PPP模式下危廢處置的回報機制研究

劉玉玲

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PPP模式下危廢處置的回報機制研究

劉玉玲

（西安建筑科技大學(xué) 陜西 西安 710055）

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，危廢產(chǎn)生量急速上升,處置種類單一而且布局分散，綜合處置能力匱乏，導(dǎo)致危廢處置市場缺口巨大。在國家政策的推動下，PPP模式成為危廢處置行業(yè)發(fā)展的重要渠道，而設(shè)置合理的回報機制，謹慎考慮影響回報機制的多方因素：如危廢處置的收費模式、調(diào)價機制、收益分成機制、“項目唯一性條款”、政府資金支持等，將成為影響危廢處置PPP項目推進和落地的關(guān)鍵因素。[1]

危廢處置；PPP模式；收費模式；回報機制

1 危廢處置行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

危險廢物是指列入《國家危險廢物名錄》，或者根據(jù)國家危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應(yīng)性和感染性等危險特性的固體廢物。[2] 2016年版《國家危險廢物名錄》將危廢分為46大類別，共479種，根據(jù)來源不同，分為工業(yè)危廢、醫(yī)療危廢和其他危廢。

我國政府對危廢處置行業(yè)實行許可證制度。這一方面能夠保證從事危廢處置業(yè)務(wù)的公司基本擁有較強的技術(shù)實力和項目經(jīng)驗，從而保障危廢無害化處理的效率，減少處理不當造成的二次污染；另一方面，實行許可證制度會限制新進企業(yè)數(shù)量，限制全國危廢綜合利用和處置總量。[3]“十三五”期間，在更嚴格的法規(guī)監(jiān)管及更高的環(huán)境保護標準要求下，危險廢物處置服務(wù)的需求將迅速增加。

1.1 危險廢物產(chǎn)生量仍將持續(xù)增長，處置能力不足

過去十年，全國工業(yè)固廢的年均復(fù)合增長率約為12%，預(yù)期我國的危險廢物產(chǎn)生量將由2016年的4850萬噸增加至2020年的7630萬噸。由于可用數(shù)據(jù)不包括危險廢物的非法處置量，危險廢物實際產(chǎn)生量會更高。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及危險廢物監(jiān)管力度的不斷加大、收集體系的不斷健全，危險廢物申報登記不實、進入非正規(guī)渠道進行處置利用的現(xiàn)象將會得以遏制，全國危險廢物產(chǎn)生量將持續(xù)增長，隨之而來的是處置能力整體供應(yīng)短缺。

1.2 處置能力地區(qū)分布不均

危險廢物產(chǎn)生量與處置能力分布不均。位于中國東部及中國西北部的工業(yè)化地區(qū)占危險廢物產(chǎn)生量的一大部份，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如華東及華南占危險廢物處置能力大部分。

1.3 有利政策扶持及嚴厲執(zhí)法

十三五期間環(huán)境保護投資繼續(xù)增加，危險廢物處置行業(yè)亦會保持迅速增長。我國將采納更高的環(huán)境保護標準及更嚴厲的執(zhí)法要求，進一步增加危險廢物處置量、減少非法處置、推動技術(shù)提升及提高危險廢物處置服務(wù)的需求。

1.4 對技術(shù)提升的需求

由于我國危廢處置技術(shù)相對落后，許多危險廢物處理設(shè)施因設(shè)備運作不穩(wěn)而導(dǎo)致處置能力利用率低下，或于處理過程中造成二次污染。個別企業(yè)擁有危險廢物處置經(jīng)營許可卻無實際處置能力,危險廢物綜合利用率總體較低，造成再生資源的浪費。[4]建設(shè)較早的醫(yī)療廢物處置設(shè)施滅菌工藝水平低，“帶病運行”，藥物性和化學(xué)性醫(yī)療廢物專業(yè)性處置機構(gòu)缺乏，不能得到妥善處置。隨著危險廢物處置標準的提升，預(yù)期未來數(shù)年將會有更強烈的技術(shù)提升需求。

