法社會(huì)學(xué)視野下土地征收中農(nóng)民參與度提升研究

陳俊凱+何得桂

摘 要 目前關(guān)于土地征收的研究主要集中于制度評析與補(bǔ)償方面，對于農(nóng)民群體方面的調(diào)查較少，尤其是農(nóng)民參與權(quán)這一層面。農(nóng)民參與情況直接影響到我國土地征收制度中的農(nóng)民群體主體地位。本文基于個(gè)案實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在土地征收過程中，相關(guān)制度落實(shí)不到位，相關(guān)法律法規(guī)有待完善，農(nóng)民權(quán)益受到較大程度侵害及農(nóng)民參與能力有待提高。深化農(nóng)村土地征收改革，需要完善相關(guān)法律法規(guī)和集體組織內(nèi)部參與制度，提高集體和農(nóng)民的參與度。

關(guān)鍵詞 土地征收 農(nóng)民參與 農(nóng)民權(quán)益 保護(hù)

基金項(xiàng)目：西北農(nóng)林科技大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練重點(diǎn)項(xiàng)目“土地征收中農(nóng)民參與度調(diào)查研究（Z2015025）” 。

作者簡介：陳俊凱，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院2014級本科生，研究方向：法治與發(fā)展；何得桂，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，研究方向：公共政策與基層治理。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.254

農(nóng)地不僅農(nóng)民最為重要的生產(chǎn)資料和生活資料，也是農(nóng)民能夠賴以生存的重要根基。土地征收是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必不可少的重要環(huán)節(jié)，在很大程度上決定著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量與發(fā)展速度。長期以來，中國對農(nóng)地征收法律制度的完善以及保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益等探索一直持續(xù)不斷開展，并取得了積極成效。但是農(nóng)地征收制度對于失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面依然有待進(jìn)一步加強(qiáng)。近年來，在農(nóng)地征收過程中，征地主體雙方呈現(xiàn)出矛盾激化的趨勢。靜坐，示威游行，直接對抗，群體性事件等非理性維權(quán)行為屢現(xiàn)報(bào)端。國務(wù)院辦公廳曾發(fā)出緊急通知，要求各地依法征地，避免出現(xiàn)征地引發(fā)的惡性事件和大規(guī)模群體事件。 其中重要原因是農(nóng)民在農(nóng)地征收過程中獲益過少，與地方政府收益不均等，和現(xiàn)行制度內(nèi)農(nóng)民行權(quán)的不暢通及基層政策落實(shí)不當(dāng)。 農(nóng)民群體在農(nóng)地征收過程中的參與情況直接影響農(nóng)地征收效果及城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r。

一、農(nóng)地征收與農(nóng)民參與研究評述

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于土地征收與農(nóng)民群體的研究主要集中在土地征收制度評析及土地征收補(bǔ)償?shù)确矫?。而專門針對農(nóng)民群體的研究較少，并集中于農(nóng)民參與合理性與合法性論證。

在現(xiàn)行的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》均有關(guān)于土地征收界定的相關(guān)表述。土地征收是指國家為了公共利益需要強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)，并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨椤W(xué)者普遍認(rèn)為，土地征收是以轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)為目的的行政強(qiáng)制， 是國家單方面的意思表示，無需征得原土地所有人的同意。土地征收是一個(gè)國家行使主權(quán)的重要方式，其實(shí)質(zhì)是一種法定的物權(quán)變動(dòng)，體現(xiàn)了公權(quán)與私權(quán)的沖突。 還有學(xué)者認(rèn)為，土地征收本質(zhì)上是一種買賣行為，國家通過行政公權(quán)強(qiáng)制購買集體土地，使土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。

