西方未成年人社會福利政策研究

杜選，高和榮

西方未成年人社會福利政策研究

杜選，高和榮

西方國家福利制度發(fā)展主要有4種模式，即社會民主主義福利、社會市場經濟福利、法人市場經濟福利以及自由集體主義福利。以瑞典、德國、美國、英國為例，分析了西方國家未成年人社會福利制度的狀況及特點。

社會福利制度；未成年人；西方國家

2015年10月26日，黨的第十八屆中央委員會第五次全體會議提出，允許普遍二孩政策，促進人口均衡發(fā)展。兒童是國家的未來，是民族的希望，給所有兒童乃至未成年人創(chuàng)造良好的福利環(huán)境，讓他們健康、快樂、幸福地成長，一直是世界各國努力的目標。隨著我國經濟和社會的發(fā)展，社會保障體系正在逐步健全完善，建設未成年人福利體系的重要作用日益顯現(xiàn)。西方部分國家對未成年人的福利建設較早，形成了一套比較完整的未成年人福利體系，值得我們學習和借鑒。

一、研究背景

目前，我國正處在經濟和社會發(fā)展的轉型期，人口結構實現(xiàn)了低出生率、低死亡率、低增長率的歷史性轉變。第6次人口普查數(shù)據(jù)顯示：中國的人口比例結構是0～14歲人口占16.60%，60歲及以上人口占13.26%，中間人口占70.14%。這種人口結構表明，中國人口總量的增長速度放緩，老齡人口比重增加，少年兒童的比重在縮小。中國未來人力資源將會怎樣？這主要取決于今天未成年人的身心健康和生活質量等。未成年人社會福利是社會保障體系中的重要環(huán)節(jié)，但是當我們談論社會保障時往往會忽視這一群體，我們談論較多的是成年人和老年人的社會保障。在中國傳統(tǒng)觀念中，未成年人一直被視為無權利的群體，他們的生存和發(fā)展主要依靠家庭，依靠父母，他們甚至被看作是父母的附屬品，對其撫養(yǎng)的責任與社會和國家無關。長期以來，未成年人的社會保障沒有得到足夠重視，我國還沒有建立系統(tǒng)的未成年人社會福利制度，未成年人的社會福利基本上以補缺式為主的各種兒童福利政策取代。補缺式的兒童福利不僅覆蓋面狹窄而且碎片化嚴重，不利于國家財政資源的整合以及系統(tǒng)化的社會保障建設。

根據(jù)我國《未成年人保護法》第2條規(guī)定，未成年人是指未滿18周歲的公民。由于各國對未成年人年齡上限的規(guī)定存在差異（最低16歲，最高20歲），為便于論述，以下以大學畢業(yè)時間為基準對未成年人年齡進行界定。

西方國家福利制度發(fā)展主要有4種模式，即社會民主主義福利、社會市場經濟福利、法人市場經濟福利以及自由集體主義福利［1］。代表性國家有瑞典、德國、美國、英國等。社會福利是提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務，旨在解決廣大社會成員各個方面的福利待遇問題，以下主要研究各國針對未成年人實施的普遍福利。

二、瑞典的未成年人社會福利狀況簡介

（一）嬰幼兒階段福利

瑞典是全世界高生活水平國家之一，是世界上“最昂貴、最平等”的福利國家，其國人從出生開始就可以享受較高的兒童津貼直到16歲，政府每月支付家庭1 050瑞典克朗（2005年）。政府鼓勵生育，因此家庭的兒童補貼隨著孩子數(shù)量的增加有很大增長。其他因為嬰幼兒的原因附加在父母身上的補貼也很多。例如，2002年瑞典法律規(guī)定，父親和母親總共可以享有480天的帶薪產假，其中，前390天的父母補貼為原工資的80%，后90天為每天60克朗（2006年）。單身母親可以享受480天的父母津貼。父母補貼從母親的預產期起算直到小孩滿8歲。另外，其他領養(yǎng)補貼、單親生活補貼、殘疾兒童補貼、撫育幼兒獲得養(yǎng)老金、臨時父母津貼（孩子生病時給付）等都是瑞典兒童享有的普遍性福利政策。瑞典兒童從1歲開始享受的各類公共保育服務基本免費。因此，瑞典被稱為“兒童的天堂”［2］。

