法國政府的應急安全機構與運行

嚴雙伍 桂凌

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法國政府的應急安全機構與運行

嚴雙伍1桂凌2

1武漢大學政治與公共管理學院、國家領土主權和海洋權益協(xié)同中心；2武漢大學國際問題研究院

法蘭西第五共和國體制下，法國建立起了現(xiàn)代國家應急安全治理體系。該體系包括一系列相互協(xié)調的應急安全機構和運行機制。法國主要的應急安全機構有內閣會議、中央日常管理機關、內政部與相關各部、國家專員和地方政府等。運行機制包括危機預警、危機應對的中央決策、地方各層級的危機干預以及應急安全的評估和監(jiān)督等。

法國 應急安全 機構 運行

自第五共和國建立以來，法國應急安全體制不斷完善，形成了預警機制、應對機構的專門化和應急安全的法制化。法國已經(jīng)形成了國家現(xiàn)代應急安全治理體系。這一體系以法國中央政府為決策核心，在內政部和各專業(yè)部門的指揮和協(xié)調下，與各防衛(wèi)區(qū)、省級安全專員及派出機構與相應的行政長官責任人共同形成安全指揮與執(zhí)行的網(wǎng)絡樞紐，構成一個單線垂直的管理體系。

一、法國的應急安全機構

1、內閣會議

根據(jù)《法國第五共和國憲法》及其他相關法律的規(guī)定，總統(tǒng)有權處理涉及國家安全的重大緊急事件，并且在必要的時候召集相關人員召開內閣會議，以便對事件進行迅速有效的反應。

內閣會議是政府各部首腦商討研究決定國家重大方針的會議，通常在每周三上午在總統(tǒng)府召開，人員包括總統(tǒng)、總理、各部部長、總統(tǒng)府秘書長、總理府秘書長等。每次內閣會議的主要內容包括決定先前已經(jīng)討論過的各項法律草案和行政命令、決定重要人事任免、討論各部未來將要提出的法案或措施。在戴高樂時期，內閣會議用于討論的時間較多，而在密特朗時期，內閣會議則被限制參加人數(shù)，并減少了討論時間，將重點放在了決策問題上，以提高內閣會議的決策效率。

除了每周三定期召開的內閣會議外，總統(tǒng)也可以針對某個特別的議題召開小型內閣會議，以迅速作出重大決策。這種小型內閣會議在吉斯卡爾·德斯坦（Valery Giscard d’Estaing）任總統(tǒng)時期經(jīng)常召開。因為他認為這種小型會議更有彈性且效率更高，在處理有關國家安全和外交的緊急事件時十分有效。因此他通常直接召集國防部長、參謀長、外交部長等極少數(shù)內閣成員進行討論并作決定。

2、中央日常管理機關

在法國的應急安全體制中，中央政府是最高領導機關，在國家內部安全事務中，前國家防務總秘書處（Le Secrétariat Général de La Défense Nationale (SGDN)）是協(xié)助總理指揮和應對突發(fā)事件的常設機構。根據(jù)2008年發(fā)布的《防務與國家安全白皮書》相關機構改革內容和《2009-2014年軍事計劃法》，新成立的國防和國家安全委員會吸納了國家防務總秘書處，及2002年成立的國內安全秘書處（Le Secrétariat de La Sécurité Intérieure (SGCI)）機構和職能，從而開始全面負責國內外安全事務，包括經(jīng)濟和能源安全、反恐及各類危機應對工作。按職能劃分，國防和國家安全委員會下屬的國家安全保護處（La Direction de La Protection et de La Sécurité de L’Etat，(PSE)）主要負責分析和監(jiān)測危機及安全威脅，為政府處理國內外危機事件作好預防和應對工作。此外，國家安全信息系統(tǒng)辦公室（L’Agence Nationale de La Sécurité des Systèmes d’Information，ANSSI）作為信息安全管理部門，其也參與國家應急安全相關事務的決策與執(zhí)行工作。此外，法國還建有應急風險預警機制，在風險達到最高級別或者發(fā)生重大安全突發(fā)事件需要在國家層面組織應對時，總理將成立臨時部際委員會。2012年根據(jù)1月2日重大危機管理政府組織的第5567/SG號通報，法國確立了國家應急組織?？偫砜删晚憫恼吲c戰(zhàn)略方案與總統(tǒng)隨時保持溝通與聯(lián)絡?？偫磉€可以根據(jù)危機的性質、事態(tài)的發(fā)展程度等將工作委托給一名部長，該部長以總理的名義領導部際應急指揮中心。[1]《法國公布重大核或放射性事故國家應急計劃》，《國外核新聞》，2014年3月，第19-20頁。