關(guān)于農(nóng)民在土地征收中的主體地位研究。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民是土地征收過程中的弱勢一方，不僅不能分享土地征收所帶來的增益，甚至其土地權(quán)益還要受到侵害。張雯佳認(rèn)為征地過程就是各利益集團(tuán)從自身角度出發(fā)進(jìn)行的激烈地利益博弈過程。由于信息的不對稱，農(nóng)民在土地征收的過程中處于劣勢，農(nóng)民的訴求較難得到回應(yīng) 。部分學(xué)者認(rèn)為征地過程中存在著地方政府與被征地農(nóng)民之爭，企業(yè)與被征地農(nóng)民之爭和村集體與被征地農(nóng)民之爭。但與其他利益群體相比，農(nóng)民群體在這些利益博弈中無權(quán)無財(cái)，因此往往處于下風(fēng)。 農(nóng)民由于處于天然的弱勢地位，與其他利益群體的博弈基本上是零和博弈。李海萍甚至直接提到農(nóng)民群體實(shí)際上不完全具備被征收人的主體資格 。還有學(xué)者提到無論是在中央的土地征收文件還是地方文件中都缺乏把農(nóng)民納入土地征收程序的規(guī)定。 也正是農(nóng)民群體在土地征收中的主體地位尷尬直接影響到了其在征收中的參與度。

關(guān)于農(nóng)民群體在土地征收中參與的合法性與合理性研究。農(nóng)民作為土地征收的涉及利益方，他們參與土地征收不僅有法理上的依據(jù)，更有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。有的學(xué)者認(rèn)為土地征收需要農(nóng)民參與，這是農(nóng)民所擁有的一項(xiàng)權(quán)利，并得到《物權(quán)法》等相關(guān)法律的肯定。 牛玉兵認(rèn)為農(nóng)民參與權(quán)是土地征收中“公共利益”目的實(shí)現(xiàn)的重要程序保障。 還有學(xué)者提到保證農(nóng)民參與權(quán)利一方面可以形成對行政權(quán)的制約，有利于增強(qiáng)對政府工作的理解，便于土地征收后期工作的進(jìn)行，另一方面有助于解決土地征收后產(chǎn)生的諸多社會(huì)問題。

關(guān)于農(nóng)民在土地征收中的實(shí)際參與度研究。農(nóng)民群體的利益保障存在不足，很大程度上是由于農(nóng)民在土地征收過程中的參與度低。有學(xué)者在對泰州地區(qū)的農(nóng)村實(shí)證調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)農(nóng)民的征地意愿很高，但農(nóng)民群體并未參與到土地征收的程序中去，農(nóng)民處于被通知的被動(dòng)地位。

總的來看，當(dāng)前關(guān)于農(nóng)民群體參與征地的相關(guān)研究已取得了較大成果，但仍存在一定不足之處。一是相關(guān)學(xué)者對于農(nóng)民參與的主體地位及相關(guān)合理性進(jìn)行了較好的界定，但主要還是停留在學(xué)理分析層面，沒有與土地征收實(shí)踐中農(nóng)民參與地位密切結(jié)合。二是既有關(guān)于農(nóng)民參與權(quán)的研究主要集中于農(nóng)民依法享有的權(quán)益落實(shí)情況，更多關(guān)注的是制度評析與改進(jìn)，缺乏對農(nóng)民參與意愿度等主觀因素的深入調(diào)查，缺少從法社會(huì)學(xué)的視角看待和研究農(nóng)民參與問題。三是已有研究更多關(guān)注東部發(fā)達(dá)地區(qū)的土地征收情況，而對于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)關(guān)注較少?；诖?，本文以西部地區(qū)的實(shí)證案例，利用掌握的大量第一手?jǐn)?shù)據(jù)和資料，從法社會(huì)學(xué)視角對當(dāng)下土地征收農(nóng)民參與情況進(jìn)行調(diào)查研究，以提升土地征收中的農(nóng)民參與程度，從而進(jìn)一步改善和調(diào)節(jié)政府與農(nóng)民關(guān)系，更好地推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、調(diào)查方法及基本狀況

