清原抽水蓄能電站建設(shè)征地涉及的林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題

劉玉含

(中國電建集團(tuán)北京勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，北京 100024)

林下經(jīng)濟(jì)，主要是指以林地資源和森林生態(tài)環(huán)境為依托，發(fā)展起來的林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、采集業(yè)和森林旅游業(yè)，既包括林下產(chǎn)業(yè)，也包括林中產(chǎn)業(yè)，還包括林上產(chǎn)業(yè)，為林權(quán)制度改革后在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域涌現(xiàn)的新生事物。近些年在我國東北地區(qū)，林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，隨之出現(xiàn)的電站建設(shè)征地涉及林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也成為一項(xiàng)需要重點(diǎn)研究的問題。目前，我國尚無明確的林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)，所以在其補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償計(jì)算方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在相對較多的問題。這些問題的存在一定程度上影響了當(dāng)?shù)厝罕妼﹄娬窘ㄔO(shè)的支持力度，增加了地方政府在征地過程中工作的實(shí)施難度，制約了電站建設(shè)前期工作的進(jìn)程。如何實(shí)現(xiàn)電站建設(shè)征地涉及林下經(jīng)濟(jì)的科學(xué)補(bǔ)償、合理補(bǔ)償，在既能保護(hù)林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者合法權(quán)益的同時(shí)，又能有效控制項(xiàng)目征地補(bǔ)償投資，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以位于遼東地區(qū)的清原抽水蓄能電站建設(shè)征地涉及的林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為實(shí)例就實(shí)際遇到的相關(guān)問題進(jìn)行探討分析。

1 項(xiàng)目及區(qū)域林下經(jīng)濟(jì)概況

遼寧清原抽水蓄能電站位于遼寧省撫順市清原滿族自治縣境內(nèi)，距清原縣城公路里程約30 km，距撫順市、沈陽市的直線距離分別為70、100 km，電站供電范圍為遼寧電網(wǎng)。電站規(guī)劃裝機(jī)容量1 800 MW，上水庫正常蓄水位為725 m，下水庫正常蓄水位319 m，壩型均為混凝土面板堆石壩;電站建設(shè)征地總面積為4.82 km2，涉及耕地112.60 hm2、林地332.47 hm2、搬遷人口375人、各類房屋約1.8萬m2以及交通、電力、電信、廣播電視、企業(yè)等專業(yè)項(xiàng)目;建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償總費(fèi)用(不含貸款利息)為71 805.49萬元。其中，補(bǔ)償靜態(tài)費(fèi)用為70 502.03萬元，價(jià)差預(yù)備費(fèi)為1 303.46萬元［1］。

遼寧東部山區(qū)林下經(jīng)濟(jì)主要包括:①林下種植，主要有林藥型如中藥材人參、細(xì)辛、五味子、刺嫩芽、大葉芹等;林菜型如刺龍牙、蕨菜等;林菌型如木耳、蘑菇等。②林下養(yǎng)殖，項(xiàng)目主要有山雞、林蛙、馬鹿、野豬等。③森林旅游，主要有自然保護(hù)區(qū)和森林旅游風(fēng)景區(qū)。④林下產(chǎn)品經(jīng)營加工，主要有山野菜、林蛙油、人參等加工［2］。清原縣是遼東山區(qū)林業(yè)大縣，林改后，清原縣政府把發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)當(dāng)作民生工程來實(shí)施，在基本實(shí)現(xiàn)綠化帶的情況下，把發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)納入工作重點(diǎn)，并取得了較好效果。清原抽水蓄能電站建設(shè)征地涉及清原縣的林下經(jīng)濟(jì)主要包括林下林蛙養(yǎng)殖，林下人工種植林下參、刺嫩芽、刺五加、大葉芹等中藥材。