3、內政部和政府相關各部

法國內政部是應急安全管理的主要負責部門，部長負責應急處置工作的決策和協(xié)調工作，內政部下屬的警察總局負責維持社會秩序，民防總局(DDSC)負責應對其他自然災害或者人為災難。后者的職能主要包括三項內容：第一是救援組織職能。民防總局設有專門的國家行動中心，并擁有自己的救援力量，在必要的時候，它可以應地方或者其他國家的要求派出救援力量。第二是應急風險管理。民防總局負責分析和掌握各類風險隱患和應急資源狀況，向民眾普及安全知識，并建立預警制度。第三是指導協(xié)調救援力量。民防總局需要負責指導政府和民間各類救援力量的建設，擬定和執(zhí)行民事安全預算。在臨時部際委員會的應急處理中心成立后，民防總局還負責承擔具體的辦事職能?？傮w來看，由于應急管理職能的不斷強化，法國內政部在各類應急事件中的作用原來越重要。

2008年白皮書發(fā)布以來，法國內政部在國家安全中的角色得到了前所未有的提升。2008年7月，國內情報中央指導處（Direction Central du Reinsegnement Intérieur, DCRI）及展望與戰(zhàn)略小組（Prospective and Strategy Delegation）相繼成立，前者整合了前國家情報總局(Renseignements Généraux成立于1907年)及國土監(jiān)護局（Direction de Surveillance du Territoire,成立于1944年）之職能，它主要功能是整合國家資源進行反恐、反針對本國的偵察活動、反經(jīng)濟情報偵察、反國家公共暴力及有組織犯罪活動等。而后者則是為內政部預防和評估國內安全威脅的中長期議題，并未雨綢繆，組織應對機動方案。

除了內政部負責應急安全的綜合管理和處置外，與緊急事件相關的其他各部，如國防部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、交通部、工業(yè)部、生態(tài)部等部門都要負責和參與與各自領域相關的突發(fā)事件的防范和處置工作。各部往往還設有自己的危機處理中心，負責風險預警，制定和落實安全防范措施，調查突發(fā)事件風險的分布，指導和參與處置一般性的突發(fā)事件，提供專業(yè)性的資源和技術支持。

4、國家專員

除中央政府設立的各部參與應急安全管理外，法國還向全國的26個大區(qū)（其中本土22個）、100個?。ū就劣?6個）派出國家專員，代表中央政府監(jiān)督大區(qū)和省兩級的地方行政和財政事務。在應急安全管理上，法國將全國分為10個防衛(wèi)區(qū)（其中7個在本土，3個在海外），為民事安全管理的區(qū)域性實體。國家向防衛(wèi)區(qū)和省派出專員，專門負責區(qū)域內的國民安全工作，在突發(fā)事件發(fā)生時擔負指揮和協(xié)調處置工作的職能。國家專員在危機來臨時集中區(qū)域資源、應對跨省的大區(qū)域突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用。在跨區(qū)域方面，防衛(wèi)區(qū)還建立了指揮執(zhí)行中心(Inter-regional Centres for Operational Coordination of Public Safety, CIRCOSC)它在協(xié)調跨區(qū)域聯(lián)動，更廣泛的區(qū)域資源配合上更具優(yōu)勢。[2]Patrick Lagadec : Crisis Management in France : Trends,Shifts and Perspectives. Journal of Contigences and Crisis Management, December 2002, No.4 Volume 10 p.159-161.