楊陵區(qū)位于陜西省楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，截至2016年底，該區(qū)面積為134平方千米，轄2街道辦事處3鎮(zhèn)，常住人口21萬。為全面掌握楊陵農(nóng)村土地征收機(jī)制運(yùn)行情況，課題組深入楊陵區(qū)內(nèi)4個(gè)行政村，累計(jì)走訪160戶農(nóng)民，獲得問卷142份，有效問卷123份（A村30戶，B村26戶，C村27戶，D村40戶）。在村莊選擇方面，課題組挑選近5年來有開展相關(guān)征地活動(dòng)的村落。在農(nóng)戶選擇方面，課題組采用隨機(jī)抽樣形式入戶調(diào)查和訪談。在數(shù)據(jù)處理上，課題組利用SPSS軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。調(diào)研問卷內(nèi)容除涉及受訪者相關(guān)信息外，還包括了農(nóng)戶對于征地程序的了解途徑與程度，實(shí)際參與度，參與意愿度，救濟(jì)方式及集體組織相關(guān)活動(dòng)等。

本次調(diào)研有效受訪對象中男性53人，占比43%，女性70人，占比57%。在年齡段方面，44歲以下占21.3%，45-59歲占30.3%，60歲以上占48.4%。在受教育情況方面，未上學(xué)占26.3%，小學(xué)程度占19.5%，初中程度占36.4%，高中及以上占17.8%。被調(diào)查對象人均月收入情況，915元以下占比52.4%，915-2453元占比52.4%，2453-3500元占比8.6%，3500元以上占比3.8%。

三、土地征收中農(nóng)民參與狀況分析

（一）農(nóng)民參與意愿度較高

在關(guān)于農(nóng)民是否愿意參與當(dāng)前土地征收問題的回答中，有61.5%的村民表示希望親自參與，村民參與意愿較高。不愿親自參與的原因在于，一部分農(nóng)民認(rèn)為自己沒時(shí)間、對于相關(guān)政策不了解，而不想?yún)⑴c；另一部分農(nóng)民認(rèn)為對于當(dāng)前征收情況不夠公開、透明，即使參與也不能改變什么，這部分農(nóng)民占大多數(shù)。通過表1可以看出，其與教育程度成正相關(guān)關(guān)系，而在與性別關(guān)系方面，男性參與意愿略高于女性。

由于在當(dāng)前集體土地征收上，農(nóng)民的能動(dòng)性并不高，也只有在安置、補(bǔ)償方案上具有一定的異議權(quán)。為了解農(nóng)民在這方面的權(quán)利行使意愿如何，便于日后構(gòu)建相關(guān)的征地討論制度，課題組特地調(diào)查農(nóng)民是否愿意參加征地補(bǔ)償方案意愿情況。大約有60%的村民明確表示愿意參與方案的制定。在是否愿意參與征地方案制定方面，受教育程度對其影響巨大，高中及以上學(xué)歷愿意參與程度高達(dá)85%，男性愿意參與比重也明顯高于女性。

（二）農(nóng)民參與權(quán)落實(shí)效果不佳

1.知情權(quán)受到一定侵害：

書面公告是相關(guān)土地征收法規(guī)明確規(guī)定的一大信息公示途徑，但在實(shí)際運(yùn)行中，這一制度并未被很好地落實(shí)。調(diào)查中有44.4%的村民表示在征收過程中村莊并未公開張貼征地公告。農(nóng)民了解征地事項(xiàng)主要依靠村委會(huì)通知，這一比例高達(dá)51.7%。另一部分是通過村民相互告知而得知征地情況的。即使是明確表示有張貼公告的農(nóng)民中，也只有31.7%的人表示了解公告內(nèi)容。在征地補(bǔ)償公告張貼情況調(diào)查中，有72.4%的農(nóng)民表示并未張貼。對于明確表示有張貼公告的農(nóng)民中，也只有50%表示了解公告內(nèi)容。

此外，補(bǔ)償款落實(shí)情況也不佳。盡管《征用土地公告辦法》第十二條規(guī)定，“市、縣人民政府土地行政主管部門有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布?！钡?6.3%的村民表示并不知道款項(xiàng)具體落實(shí)情況。63.2%的村民表示村里并未召開相關(guān)土地征收的村民大會(huì)。在有召開的村落中，其大會(huì)內(nèi)容主要進(jìn)行征地政策宣傳的比例為64.3%。