2 存在的問題及建議

2.1 補(bǔ)償范圍

清原抽水蓄能電站建設(shè)征地涉及的林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償范圍存在的問題主要為林蛙養(yǎng)殖方面。項(xiàng)目涉及的林蛙養(yǎng)殖方式均為半人工養(yǎng)殖，指在蛙卵孵化以及幼蛙變態(tài)前進(jìn)行人工管理(包括蝌蚪的繁育、飼喂、疾病的防控等)，待幼蛙上山后人工干預(yù)較少，林蛙完全生活在野生環(huán)境中(自然放養(yǎng)區(qū))，根據(jù)其生理習(xí)性，在其生長成熟后，待有降雨時(shí)，且水溫和氣溫在10℃以上無風(fēng)傍晚或夜間林蛙會大批集中入河，養(yǎng)殖戶在林蛙入河前的河兩岸用塑料薄膜豎起圍欄，并在靠近山坡的一側(cè)，每隔十幾米挖一個(gè)深坑，這樣下山的林蛙就越不過圍欄，而會掉到深坑內(nèi)，每隔一段時(shí)間巡視一次，就會捕到林蛙，該技術(shù)相對較為成熟，但受眾多自然因素影響，回捕率相對較低。根據(jù)林蛙的半人工養(yǎng)殖特性，其養(yǎng)殖的主要范圍包括林蛙養(yǎng)殖場區(qū)域、放養(yǎng)區(qū)域和回捕區(qū)域3個(gè)部分組成。

把電站建設(shè)征地涉及建設(shè)有林蛙產(chǎn)卵孵化池、蝌蚪飼養(yǎng)池、回捕池等建構(gòu)筑物的養(yǎng)殖區(qū)域、回捕區(qū)域納入補(bǔ)償范圍各方均沒有爭議。但針對是否把電站建設(shè)征地涉及的林蛙自然放養(yǎng)區(qū)域納入林蛙養(yǎng)殖補(bǔ)償范圍，各方均持有不同意見。清原縣政府及養(yǎng)殖戶認(rèn)為，林蛙放養(yǎng)區(qū)域是林蛙養(yǎng)殖的重要組成部分，且在林蛙生長過程中，養(yǎng)殖戶會不定期的對放養(yǎng)區(qū)域的林草環(huán)境進(jìn)行人工管護(hù)，投入了人工成本，因此林蛙放養(yǎng)區(qū)域要納入補(bǔ)償范圍;項(xiàng)目法人則認(rèn)為，林蛙放養(yǎng)區(qū)域完全是自然區(qū)域，與附近林地沒有本質(zhì)區(qū)別，而且已經(jīng)進(jìn)行了林地及林木的補(bǔ)償，不應(yīng)再將林蛙放養(yǎng)區(qū)域納入補(bǔ)償范圍。針對上述情況，設(shè)計(jì)人員在收集相關(guān)林蛙養(yǎng)殖技術(shù)資料的基礎(chǔ)上，并進(jìn)行了大量的實(shí)地調(diào)研和訪談后認(rèn)為，林蛙半人工養(yǎng)殖方式屬較為成熟的養(yǎng)殖技術(shù)，放養(yǎng)區(qū)域雖然是在具有一定自然環(huán)境條件的林地區(qū)域，但養(yǎng)殖戶確實(shí)會不定期的對該區(qū)域的林草、枯葉等進(jìn)行人工管護(hù)，來創(chuàng)造林蛙較好的自然生長環(huán)境，以求提高林蛙的回捕率，把該區(qū)域納入補(bǔ)償范圍，與林地、林木的補(bǔ)償無關(guān)，應(yīng)視為其附加收益，同時(shí)參照臨近區(qū)域其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目征地補(bǔ)償范圍，因此建議將林蛙放養(yǎng)區(qū)域按面積進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，并納入補(bǔ)償范圍。遼寧清原抽水蓄能電站相關(guān)參建各方采納了設(shè)計(jì)單位提出的建議，規(guī)劃將電站建設(shè)征地涉及的林蛙放養(yǎng)面積169.20 hm2納入了補(bǔ)償范圍。