5、地方政府

法國各地方的應急管理和處置分別由市長和省長負責組織。市長和省長在各自權限范圍內調用各種資源參與應急處置工作。省長負責制定和實施省級的應急預案，預案會涉及所有可能的風險、造成的后果、響應的應對措施。各省辦公廳的主任作為省長的助手參與救援管理工作。防區(qū)內跨省的預案由防區(qū)的省合作制定和實施。《國民安全現(xiàn)代化法》還硬性規(guī)定，所有的救援方案必須在五年內進行全面修訂或重新起草，省長每年必須組織一次以上的應對各種突發(fā)事件的演習，以測試和保持各政府部門的的緊急救援和協(xié)調能力，同時提高公眾的應對水平。在全國跨部行動指揮中心及各省民事安全應急指揮中心的工作人員，由來自消防、警察、憲兵、醫(yī)療衛(wèi)生、紅十字會、媒體應對及新聞發(fā)言人，以及各領域專家或代表組成，負責處置日常業(yè)務并在應急發(fā)生時分別為內政部長、民事安全局長、省長的應急決策提供信息及專業(yè)服務。行政長官還有一項重要工作即是起草地區(qū)應急計劃（ORSEC PLAN），它作為一種地區(qū)救援性的應急機制預案，是應對區(qū)域性緊急危機的關鍵執(zhí)行舉措，它也成為考核官員的重要指標。[3]Patrick Lagadec: Crisis Management in France : Trends, Shifts and Perspectives, Crisis Management In France,Vol10, NO.4, Dec, 2002, p.160.

以核能領域為例，法國建立有專門的安全管理體制，以突出專業(yè)性的能力，保護民眾免受重大安全事件的威脅。法國是核能大國，截止目前一共有22座核電站，58個現(xiàn)役商業(yè)核電機組。[4]法國電力公司（électricité de France）網(wǎng)站：https://www.edf.fr/groupe-edf/premier-electricien-mondial/activites/accueil訪問時間：2015年10月27日。保證這些核電設施的安全必須有一套完備的應急安全體系。在法律體系上，法國制定了大量的法律和條文，全面涵蓋放射性防護、核設施監(jiān)督、放射性材料管理、放射性醫(yī)療、核輻照加工、核貿易出口、第三方核責任、核廢物管理、核礦資源開采、核事故應急等各方面。這些法規(guī)，保障了法國龐大的核工業(yè)的安全管理。在管理上，法國對核電設施實行中央政府和省級地方政府兩級管理。在中央這一層面上，總理直接領導的核安全部際委員會擔負協(xié)調各方行動，保障公眾和環(huán)境安全，制定涉核的嚴重事故救援計劃和事故善后處理計劃的職能；由工業(yè)部、環(huán)保護、衛(wèi)生部共同設立的核安全與輻射防護總局專職負責組織、協(xié)調和管理核安全應急工作；內政部下屬的民防總局負責編制應急計劃、應急準備、救援協(xié)調組織、資源調集等職責；而輻射防護與核安全研究院主要提供技術支持，負責輻射監(jiān)測、數(shù)據(jù)管理和評估決策系統(tǒng)設計等。為解決部際應急中心在地方突出事故中的滯后性，針對核事故法國還成立了初始應急組織，它在行政區(qū)（大區(qū)行政長官或省長）及核行業(yè)（核安全主管部門/運營商/輻射防護與核安全研究所）兩個層面設立?；鶎討惫芾斫M織中的領導為當?shù)氐氖￠L，負責救援決策和指揮協(xié)調的工作，并及時向大區(qū)和內政部應急中心（COGIC）匯報。省長承擔事故發(fā)生時下令執(zhí)行應急干預計劃的職責，并通知各地市長和市民事故的發(fā)生，同時省長可獲得必要的支援和資源。

法國除了政府承擔和安全監(jiān)管和處置職責外，核電設施的運營者——法國電力公司和各地的核電站負有安全保障和事故處置職責。作為幾乎全部核電站業(yè)主的法國電力公司設有輻射防護研究和檢測機構、應急指揮中心的。各個核電站也設有應急機構，負責安全預警、場內救援等職責，核電站站長有權下令對核事故進行內部干預。