（二）義務教育與高等教育階段的福利

瑞典的義務教育階段是從幼兒園到高中。在此期間，不僅學費全免，而且教材、學習工具以及午餐均是免費。如果學生距離學校較遠，還可以申請免費的校車服務。瑞典的學前教育不屬于義務教育①，通常按照孩子數(shù)量的不同，收取父母或者是監(jiān)護人月收入的1%～3%的費用［3］，對家庭經濟影響不大。瑞典的高中教育屬于義務教育，完全免費，學生可以就讀任意一所地方高中，并且從政府獲得一定補助。

在瑞典，高中之后的教育屬于高等教育，雖然已不屬于義務教育階段，但是瑞典學生接受高等教育的費用也是全免的。自1965年開始，在瑞典所有高等學府學習的大學生都享受經濟援助，這種援助與家庭的經濟狀況無關［4］。瑞典大學生的津貼與補貼見表1。

表1 瑞典大學生的津貼與補貼

此外，瑞典無論未成年人還是成年人，醫(yī)療都是免費的。免費的醫(yī)療福利基本上可以貫穿于瑞典人的一生，這也可以看作是未成年人普及的福利政策。

（四）瑞典未成年人社會福利的特點

瑞典未成年人社會福利的特點主要有以下3點：

第一，普及性與公平性。強調分配領域的全面公平。盡管高福利需要高稅收，但是，瑞典人普遍認為交的錢也是花在了自己老年和現(xiàn)在子女身上，投資于未成年人，特別是培養(yǎng)高素質的人才，會為企業(yè)和社會做更多的貢獻。強調分配領域的全面平等，不僅限于“機會公平”，更加強調“起點公平”與“結果公平”，希望通過福利政策來消除社會差別［3］。

第二，國家與地方政府是主要的福利提供人。在瑞典，中央與地方政府都有負擔社會保障支出的責任。在中央，由社會保險委員會負責向有孩子的家庭提供經濟支持，衛(wèi)生和福利委員會負責兒童和未成年人的保健和福利服務，教育委員會負責對學生的財政補助；省級政務委員會負責衛(wèi)生保健與牙科服務和部分的交通；市政委員會負責兒童服務。瑞典政府通過福利制度來減少有孩子和無孩子家庭的財務差異，僅家庭兒童保障支出在國家社會保障總支出中就占到14.9%［3］，此項僅為發(fā)生在嬰幼兒身上的費用。

第三，未成年人福利各階段的完整性與整個福利系統(tǒng)的銜接性較好。盡管有批評者認為，瑞典是一種“上不用養(yǎng)老，下不用養(yǎng)小”的高福利社會，但這也反映了瑞典福利的完整性與銜接性。例如，瑞典未成年人19歲前享受免費的牙醫(yī)服務，20歲開始由社會保險機構支付；瑞典從懷孕補貼到兒童補貼再到教育補貼、學習津貼，不僅一環(huán)扣一環(huán)，而且相互還有重疊，保證了未成年人生存和發(fā)展，極大地解決了未成年人父母工作的后顧之憂。

三、德國未成年人社會福利

德國的未成年人社會福利是德國家庭保障制度的重要組成部分，德國的家庭保障由兒童、青少年保障，在職婦女、家庭婦女保障，老年人保障，殘疾人保障4部分組成。2006年德國社會福利金支出用于兒童、青少年的比例僅占到整個社會福利金支出的3.1%［5］。盡管未成年人的社會福利支出不多，但是德國未成年人社會福利設計具有持續(xù)性和銜接性。整個未成年人社會福利設計可以分為兒童津貼、補充兒童津貼、聯(lián)邦父母津貼、孕產期父母津貼等4部分。以下以年齡階段劃分進行分析。

