貧困戶自籌資金部分，切實(shí)解決他們自籌資金的困難。

（八）整合各類扶貧資金，發(fā)揮資金聚合效益。一是縣級(jí)政府按照優(yōu)化配置、各有側(cè)重、形成合力的原則，對(duì)各類扶貧資金進(jìn)行統(tǒng)籌歸并、整合和科學(xué)規(guī)劃，做大扶貧資金總量，集中財(cái)力辦大事，提高資金使用效益。二是依據(jù)扶貧對(duì)象的實(shí)際，選準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，提高項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性。特別是對(duì)重大項(xiàng)目，一定要進(jìn)行科學(xué)論證，兼顧多方利益，考慮到生態(tài)平衡。三是在扶貧項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)單位和部門要密切配合，定期了解、檢查和反映項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)展情況，注意發(fā)現(xiàn)和關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題和困難，及時(shí)協(xié)調(diào)解決，保證扶貧項(xiàng)目按期建成，盡快發(fā)揮效益。四是加強(qiáng)對(duì)扶貧項(xiàng)目建設(shè)的跟蹤問(wèn)效，實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)方式確定項(xiàng)目實(shí)施單位，扶貧項(xiàng)目?jī)?nèi)容、審批手續(xù)、投資金額等要張榜公布，主動(dòng)接受行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。政府審計(jì)部門要定期對(duì)扶貧項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行全面審計(jì)，對(duì)資金的來(lái)源、資金的使用流向、項(xiàng)目建設(shè)等情況進(jìn)行詳查，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就及時(shí)處理，對(duì)貪污揮霍和擠占挪用扶貧項(xiàng)目資金的從嚴(yán)從重懲罰。

（九）合理設(shè)計(jì)金融扶貧政策，提高金融扶貧效果。一是給予適當(dāng)?shù)谋ＹM(fèi)補(bǔ)貼或所得稅和增值稅等稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)各類保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)貧困戶貸款投入的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行保險(xiǎn)，減少貧困戶由于各種因素所造成的損失，分散金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展扶貧貸款業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。二是建議從國(guó)家層面出臺(tái)對(duì)扶貧貸款的免稅政策，或地方政府出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策。三是采取個(gè)人擔(dān)保、多戶聯(lián)保、農(nóng)房等財(cái)產(chǎn)抵押擔(dān)保、合作社擔(dān)保等模式，增強(qiáng)貧困戶的融資能力。四是按照扶貧貸款總額的10%—30%建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金，一旦扶貧貸款無(wú)法收回，則可由財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金彌補(bǔ)，減輕金融機(jī)構(gòu)支持扶貧的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)具有償還能力的賴賬貧困戶，要強(qiáng)力依法清收，并加大對(duì)他們的懲戒力度，形成強(qiáng)大的震懾效應(yīng)，可以將社保、民政、農(nóng)業(yè)等部門發(fā)放給他的相關(guān)惠農(nóng)資金用于償還貸款。

（十）擠干脫貧“泡沫”，糾正盲目追趕。要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，對(duì)一些不切實(shí)際的扶貧舉措和目標(biāo)設(shè)置進(jìn)行糾正，防止精準(zhǔn)扶貧、脫貧工作的短期行為，徹底擠干脫貧“泡沫”，杜絕“被脫貧”、“數(shù)字脫貧”或降低標(biāo)準(zhǔn)脫貧。建立規(guī)范、透明、嚴(yán)格的貧困退出機(jī)制，按國(guó)定貧困退出標(biāo)準(zhǔn)，以脫貧實(shí)效、群眾認(rèn)可為依據(jù)，促進(jìn)扶貧對(duì)象有序退出，確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。同時(shí)，積極探索建立按期退出、長(zhǎng)期穩(wěn)定、可持續(xù)的脫貧新機(jī)制，持續(xù)提升脫貧對(duì)象發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，保障貧困對(duì)象脫貧后“不返貧”。

（十一）撬動(dòng)社會(huì)各界力量，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧脫貧大格局。一是充分發(fā)揮宣傳輿論引導(dǎo)的作用，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、微信、電視、廣播等平臺(tái)，廣泛宣傳社會(huì)力量參與扶貧的典型案例和事跡，提高社會(huì)各界參與精準(zhǔn)扶貧的獲得感、認(rèn)同感，營(yíng)造積極參與的濃厚氛圍，調(diào)動(dòng)參與的積極性。二是充分發(fā)揮“希望工程”、“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”、“光彩事業(yè)”等扶貧品牌效應(yīng)，動(dòng)員支持非公經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)等積極參與精準(zhǔn)扶貧，引導(dǎo)社會(huì)各方力量和資源投向扶貧領(lǐng)域。三是鼓勵(lì)引導(dǎo)各類經(jīng)濟(jì)組織特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作社參與扶貧，讓他們發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)幫助貧困戶對(duì)接市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)，提高貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政、稅收、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門，制定社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)惠政策，在土地流轉(zhuǎn)、貸款貼息、資金扶持、申報(bào)國(guó)家和省市級(jí)龍頭企業(yè)等方面給予重點(diǎn)支持，對(duì)無(wú)償捐助的給予稅收抵扣。

（十二）精選扶貧脫貧隊(duì)伍，充實(shí)工作力量。一是按照“抽強(qiáng)人、強(qiáng)抽人”的要求，建立健全科學(xué)的選派機(jī)制，挑選精兵強(qiáng)將，組建扶貧工作隊(duì)，杜絕幫扶單位抽調(diào)“老弱病殘”以及能力弱的人員“濫竽充數(shù)”。同時(shí)，建立健全激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)、問(wèn)責(zé)處理機(jī)制，杜絕抽調(diào)人員不用心、不落實(shí)，只到村里轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，掛個(gè)名、走過(guò)場(chǎng)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要設(shè)立扶貧辦公室，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)扶貧工作任務(wù)，安排1到2名業(yè)務(wù)精、工作能力強(qiáng)、吃苦耐勞、年富力強(qiáng)、具有奉獻(xiàn)精神的干部從事扶貧工作。加大對(duì)他們的培訓(xùn)力度，提高他們的執(zhí)政水平和工作能力，強(qiáng)力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、脫貧進(jìn)程。三是加強(qiáng)基層組織建設(shè)，發(fā)揮村級(jí)組織主戰(zhàn)場(chǎng)和村干部主攻部隊(duì)、常備軍的作用。加強(qiáng)對(duì)村支兩委干部的教育與監(jiān)督，規(guī)范村支兩委干部的工作、生活作風(fēng)，把辦事公正、清正廉潔、敢闖敢干、政治堅(jiān)定、熟悉“三農(nóng)”的人選入村支兩委班子，提升村級(jí)組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，帶領(lǐng)全村扶貧對(duì)象脫貧致富。四是鼓勵(lì)大學(xué)生村官、農(nóng)村致富能手、農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人、退伍軍人充實(shí)到精準(zhǔn)扶貧脫貧隊(duì)伍中。動(dòng)員老專家、退休老干部、老工人以及華人華僑，依據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)，參與到精準(zhǔn)扶貧脫貧工作中，充實(shí)精準(zhǔn)扶貧脫貧力量。五是積極引導(dǎo)貧困對(duì)象不等不靠、自主創(chuàng)業(yè)、勤勞致富，激發(fā)他們脫貧致富的熱情，內(nèi)外發(fā)力，共同推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧脫貧見(jiàn)實(shí)效。

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〔作者單位：安徽省宣城市宣州區(qū)鐵路工作（電力協(xié)調(diào)）辦公室〕

責(zé)任編輯：欣文