二、法國應急安全機構的運行

1、危機預警

在法國，應急安全管理是一種嚴格層級式管理。法國實行的是預警常態(tài)化，逐級通報和逐級干預的雙向運行機制。法國作為世界上第一個針對自然災害和技術災害建立保險體制的國家，很注重從日常行政工作中滲透危機管理思維。法國有應對公共危機的較為完備的法律和行政法規(guī)設置。例如，作為最重要的民事安全預警機制，“民事安全應急反映計劃”（Organisation de la Réponse de Sécurité Civile，簡稱ORSEC）是法國從下至下的每個層次行政官員必須嚴格定期制定的應急安全預警與應對計劃，包括中央政府、大區(qū)、省等各級行政主體。[5]法國應急計劃網(wǎng)站：http://www.plan-orsec.org/訪問時間：2015年10月27日。ORSEC計劃并非是一個任務清單，而是一個關于突發(fā)事件應對的總體框架。它明確了應急管理的任務，即誰指揮，可能將面臨哪些危機；提出可應對的方式，包括人員安排、設備的使用及傳輸流程；指出方案的執(zhí)行辦法，如動員方式等。在結構上，它會預設一個危機管理總部，其分別下設在危機現(xiàn)場和遠程的指揮中心。前者負責現(xiàn)場的運行，后者在物流、后援的安排上靈活調度。其主要包括六大領域的應對措施：秩序維護，包括災情所在地秩序的恢復、法治保障、傷亡統(tǒng)計及社會損失確認；搜索救援：它由消防力量、跨區(qū)域醫(yī)療力量及志愿者服務組成；醫(yī)療衛(wèi)生救助，進一步做現(xiàn)場搶救及善后治理工作，廣泛接納社會援助力量；交通運轉，它包括修復災難造成的公共設施損壞，恢復公共交通，確保外地資源的運達與輸送；通信保障，確保災難現(xiàn)場與外界的信息通暢；公共傳播，包括與媒體和社會公共溝通，保障社會的知情權與信息的透明度，并進行政府公共危機傳播。結構如圖示：

圖1：法國應急安全響應模式[6]根據(jù)法國應急安全響應模式特點制圖。

自然災害是法國公共安全的主要威脅來源之一，法國16000多個市鎮(zhèn)均有遭遇波及的危險，其包括洪水、地震、雪崩、森林火災、龍卷風、火山爆發(fā)等。對此，法國生態(tài)、能源、可持續(xù)發(fā)展及國土資源部制定了專門應急計劃—可預測性自然災害防治計劃（Le Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles-PPR）。該計劃包含三大主要內容：一是針對法國自然地理、社會人文情況的調研報告，包括特點、現(xiàn)狀及影響；二是預警危機的可能性來源，原因及未來的發(fā)展趨向；三是不同區(qū)域可能性災害和危機的解決和預防辦法等。此外，法國還有針對其它可能造成大量社會危害的主要風險的預警和安排，如核安全、工業(yè)污染、危險物品運輸?shù)取＠?，?015年1月巴黎連續(xù)發(fā)生恐怖襲擊時，總理府宣布將首都所在的巴黎大區(qū)反恐方案“警惕海盜計劃”[7]Vigipirate計劃,即通常所說的“警惕海盜計劃”,屬于法國的國家安全警戒系統(tǒng)。該計劃于1978年由當時的法國總統(tǒng)瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦創(chuàng)制。該計劃分“簡單”和“加強”兩個階段。后一個階段計劃要動用正常時期不承擔法國本土個人和財產(chǎn)安全管理任務的軍隊。自該計劃創(chuàng)立以來,先后于1995年、2000年、2004年、2005年以及2007年被激活過五次。該計劃一旦被激活就需要采取特別的安全措施,包括增加大量的警察、軍警混合巡邏隊伍在地鐵、火車站以及其他易受攻擊的地方加強防范。安全警戒提至最高，加強對新聞機構、大型商場和宗教場所等的保護。同時，法國全境執(zhí)行安全任務的軍人增加至1萬人以上，充分進行危機預警。