2.確認(rèn)權(quán)落實(shí)不到位：

在是否親自辦理征地手續(xù)的問題中，85.8%的村民表示并未親自在《征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表》簽字。這部分村民辦理的主要方式是由家人和村干部代理，其中村干部高達(dá)47.8%，家人代理比重為40.2%。被代理的主要原因是自己文化水平低，對相關(guān)程序不了解，不想?yún)⑴c。在受訪對象中，只有17.8%的村民受教育水平是高中及以上。未上學(xué)比例為26.3%。還有12%的農(nóng)民表示并不知道該程序。

3.異議權(quán)不暢通：

聽證制度是法律規(guī)定的村民表達(dá)異議的一種重要制度，也是農(nóng)民群體在征地過程中為數(shù)不多的異議表達(dá)渠道。不知道該制度的受訪村民比重高達(dá)75.4%。《征用土地公告辦法》第九條規(guī)定，“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出?！痹趯?shí)際運(yùn)行中，了解聽證制度并行使該權(quán)利的村民比重極低，只有5.3%的村民表示會(huì)通過聽證制度來表達(dá)。

在其他反映渠道上，有30.6%的村民表示會(huì)通過集體組織反映。但同時(shí)又對村集體不放心。45.2%的村民表示不知道有什么途徑可以表達(dá)自己的異議。多數(shù)村民表示不會(huì)通過向上級政府反映來解決問題，他們認(rèn)為即使向上級政府反映也無法解決問題。被調(diào)查者認(rèn)為，政府從中獲益最大，加之官官相護(hù)思想主導(dǎo)，政府并不會(huì)為自己出頭。有的村民在本村征地過程中匯集民意向上級政府反映，但上級政府領(lǐng)導(dǎo)加以阻攔。

四、主要結(jié)論

（一）農(nóng)民參與熱情較高，但參與能力有待提高

從上文可以明顯看出農(nóng)民在參與土地征收程序上的熱情比較高，大約有61.5%的村民表示愿意參加土地征收的相關(guān)程序，一部分村民認(rèn)為這是自己的權(quán)利。另一部分村民認(rèn)為自己直接參加，可以防止相關(guān)干部謀私利。在參與制定補(bǔ)償方案方面，也有過半的受訪村民表示愿意參與其中。農(nóng)民參與能力不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)民文化程度普遍不高。文化程度低是制約農(nóng)民參與征地的一大瓶頸?，F(xiàn)行的土地征收程序較為復(fù)雜。文化程度低使得村民對于一些征地程序了解匱乏，既使村里張貼了相關(guān)公告，部分農(nóng)民看不懂，也不想看。二是農(nóng)民對于相關(guān)政策法規(guī)了解匱乏。盡管“送法下鄉(xiāng)”，普法宣傳已開展多年，但農(nóng)民對于法律法規(guī)了解依然知之甚少。尤其在與農(nóng)民利益相關(guān)的征地法律法規(guī)方面，了解程度更是薄弱。對于“兩公告一登記” 制度，村民普遍不了解。

（二）集體組織是主要參與者，但缺乏有效監(jiān)管

村上參與土地征收的主要是村干部，土地征收的透明程度不高，部分村委會(huì)在相關(guān)利害事項(xiàng)上并未進(jìn)行合理的公示，讓村民了解其中情況。加之補(bǔ)償款等發(fā)放均通過村委會(huì)開展，部分村子確實(shí)有干部通過征地獲私利，進(jìn)行暗箱操作的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致群干關(guān)系緊張，不穩(wěn)定因素增加。也正是對村集體監(jiān)管方面的薄弱在一定程度上導(dǎo)致村民相關(guān)程序權(quán)利受到侵害。

（三）聽證制度是主要參與渠道，但大都流于形式

聽證制度對于農(nóng)民而言過于陌生，不知道聽證制度的受訪村民高達(dá)75.4%。同時(shí)，村民們在土地征收過程中并未被告知享有申請聽證的權(quán)利，真正行使該權(quán)利的村民比重極低，這使聽證制度在實(shí)踐中難以發(fā)揮作用?！豆孓k法》中規(guī)定的村民申請聽證的期限是10天，但10天對于不知道聽證制度為何物的村民來說，明顯過短。