2.2 補(bǔ)償計(jì)算方式

電站建設(shè)征地涉及林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償計(jì)算方式存在的問題主要是:各類林下經(jīng)濟(jì)是按實(shí)物類型為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償計(jì)算，還是按區(qū)域面積進(jìn)行補(bǔ)償計(jì)算。在林蛙養(yǎng)殖、回捕區(qū)域建設(shè)有產(chǎn)卵孵化池、蝌蚪飼養(yǎng)池、回捕池、管護(hù)設(shè)施等建構(gòu)筑物實(shí)物。之初，設(shè)計(jì)人員參照以往電站建設(shè)征地設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)建議，對這些建構(gòu)筑物按照建筑面積或附屬物進(jìn)行實(shí)地調(diào)查測量和登記，并計(jì)劃按照實(shí)物重置成本的方式進(jìn)行補(bǔ)償計(jì)算。該計(jì)算方式得到了項(xiàng)目法人的認(rèn)可，但遭到的反對。養(yǎng)殖戶們認(rèn)為在林蛙養(yǎng)殖、回捕區(qū)域內(nèi)不僅僅存在這些建構(gòu)筑物，由于林蛙養(yǎng)殖對區(qū)域的降雨、地溫、氣溫、水溫、風(fēng)速等諸多小氣候自然條件要求較高，他們還對區(qū)域場地進(jìn)行了平整修復(fù)，對影響小氣候的林草植被進(jìn)行定期管護(hù)整理;另外，由于符合林蛙養(yǎng)殖條件的區(qū)域位置選取有限，該區(qū)域被征收后，養(yǎng)殖戶很難在附近區(qū)域再次選取到合適的位置進(jìn)行類似投資建設(shè)，其林蛙養(yǎng)殖的收益也會受到較大影響。鑒于上述因素，設(shè)計(jì)人員對林蛙養(yǎng)殖、回捕區(qū)域進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并組織項(xiàng)目業(yè)主、政府相關(guān)部門及養(yǎng)殖戶代表進(jìn)行了討論，各方達(dá)成了對林蛙養(yǎng)殖、回捕區(qū)域按照面積進(jìn)行補(bǔ)償計(jì)算的方式。經(jīng)調(diào)查，遼寧清原抽水蓄能電站建設(shè)征地涉及林蛙養(yǎng)殖、回捕區(qū)域面積為0.31 hm2。

另外，林下種植林下參、刺嫩芽、刺五加、大葉芹等中草藥的方式與其他耕園地農(nóng)作物的種植模式有較大區(qū)別。其采用的方式一般為選擇自然條件適宜的林下播籽或移栽，然后把枯枝落葉覆回原處蓋實(shí)，實(shí)行半野化培育，同時(shí)做好鼠害、病蟲害防治工作，管理起來相對簡單。在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查過程中，由于刺嫩芽、刺五加、大葉芹等林下作物生長期短，生長較快，較為容易辨識，設(shè)計(jì)人員很快完成了面積的量算，并提出按面積進(jìn)行計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆绞?，得到了各方的認(rèn)可。針對人工種植的林下參，設(shè)計(jì)人員起初考慮林下參的價(jià)格較高(鮮貨單價(jià)約為3.0～4.0萬元/kg)，計(jì)劃按不同生長年限林下參的種植株數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償;但由于人參生長期較長(有些要自然生長10～20年以上)、生長緩慢、植株較小且大都在枯葉覆蓋下，即使在種植戶指引下每找到一株也非常的不易，并極易遺漏。因此，參建各方商議一致同意，林下參的補(bǔ)償方式亦按照面積為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。經(jīng)調(diào)查，遼寧清原抽水蓄能電站建設(shè)征地涉及人工種植林下參為17.31 hm2、刺嫩芽6.42 hm2、刺五加0.58 hm2、大葉芹15.93 hm2。