2 PPP模式應(yīng)用在危廢處置行業(yè)中的優(yōu)勢

2.1 危廢處置PPP模式的政策導(dǎo)向性

近些年，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委密集出臺多項政策鼓勵引入社會資本通過特許經(jīng)營參與市政基礎(chǔ)設(shè)施(如污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理等)建設(shè)運營，尤其是2017年7月財政部出臺的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)中明確提出，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作(PPP)模式。在國家政策導(dǎo)向下，PPP模式成為危廢處置行業(yè)發(fā)展的重要渠道之一，尤其是在地方政府財力有限、無法負荷較大規(guī)模環(huán)保工程建設(shè)支出的區(qū)域。

2.2 危廢處置PPP模式的優(yōu)勢

作為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類行業(yè)，危廢處置具有投資規(guī)模大、投資回收周期長、市場化程度高、回報穩(wěn)定等特點，適用于PPP模式。相比政府主導(dǎo)投資、單一供給的危廢處置模式，運用PPP模式具有不可比擬的優(yōu)越性，能有效彌補危廢資金缺口，并降低社會資本方投資風險，開創(chuàng)政府和社會資本方雙贏的局面。對于政府來說，對危廢實施集中、高效的統(tǒng)一監(jiān)督管理，可有效減少危廢在跨市轉(zhuǎn)運、貯存等各環(huán)節(jié)的環(huán)境風險和安全隱患；對社會資本方來說，危廢處置費用大幅下降，而且手續(xù)更加方便快捷。

3 PPP模式下危廢處置項目回報機制的研究

“項目回報機制指的是項目收入的來源方式，主要包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補助，由項目自身經(jīng)營屬性所決定?！盵5]PPP項目的行業(yè)、運作方式及具體情況的不同，需要設(shè)置不同的回報機制。項目回報機制決定了社會投資者的回報方式及穩(wěn)定性，是PPP項目運作成功的關(guān)鍵。

3.1 明確收入來源與收費模式

根據(jù)危廢處置方式不同，項目運營主要有以下兩種收入來源渠道：

一是危廢無害化處置業(yè)務(wù)的收入來自使用者付費，即危險廢物產(chǎn)生企業(yè)支付危險廢物處置費用。危廢處置企業(yè)向工業(yè)廢物生產(chǎn)者收取處置費，收集其產(chǎn)生的工業(yè)危廢，進行無害化、減量化及最終處置。

二是危廢資源化利用業(yè)務(wù)的收入來自資源化利用產(chǎn)品的銷售收入。危廢處置企業(yè)向上游企業(yè)付費回收具有資源化再利用價值的廢物(如含銅、鎳、錫等金屬的廢物)，并將廢物中具有再利用價值的物質(zhì)轉(zhuǎn)化為資源化產(chǎn)品進行銷售。

針對以上兩種不同的收入來源方式，分別采取不同的收費模式——隨行就市、政府指導(dǎo)價。對于資源含量較高的危廢，處置企業(yè)根據(jù)金屬含量、成分復(fù)雜程度，按照金屬市場價的一定折扣購買；對于資源含量較低的危廢，處置企業(yè)按照補償危廢處置成本，在合理盈利的基礎(chǔ)上，處置費一般由地方物價局、衛(wèi)生局、環(huán)保局等政府部門以指導(dǎo)價格方式確定，企業(yè)可在指導(dǎo)價格基礎(chǔ)上實行一定幅度的調(diào)整。

定價問題是危廢處置項目市場化的核心，運用經(jīng)濟杠桿和價格機制來有效調(diào)控市場，是市場化的關(guān)鍵。如何在政府為保證項目的公益性而實行的政府定價與項目市場化所需要的自主定價之間，建立科學(xué)、合理、靈活的定價機制，也是危廢處置項目進行市場化操作的必要條件。

3.2 設(shè)置合理的調(diào)價機制

由于危廢處置項目的實施期限較長，在項目實施過程中勞動力成本、物價指數(shù)等價格影響因素可能會發(fā)生較大變化，并對項目的運營維護成本和收益水平產(chǎn)生影響，因此設(shè)置合理的調(diào)價機制能夠很好的平衡政府和項目公司的利益，促進項目實現(xiàn)物有所值。常用的調(diào)價方法有三種：