2、危機應對的中央決策

在應急安全事務方面，根據(jù)危機的可預測性和突發(fā)性及事件的影響程度，政府有著不同的管理與干預流程，形成了從中央政府到內政部等各部委應急事務管理工作的最高領導機構。中央政府從總理府至部委均有專門常設機構及臨時部際機構設置?？偫砀膰癜踩k公室（SGDN）是總理指揮突發(fā)事件工作的常設機構。危機發(fā)生后，它將從已有的專項預案、應急規(guī)劃和所掌握的各方情報信息中協(xié)調指揮各部門及地區(qū)進行危機事件應對。然后，再視風險程度及現(xiàn)實需要設置臨時的部際委員會或應急處理中心，統(tǒng)一領導應對工作，由內政部則負責協(xié)調、指揮、執(zhí)行。一般來說，作為緊急事件的對應性機構安排，部際委員會起著實質性的總體指揮與決策角色。在特別重大的應急事件中，總理會擔任部際委員會主任，成員還有來自軍方和有關部門的要員協(xié)助。如果危機還難以控制，法國總統(tǒng)會親自參與危機處理程序。危機事件管理中，法國內政部則承擔著關鍵的執(zhí)行與樞紐任務，任務主要由其所轄的民防總局（DDSC）和警備系統(tǒng)來進行。

可見，內政部在危機管理中發(fā)揮著多元角色，作為維護公共治安和民事安全的關鍵機構，內政部在應急事務處理中統(tǒng)領著其它相關部門的協(xié)調與指揮工作。其下屬的民事防務與公共安全局還將在具體事件中與國防部、警察總局、憲兵總部和氣象、鐵路、公路運輸?shù)人械恼块T，以及所涉社會不同團體和組織保持協(xié)調與合作關系。該局可視危機情況調度分布于全國多個救援中心的職業(yè)消防隊員及救援物資資源，以承擔火災、危化品泄漏、交通事故等處置和水上、高空救援等工作。該局下設有全國民事安全部際行動指揮中心，它與各地由省長領導的民事安全局應急指揮中心相聯(lián)絡，從而形成對全國各地的重大安全災害及公共危機事件予以掌握及應對。以其為核心，法國形成了以各省、市為縱向系統(tǒng)，以內政部為中心的相關部為橫向系統(tǒng)的從橫交錯、有機聯(lián)系與協(xié)作的應急管理和指揮處理體系。

3、地方參與危機管理

法國應急安全管理是一種從下到上逐級干預的運行機制。民眾在面臨或者遭遇安全事件時向警察或消防員報警，事件發(fā)生地的市長負責指揮市一級的應急響應機構進行應急處置工作。如果災情擴大，再上報至省一級應急反應中心，并由省長調動資源進行干預并擔任總指揮。如果事態(tài)仍然無法控制，并有蔓延至全國的趨勢，7大防衛(wèi)區(qū)應急管理中心和內政部民事安全局應急管理中心將介入應急安全事件的相應工作，直至與歐盟的民防信息跟蹤中心合作。

市鎮(zhèn)：在遇到突發(fā)的應急安全事件時，民眾首先會向當?shù)兀ㄊ墟?zhèn)這一級別）的警察局或者消防隊報警，分布在各區(qū)的警察和消防隊員會在第一時間迅速到達現(xiàn)場，消防隊員會展開救助，并根據(jù)情況進行快速處置；如果受傷者傷情較重，消防隊員會在進行初步處置之后，將傷者送往醫(yī)療機構進行進一步的救治。法國共有36000多個市鎮(zhèn)，但是由于市鎮(zhèn)規(guī)模一般都比較小，因此其力量、資源和處置能力往往無法有效地處理一般性應急安全事件。在這種情況下，省成為了法國應急管理體系中最主要的危機應對主體。