（一）嬰幼兒階段福利

在德國，有孩子的家庭只要具有永久居留權或者因為特殊原因臨時居住，不論其成員是否具有德國公民身份，都可以獲得兒童津貼。兒童津貼根據(jù)家庭孩子數(shù)量計算，未滿18歲的孩子父母的一方可以獲得這一免稅津貼，申請領取人可以是父母、養(yǎng)父母或者祖父母、外祖父母等，只要申請人和孩子居住在一起。這一津貼用于補貼小孩的教育和生活開支，支付標準為每人每月154歐元（3個孩子之內）或者每人每月179歐元（3個孩子以上）或者相當于現(xiàn)金補貼的收入稅前扣除。2007年1月1日開始實施聯(lián)邦父母津貼，支付對象為年齡不超過14個月孩子的父母，收養(yǎng)不滿14歲大的孩子的父母在8歲之前也可以申領聯(lián)邦父母津貼，支付標準為個人月稅后收入的67%，家庭月收入低于1 000歐元的，父母津貼比例可以酌情調整為67%～100%［5］。對于單親家庭，6歲以下符合條件的兒童可以獲得預付贍養(yǎng)費每月125歐元。

（二）義務教育與高等教育階段的福利

德國兒童津貼給付從小孩出生直至其年滿18歲。18歲以上至25歲前的青年學生，具備某種條件也可以繼續(xù)申請兒童津貼，例如：個人年收入未超過7 689歐元；申請人參加了一年的志愿者活動；申請人正在接受職業(yè)培訓，沒有收入的；申請人失業(yè)，并在當?shù)鼐蜆I(yè)辦公室登記過；申請人有殘疾且無法自立等。另外，6～12歲的單親兒童家庭可以繼續(xù)申領預付贍養(yǎng)費。超過25歲的青年如果不能獨立生活，且父母收入和資產只能達到當?shù)刈畹蜕钏降?，可以繼續(xù)申領補充性兒童津貼。

（三）德國未成年人社會福利的特點

德國的未成年人社會福利更加關注少年兒童的教育和看護問題。根據(jù)德國家庭保障制度資金構成比例，青少年兒童福利金中有59%［6］用于兒童的看護資助。德國聯(lián)邦政府對未成年人福利保障內容定義為：聯(lián)邦政府關注3～6歲兒童家庭撫養(yǎng)、嬰幼兒教育和社會全天看護；關注3～6歲兒童的家庭撫養(yǎng)、嬰幼兒教育和社會全天看護問題；關注6～16歲兒童的學校教育，社會的政治、體育和文化教育，移民后代與德國社會的融合；關注16歲以上青少年的職業(yè)規(guī)劃、學校教育、職業(yè)教育、失業(yè)保障、教育資助和家庭資助、青少年犯罪吸毒、黃色傳媒不良影響等問題。

德國未成年人社會福利的特點是：

第一，基本兒童津貼領取的年齡上限長。兒童津貼領取從出生一直可以領取到25歲甚至27歲，有助于減輕未就業(yè)青年人的生活壓力。

第二，現(xiàn)金補貼與稅收扣除的交替。這樣的方式一方面可以使貧困家庭與孤兒得到應有的資助，另一方面可以為富裕家庭免除稅務負擔。同時，嚴格審核家庭的收入和資產，確保補充性兒童津貼能夠真正補貼貧苦家庭。

第三，雖然不同地區(qū)負責聯(lián)邦父母津貼的機構不同，但是其所依據(jù)的法律比較完善。地方和部門工作不是通過聯(lián)邦政府的行政命令來實現(xiàn)協(xié)調統(tǒng)一，而是以兒童和青少年服務體系的相關法律法規(guī)為依據(jù)的。這些法律包括德國的民法典、聯(lián)邦兒童津貼法案、聯(lián)邦兒童看護津貼法案、聯(lián)邦父母津貼和父母津貼法案、日間看護法案等。

四、美國未成年人社會福利

美國屬于典型的補救式社會福利，美國未成年人社會福利是補充式福利政策下的普惠型福利政策。由于福利制度設計比較具有針對性，兒童福利項目基本上涵蓋了兒童需求的各個方面，其中眾多福利項目都是從嬰幼兒期直至17或18歲。因此，很難將美國嬰幼兒的社會福利與青少年的社會福利嚴格劃分開來。