一是按照項目內(nèi)部收益率調(diào)價。政府在每一調(diào)價周期結(jié)束時對項目公司的收益進行審計，如果發(fā)現(xiàn)項目公司的收益率小于約定收益率，則提高危廢處置費標準，使之達到約定收益率；反之，則應(yīng)降低危廢處置費標準。這種方法的優(yōu)點是易于雙方理解，但是程序復(fù)雜，更重要的是由于政府與項目公司之間成本信息嚴重不對稱，政府很難掌握項目公司的真實成本，結(jié)果可能導(dǎo)致價格不斷上漲。

二是根據(jù)居民消費價格指數(shù)(CPI) 變化的調(diào)價。由于物價水平的變化通常引起項目公司經(jīng)營成本的變化，因此在特許經(jīng)營協(xié)議中常常采用物價變化(CPI) 來調(diào)整危廢處置費。根據(jù)CPI 變化調(diào)價的優(yōu)點是便于操作，缺點是CPI 的變化只能部分反映經(jīng)營成本的變化，且缺乏使項目公司努力提高生產(chǎn)效率、降低成本的促動力。

三是按照成本因素變化的調(diào)價。危廢處置的經(jīng)營成本主要與處理工藝、水電、汽油、原材料費用、工資水平、消費物價指數(shù)等因素的波動密切相關(guān)，因此，可按照上述因素的價格變動進行調(diào)價。該調(diào)價方法的優(yōu)點是綜合考慮了經(jīng)營成本變化的各影響因素，使得危廢處置費的變動更接近經(jīng)營成本的變化。但是項目公司所有成本的增長最終均由政府買單，沒有體現(xiàn)風險分擔的原則，不利于項目公司提高生產(chǎn)效率、降低成本。

3.3 確定合理的收益分成機制

目前按危廢處置行業(yè)投資收益情況，項目運營受市場需求、大宗商品價格和政策導(dǎo)向波動較大，項目公司合理報酬率波動明顯，為實現(xiàn)PPP項目保障社會資本合理收益訴求，防止社會資本超額收益或收益不足風險，建議設(shè)置合理的收益分成機制。結(jié)合項目具體實際運營和每年期末績效考核，收益分成機制可以確定為：

3.3.1若項目運營收益低于預(yù)期收益時，根據(jù)對社會資本管理、運營的績效評價結(jié)果確定，屬于社會資本責任的，差額由社會資本自行承擔；屬于不可預(yù)計原因?qū)е碌模?jīng)政府方核實認定，對項目公司進行適當補償。

3.3.2若項目運營收益高于預(yù)期收益、社會資本收益在6%～10%之間時，社會資本獲得全部收益，政府不參與收益分配。項目運營收益高于預(yù)期收益、社會資本收益在10%以上的，由政府方和項目公司雙方協(xié)商利益分配比例，政府方參與分紅，按超額部分的一定比例給予社會資本方適當獎勵。項目運營期內(nèi)，項目公司必須提供準確、完整、真實的會計資料及財務(wù)經(jīng)營成果文件，項目的經(jīng)營情況由政府審計部門或認可的社會中介機構(gòu)審計認定。

3.4 增加項目“唯一性條款”

“唯一性條款”主要適用于使用者付費機制的PPP項目，多見于高速公路項目中。由于危廢處置PPP項目投資巨大，回收周期特別長，新的危廢項目從開始申請到落地投產(chǎn)最快需耗時2-3年，一般則要3-5年，因此，保障項目能夠獲得穩(wěn)定收益，才能吸引社會投資方積極參與項目建設(shè)。而危廢處置項目是否能取得穩(wěn)定收益，則取決于是否有足夠的處置量。

因此在項目合同中設(shè)置“唯一性條款”很有必要性，如政府授予特許經(jīng)營權(quán)、一定程度上的壟斷權(quán)(主要是一個區(qū)域內(nèi)限定了有限數(shù)量的危廢企業(yè))，產(chǎn)廢企業(yè)需要支付處理價格，且有權(quán)挑選危廢企業(yè)和在一定范圍內(nèi)商定價格。否則一旦出現(xiàn)競爭性項目，則項目實際處置量必然降低，影響項目順利推進。

3.5 爭取政府資金支持

危廢處置PPP項目除了收取處置費用、資源化產(chǎn)品銷售收入外，獲取政府資金支持是拓展項目收益的重要來源方式。目前國家的相關(guān)財政稅收支持政策如下：