省：法國的應急管理體制中，分為中央政府、防衛(wèi)區(qū)、省政府以及市鎮(zhèn)政府四級不同的應對主體，省政府是應對安全危機的最主要力量。在法國，一旦發(fā)生的應急安全事件超出了市鎮(zhèn)這一級別的應對力量的能力，設立在市鎮(zhèn)隸屬于省消防隊的消防中心會直接向省長通報。在接到市鎮(zhèn)政府或者消防中心的支援請求或認為有必要進行干預時，省長首先協(xié)調和調動所掌握的資源力量對市鎮(zhèn)的應急行動進行支援，暫不直接參與救援行動的指揮工作，而將指揮權限保留在市鎮(zhèn)政府手中。只有事態(tài)發(fā)展到了較大規(guī)模，市鎮(zhèn)及增援力量仍無法有效控制事態(tài)時，省長才會啟動省級應急預案，直接接管市鎮(zhèn)政府指揮應對危急事件應對工作，市鎮(zhèn)政府主要為省長提供資源支持。

防衛(wèi)區(qū)：中央政府及各部將應對緊急措施的指令統(tǒng)一下達給派駐到大區(qū)和省的國家專員，國家專員直接對中央政府負責，有權協(xié)調地方政府采取各項緊急措施，地方政府則是國家專員執(zhí)行中央指令的配合者。因此當省級的救援力量和物資不足以應對大面積的危機事件時，防衛(wèi)區(qū)將開始介入事件處置工作，在更大的范圍內調集人力、物力和技術資源，支持省長應對危機。由于省在應急安全體系中占有最重要的地位，因此法國明確規(guī)定，雖然省長在行政上隸屬于大區(qū)區(qū)長，各項事務要接受大區(qū)區(qū)長的領導，但是這其中不包括應急安全管理的指揮權。所以在跨省或者跨大區(qū)的應急安全事件中，具有決定權的仍然是各省的省長。對于超出省長和省級應急機構應對能力的危機事件，防衛(wèi)區(qū)區(qū)長將應請求或者主動進行干預，在優(yōu)先跨省調集各種資源為省長應對危機事件進行支持仍無法有效應對時才啟動防衛(wèi)區(qū)應急計劃，防衛(wèi)區(qū)區(qū)長才接替省長直接指揮處置工作。

4、應急安全管理的評估與監(jiān)督

法國應急安全管理體制的發(fā)展是與現(xiàn)代公共危機爆發(fā)性質和形式的多元化相伴隨的。政府安全治理的工作不僅不要受到政府本身激勵機制的評估與監(jiān)督，還因其所代表的廣泛公眾利益而承受輿論考驗，正是這種內外壓力不斷地推動政府安全治理的革新。[8]Borraz O, Gilbert C: Quand l’Etat prend des risques. In: Borraz O, Guiraudon V (eds),Politiques Publiques 1. La France dans la gouvernance européenne, Presses de Sciences Po, Paris. 2008。pp. 337–357.具體分析，應急安全管理的評估與監(jiān)督工作貫穿危機發(fā)生的全過程，它可以分為具體工作成效的監(jiān)督和政府治理方式上的監(jiān)督。

從應急安全工作的執(zhí)行來看，法國集中化、垂直雙向式的決策管理模式有利于上級領導及指揮機構命令和要求的貫徹，而地區(qū)對支援和反饋的通暢也能達到較好的程度。因此，在危機執(zhí)行主體作出應急響應時，對險情的判斷與評估工作需提前開展，它來自于響應單位執(zhí)行者、專業(yè)人士及所涉危機的經(jīng)歷者共同的反饋，這一反饋會隨著危機事件的發(fā)展與信息的擴散卷入更多的監(jiān)督者，決策者及上級機構在此時會根據(jù)事件的具體情勢作出更合適、明確的應對指示。（法國應急安全響應體制整體模式，以核安全事故為例，見后圖。）應當注意到的是，隨著危機事件卷入者的個體角色意識增強和信息獲取手段的多樣，應急安全工作的透明度需不斷提升，因此，一些關鍵角色的話語權給予了政府治理工作前所未有的壓力。安全監(jiān)督所涉部門主體成倍增長，責任的增強使其應急工作預警能力主動性提高，如健康、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等部門在應對復雜情況時均會建立其各自的應急服務計劃，而這些部門的前置性程序在危機管理中更是不可忽視。例如一些關乎民生安全部門的設立：法國藥品安全局（The French Agency for Drug Safety, AFSSAPS）、法國食品安全局(The French Agency for Food Safety,AFFSSA)、法國國家公共健康監(jiān)督局(The National Public Health Monitoring Agency,INVS)等，這些機構的評估、建議和監(jiān)督關乎安全大局。此外，安全技術知識不再是政府機構的專屬，許多擁有特殊技能的人員也會在危機中加入到相關領域的救援與監(jiān)督工作中，而危機中的受害者和有輿論引導力量的公民個體也會對政府的安全工作展開評估與監(jiān)督。在最外圍，也是最為重要的一環(huán)便是司法監(jiān)督，它包括政府受到立法、司法機構的質詢和彈劾，也包括受害者和利益相關者對有關部門和責任者的司法聲索。因此，安監(jiān)工作的全過程不再為政府勢力所壟斷。