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

電站建設(shè)征地涉及林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的主要問題是無規(guī)可依，且項(xiàng)目法人與地方政府在標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法上存在較大爭議。我國雖早已頒布《中華人民共和國森林法》以及省級的相關(guān)“森林法”實(shí)施條例及辦法，但各級政府層面尚無專門針對林下經(jīng)濟(jì)的養(yǎng)、種、植及相關(guān)利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，且相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范也未有提及相關(guān)內(nèi)容?？紤]到林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的載體“林地”已按照相關(guān)國土、林地管理辦法進(jìn)行了林地和林木補(bǔ)償，因此其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的出發(fā)點(diǎn)就僅考慮為林地及林木帶來的附加收益。經(jīng)設(shè)計(jì)人員初步調(diào)查，當(dāng)?shù)亓滞莛B(yǎng)殖、回捕區(qū)域前期建設(shè)投資約45 000元/hm2，年度管理費(fèi)用約4 500元/hm2，林蛙放養(yǎng)區(qū)年度管理費(fèi)用約600元/hm2;人工種植林下參、刺嫩芽、刺五加、大葉芹等中草藥的栽培前期投入約3 7500元/hm2左右，每年的管護(hù)投入約12 000元/hm2。項(xiàng)目法人、地方政府及養(yǎng)殖戶代表對上述林下經(jīng)濟(jì)單位面積的前期投入及管護(hù)投資費(fèi)用的認(rèn)識一致，但在補(bǔ)償計(jì)算的方法上存在較大爭議。項(xiàng)目法人認(rèn)為，林下經(jīng)濟(jì)的前期投資可采取一次性補(bǔ)償處理，收益補(bǔ)償可按照年度管理費(fèi)用的3倍計(jì)列;地方政府及養(yǎng)殖戶代表則認(rèn)為補(bǔ)償收益應(yīng)根據(jù)前期投資和年度管理費(fèi)之和為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算，且計(jì)算倍數(shù)至少要考慮5倍，否則養(yǎng)殖戶的損失太大。為此，設(shè)計(jì)單位多次組織業(yè)主、地方政府和養(yǎng)殖戶代表進(jìn)行座談討論，考慮到前期投資也會給項(xiàng)目帶來收益的基礎(chǔ)上，建議應(yīng)將林下經(jīng)濟(jì)的前期投資和年度管理費(fèi)之和作為計(jì)算基數(shù);針對補(bǔ)償倍數(shù)，在參考省內(nèi)其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涉及林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為按3倍計(jì)算較為適宜。就此方案，各方代表均表示可接受，最終各方就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法達(dá)成了一致。經(jīng)計(jì)算，清原抽水蓄能電站建設(shè)征地涉及林蛙養(yǎng)殖、回捕區(qū)域，人工種植林下參、刺嫩芽、刺五加、大葉芹等中草藥補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均為148 500元/hm2(經(jīng)各方協(xié)商同意后按150 000元/hm2計(jì)列補(bǔ)償)，林蛙放養(yǎng)區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1 800元/hm2。

3 結(jié)語

綜上所述，經(jīng)過遼寧清原抽水蓄能電站建設(shè)征地參建相關(guān)方的共同努力，由各方共同編制的“遼寧清原抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃”明確了項(xiàng)目涉及林下經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償計(jì)算方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，并分別通過了水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院和遼寧省水利廳的審查，解決了項(xiàng)目涉及的林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，基本實(shí)現(xiàn)了林下經(jīng)濟(jì)的科學(xué)補(bǔ)償、合理補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)了在保護(hù)林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者合法權(quán)益的同時(shí)，又能有效控制項(xiàng)目征地補(bǔ)償投資的預(yù)期目標(biāo)，在一定程度上增強(qiáng)了當(dāng)?shù)厝罕妼﹄娬窘ㄔO(shè)的支持力度，緩解了地方政府在征地過程中的實(shí)施工作難度，有力地推動了電站的前期工作進(jìn)程。

［1］張立，王震，王文雍，等．遼寧清原抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告［R］．北京:中國電建集團(tuán)北京勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，2016:1-4．

［2］董明水，史前，張晶．遼東山區(qū)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展初探［J］．遼寧林業(yè)科技，2012(3):35．