美國嬰幼兒福利制度項目繁多，層次復雜，福利內容包括了家庭收入、食品與營養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育與住房等等。這一階段的主要福利項目主要包括：第一，AFDC（撫養(yǎng)未成年子女家庭援助計劃）。這一計劃幫助父母一方或喪失勞動能力、死亡、長期離家出走、失業(yè)家庭的孩子，由聯(lián)邦健康人文服務部以及各州的人文服務局管理。政府同時也通過所得稅收抵免為低收入有孩子的家庭提供補助。第二，食品券計劃中的NSBP（全國學校早餐計劃）、NSLP（全國學校午餐計劃）與暑期食品服務計劃。這些計劃為所有的兒童提供營養(yǎng)食品，規(guī)定家庭收入低于聯(lián)邦貧困線130%的，可以享受免費的早餐午餐，收入在聯(lián)邦貧困線130%～185%的，可以享受政府的低價伙食費用［7］。第三，醫(yī)療援助計劃中的AFDC，其主要供給絕對貧困的人群，比如家庭收入線低于聯(lián)邦政府收入線的185%的孕婦，1歲以下的嬰幼兒以及未滿21歲，存在一些健康問題，如吸毒，懷孕、虐待、健康等等的未婚少女。另外，醫(yī)療援助計劃中還包含“婦女、嬰兒和兒童特別補充食品計劃”，其主要為嬰兒、5歲以下兒童以及孕婦等提供人體所需的營養(yǎng)食品。第四，公立幼兒園以及為貧困家庭設立的幼兒園。美國有的州設立有“教育券”，幫助貧困學生購買私立或者公立學校的教育。

同時，美國自福特總統(tǒng)時期就實行了EITC（勞動所得稅減免）政策［8］，為18歲以下未成年人的家庭進行減稅。如果子女18歲以后持續(xù)1年以上的在校學習，這一政策就延續(xù)到23歲。美國前總統(tǒng)奧巴馬將SCHIP（美國各州兒童健康計劃）加入對未成年人的保障，該計劃基本覆蓋了全國所有的貧困未成年人口，主要是為沒有收入的所有未成年人提供醫(yī)療援助。其他諸如未成年人托育援助，護士家庭伙伴關系，貧困家庭臨時援助等等，各個州的條件設計和提供服務都有不同。

美國的青少年社會福利的特點是：

第一，未成年人社會福利比老年人的社會福利要單薄許多，沒有很好地體現(xiàn)“代際公平”。

第二，未成年人福利設計比較剛性，容易導致福利依賴和生育刺激效應。

第三，由于經濟發(fā)展衰退，政府對福利領取資格進行了嚴格審查并縮短了領取時間，大量削減了福利項目。

五、英國未成年人社會福利

英國的未成年人福利狀況僅次于瑞典，從規(guī)模到水平再到內容堪稱典范，英國的未成年人福利也屬于普惠型，而且歷史悠久，制度完善。

（一）嬰幼兒時期福利

英國的婦女及兒童福利法案于1918年通過。規(guī)定由衛(wèi)生部對兒童發(fā)放津貼補助，標志著英國兒童福利制度的開啟。經過近1個世紀的發(fā)展，英國兒童福利項目越來越齊全，覆蓋范圍也越來越廣，主要包括以下福利項目：（1）家庭津貼。主要分為2種：一種是有孩子的家庭都可以享有的每周20英鎊的津貼，一直到孩子16歲，多一個孩子可多領取13.2英鎊。另一種是面向不完全家庭的，如未婚媽媽、離婚者，寡婦等，孩子不滿16歲或者19歲，可以領取低收入補助。（2）兒童信托基金。它是父母為孩子未來教育的一筆存款，免稅，直至未成年人長到16或18周歲可以取出作為高等教育的資金，其初始資金由政府給每個孩子250英鎊存入。（3）父母稅收的減免［8］。如果家庭有兒童，可以申請個人所得稅減免，對寄養(yǎng)的家庭同樣有作用。（4）其他各類兒童補貼。如給予父母離異的兒童的生活費用津貼與附帶產婦每生育一個嬰兒可領取18周的25英鎊/周的津貼［9］。