圖2：法國國家層面的核或放射性應急機構組織[9]《法國公布重大核或放射性事故國家應急計劃》，《國外核新聞》，2014年3月。第21頁。

如上分析，法國的應急安全治理工作有著眾多監(jiān)督閥門，然而從本質上來看，應急安全的治理過程是一個集體安全行為，它會造成一定程度上的公權力對私權力的侵犯，譬如隱私的被動公開、團體利益乃至個體利益的妥協(xié)等。因此，法國政府的公共安全治理行為也一直遭到社會倫理與道德的質疑，它主要體現(xiàn)在幾個方面：一是政府以“公共秩序”的名義實施政策行為或導致國家監(jiān)督行為的不透明，且一些危險性的工業(yè)行為可能會以導致公眾恐慌為由而采取隱匿的措施。[10]Bonnaud L: Au nom de la loi et de la technique: L’évolution de la figure de l’inspecteur des installations classées depuis les années 1970. Politix 20051/69, 131–161這一質疑在法國制定有關情報與反恐相關法案時表現(xiàn)明顯，它體現(xiàn)為對公眾隱私的合法性獲取，且是無事先通知與認可的。[11]汪閩燕：《法國高票通過反恐情報法案巴黎律師公會主席:反恐監(jiān)聽監(jiān)控應受限制》，《法制日報》，2015 年5 月12 日，第 010 版。二是政府在危機治理中強調“平等權利”，它是一個已為憲法和行政法所認可的原則，它要求不能在公民之間有所區(qū)分，而是應該平等對待。然而它卻在危機處理機制中在優(yōu)先分配稀缺資源上產(chǎn)生矛盾，例如，2009年在經(jīng)歷HINI流感病毒襲擊時，法國公共健康部決定給每個公民注射疫苗，而不是向其中1/3的實際受損者提供畜牧免疫幫助。[12]Assemblée Nationale:Rapport fait au nom de la Commission d’Enquête sur la manière dont a été programmée, expliquée et gérée la campagne de vaccination contre la grippe A(H1N1 )n°2698.固然，政府的公權力行為本身就處于廣大公眾的聚光燈下，政策的制定過程也是社會各種利益的博弈與平衡，應急安全的最終目的是維護國家政權和邊界的安全與穩(wěn)定。在媒體時代，政府和公眾對秩序和聲譽的期待顯然更高，在此壓力下，政府的過分謹慎和預先防治措施雖有越界之嫌，畢竟這與現(xiàn)代政府的治理邏輯并不相悖。

法國建立的上述應急安全機制雖然比較有效地保障了社會的穩(wěn)定，但在當前恐怖活動極為猖獗的形勢下，仍然暴露出了許多不足。如何進一步強化和完善法國應急安全機制建設，是法國政府面臨的新的急迫任務。

（責任編輯：羅國祥）

[Résumé]Sous le régime de la Verépublique est instauré l’institution de la gestion de la sécurité nationale en cas de crise majeure. Il comprend dans cette institution toute une gamme d’organes de coordination visant à parer aux menaces imminentes : conseil de cabinet, autorités centrales pour la gestion permanente, ministère de l’intérieur et les services qui en dépendent, commissaire national et les autorités locales.