（1）2001年12月，國家發(fā)布的《危險廢物污染防治技術(shù)政策》中指出：各級政府應(yīng)通過設(shè)立專項基金、政府補貼等經(jīng)濟政策和其他政策措施鼓勵企業(yè)對已經(jīng)產(chǎn)生的危險廢物進行回收利用，實現(xiàn)危險廢物的資源化。

（2）在2015年6月，財政部、國家稅務(wù)局發(fā)布的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》中指出，納稅人銷售自產(chǎn)的資源綜合利用產(chǎn)品和提供資源綜合利用勞務(wù)，可享受增值稅即征即退政策。此次退稅優(yōu)惠政策出臺的主要意義在于鼓勵再生資源的綜合利用，鼓勵廢舊物資資源化處理，也會對危廢資源化利用方面產(chǎn)生利好影響。

（3）爭取將危廢PPP項目列入國家發(fā)展改革委危險廢物和醫(yī)療廢物設(shè)施建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資計劃，獲得中央預(yù)算內(nèi)投資，減輕危廢處置的建設(shè)、運營資金壓力。如云南省曲靖市危險廢物集中處置項目總投資29,159萬元，2015-2016年已獲得中央預(yù)算內(nèi)投資4832萬元。

4 PPP模式在危廢處置項目中的實踐分析

根據(jù)財政部全國PPP項目信息平臺統(tǒng)計，截止到2018年1月底，入庫的危廢處置PPP項目共5個，且單個項目投資額不大。從運作階段看，3各項目進入執(zhí)行階段，其他處于識別和準備階段。在運作機制方面，存量危廢處置項目采取了TOT模式，如湖北省宜昌市危險廢物集中處置中心項目；新建項目以BOO模式為主或BOT模式，分別有陜西省榆林市榆陽區(qū)危險廢物處置中心項目、云南省曲靖市危險廢物集中處置項目。在回報機制方面，由于危廢處置行業(yè)資質(zhì)、資金、技術(shù)、管理壁壘高，收益來源渠道清晰。在A股上市公司中，固廢危廢處置業(yè)務(wù)的上市公司毛利率可達60-70%，凈利率能夠達到30-50%，屬于經(jīng)營性項目，適宜采用使用者付費的回報機制，基本上入庫項目也都采取了使用者付費模式。

5 小結(jié)

危險廢物處置，是事關(guān)“美麗中國”建設(shè)的一項刻不容緩的任務(wù)。在政策的推動下，PPP模式將成為危廢處置行業(yè)發(fā)展的重要渠道，政策直接導(dǎo)向和行業(yè)自身特點為PPP模式應(yīng)用于危廢處置行業(yè)提供了前提和基礎(chǔ)，而政府和社會資本合作中，如何設(shè)計合理的項目回報機制，不僅是社會資本方最為關(guān)注的問題，也將成為影響危廢處置PPP項目推進和落地的關(guān)鍵因素。

[1]江蘇現(xiàn)代咨詢公號 余秀娟

[2]環(huán)保部.2016年8月，《危險廢物名錄》

[3]海通證券研究所. 2017年7月，北極星環(huán)保網(wǎng)

[4]陜西省環(huán)保廳. 2018年1月，《陜西省危險廢物處置利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（2017-2025年）》

[5]財政部,《PPP項目合同指南》(財金〔2014〕156號)

with the rapid development of China's economy, the production volume of waste disposal is rising rapidly, the disposal types are single and scattered, and the comprehensive disposal capacity is lacking, which leads to a huge gap in the waste disposal market. Under the impetus of the state policy, the PPP model has become an important channel for the development of the waste disposal industry, and a reasonable return mechanism has been set up to carefully consider the multiple factors that affect the return mechanism: such as the cost model of waste disposal, the pricing mechanism, the revenue sharing mechanism, the "project uniqueness clause" and government funding support will be the key factors that will affect the progress and landing of the waste disposal PPP project.

disposal of waste; PPP model; (b) A fee model; Reporting mechanisms

10.19551/j.cnki.issn1672-9129.2017.10.047

F299.24;F283

A

1672-9129(2017)10-0042-02

劉玉玲（1982年10月），女，漢族，陜西西安人；工程碩士，中級職稱，西安建筑科技大學(xué)，研究方向：工程管理