（二）義務教育階段福利

英國實行的是11年免費義務教育，學生4歲開始接受義務教育。在餐飲上，地方教育當局義務針對接受家庭收入補助、失業(yè)津貼的家庭的子女提供免費午餐。在交通方面，5～16歲的居住地距學校超過法定步行距離（8歲以下兒童為2英里），8歲以上的兒童可享受免費的接送服務。在教育教學用具上，學生的書本及學校的管理經費完全由政府負擔。

（三）英國未成年人社會福利特點

英國作為老牌福利國家，其未成年人福利狀況形成了自己的特點：

第一，法律法規(guī)比較完善。從英國第1部有關未成年人福利法律的頒布到其他各類法律的完善，尤其是1989年兒童法不僅涵蓋較全面，而且確立了兒童福利至上的原則。

第二，注重兒童與義務教育階段、未成年人福利。英國的高等教育逐步實現(xiàn)了由“社會福利”到“面向市場”的轉變，高等教育的學費是采用成本分擔加助學貸款的政策來實現(xiàn)的。

第三，政府一直在未成年人福利體系中扮演重要角色。英國人認為，教養(yǎng)和保護兒童不僅是父母的責任，也是國家的責任，國家優(yōu)先考慮兒童福利，通過立法及國家權威對兒童加以保護。

六、對西方未成年人社會福利的思考

未成年人的社會福利應該怎樣構建？側重點在哪里？是否要包括高等教育階段？福利設計會不會導致福利依賴？未婚人群的增加？這些問題都是西方未成年人社會福利當今面對的難題。

西方國家建立未成年人社會福利的出發(fā)點是要減少和消滅未成年人貧困的數(shù)量，通過普及型的兒童津貼使每個孩子都能有一個相對公平的起點，為他們健康成長和公平競爭奠定基礎。這一點無論是英國、瑞典、美國還是德國，都集中體現(xiàn)了機會均等原則下盡量照顧“最少受益者”的分配正義的主張［10］。資源的平等意味著社會只能提供正常生活所需的資源，個人應該對這種資源轉化為個人福利負責，比如未成年人天生在資源起點上就少于成年人，應該通過轉移支付的方式對其進行幫助［11］。

縱觀各國未成年人福利狀況，美國傾向于補充模式為主，盡量走市場化的道路，歐洲國家傾向于普及模式，政府全面干預。但是，各國有關未成年人福利設置基本上都是使福利政策能夠覆蓋到該國定義的所有未成年人，這也與各國重視未成年人的人力資本與權力有關。舒爾茨在《人力資本的投資》中認為，人力資本是社會進步的決定性因素；一國人力資本存量越大，質量越高，其勞動生產率就越高。同時，人力的取得并非是免費的，而是投資的結果。未成年人是潛在的人力資本，未來國家的發(fā)展主要取決于今天的未成年人。未成年人的社會福利是未成年人的一種權利，無論是未成年人還是成年人，只要是一國公民，就應該有其生存權和發(fā)展權。在未成年人尚未工作、取得生存發(fā)展必須的物質資源之前，政府和社會應該通過法律和政策，通過福利保障措施使未成年人獲得生存與發(fā)展的基本條件，這是人權的基本內容，也是個體發(fā)展的必然要求。

中國目前還沒有建立廣覆蓋、普惠型的未成年人社會福利體系。社會更多關注的是社會保障的幾個大項目的建設，如社會保險、社會福利、社會救助等，社會保障制度在未成年人階段存在缺失與斷層現(xiàn)象。西方的“從搖籃到墳墓”的福利政策盡管有其弊端，但在某種程度上為其國家未來高素質人口的形成提供了切實保障，為我國未成年人社會福利政策的構建和完善提供了有益的經驗和啟示。

注釋：

①1998年，瑞典正式頒布了全國統(tǒng)一的學前教育課程。課程旨在為兒童創(chuàng)設一種平等的、公平的、高質量的學前教育環(huán)境，提高瑞典兒童義務教育之前的早期教育質量。

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（編輯：王苑嶺）

D632

A

1673-1999（2017）03-0001-04

杜選（1979—），女，博士，福建莆田學院管理學院講師，研究方向為社會保障、社會政策；高和榮（1969—），男，廈門大學公共事務學院教授，博士生導師，研究方向為社會福利、社會政策。

2017-01-05