（四）農(nóng)民相關(guān)程序性權(quán)利受到侵害

在現(xiàn)行的土地征收程序中，農(nóng)民能參與的環(huán)節(jié)較少。農(nóng)民無法對決策產(chǎn)生較為有效的影響。農(nóng)民所擁有的確認(rèn)權(quán)、知情權(quán)、聽證權(quán)等程序性權(quán)利受到了較大程度的侵害。征地公告和補(bǔ)償安置方案公告是村民了解征地情況的一種重要手段。但實(shí)際上村民了解征地情況主要是通過村委會(huì)通知宣傳和村民間相互告知而得知。在征地前后，村委會(huì)也并未召開相關(guān)村民大會(huì)以告知村民征地情況。這使得征地活動(dòng)在一定程度上成了村干部的“私事”。此外，《征地補(bǔ)償、安置方案公告》的內(nèi)容落實(shí)效果也不佳?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。但超過半數(shù)村民不了解款項(xiàng)去向。甚至有村民表示征地后很長時(shí)間自己的補(bǔ)償款依然被拖欠。辦理補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)是征地程序的重要環(huán)節(jié)，但在一些村莊，有村民表示在征地全過程中，自己也就是被通知去領(lǐng)下錢而已，其余的全然不知。

五、提高土地征收中農(nóng)民參與度的政策建議

（一）完善集體組織內(nèi)部制度

現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》對于村委會(huì)等集體組織在土地征收的規(guī)定較少且缺乏可操作性。相關(guān)法律法規(guī)中應(yīng)對集體組織在土地過程中的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，對村干部的違規(guī)違法行為所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任予以明確。加強(qiáng)對集體組織的監(jiān)管，可采取如下措施：一是及時(shí)召開村民大會(huì)。在征地前后應(yīng)召開村民會(huì)議，通報(bào)征地情況。通過匯集村民意見，解決村民中存在的疑慮，保障村民的知情權(quán)。二是修改現(xiàn)行的公示制度。當(dāng)前《征用土地公告辦法》只是允許行政主管部門可以對相關(guān)公告公開情況進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)將其轉(zhuǎn)變成行政主管部門的職責(zé)，使土地行政主管部門成為保障村民知情權(quán)的重要力量。三是擴(kuò)大農(nóng)民代表話語權(quán)。建議設(shè)立土地征收農(nóng)民代表，與村干部共同參與土地征收。通過這一方式，在對村干部起到一定監(jiān)督作用的同時(shí)，也擴(kuò)大農(nóng)民群體的話語權(quán)，便于民意傳達(dá)。

（二）擴(kuò)大村莊層面參與程度

現(xiàn)今的土地征收程序中，農(nóng)民只能被動(dòng)參與征地安置補(bǔ)償?shù)壬贁?shù)環(huán)節(jié)，應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)戶和集體的參與程度。征地程序應(yīng)在取得預(yù)征地范圍內(nèi)村民代表過半數(shù)同意后方可進(jìn)行?！蛾兾魇〗y(tǒng)一征地辦法》明確規(guī)定，“建設(shè)用地單位不得與被征地單位或農(nóng)村村民協(xié)商征地事項(xiàng)?！边@樣的規(guī)定有損于村民利益。要改變現(xiàn)今的土地征收利益分配模式，由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，給予合理的地價(jià)范圍。在政府指導(dǎo)價(jià)的基礎(chǔ)上，開發(fā)商、地方政府和集體三者進(jìn)行協(xié)商，確定最終的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加快完善相關(guān)法律法規(guī)

當(dāng)前集體土地征收所依據(jù)的法律法規(guī)較為分散、零亂，缺乏專門性的法律法規(guī)。在國有土地征收方面有《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)的支持。 這不利于維護(hù)數(shù)億農(nóng)民的合法權(quán)益。統(tǒng)一的立法可以更為有效地為土地征收提供法律支持，也便于農(nóng)民通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)益。同時(shí)，要對相關(guān)法律法規(guī)中的集體予以明確，相關(guān)權(quán)益直接由農(nóng)民繼承，這有利于避免相關(guān)村集體組織以集體之名損害農(nóng)民利益。

注釋：

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該制度指的是征收土地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到省或國務(wù)院征用土地批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)在被征地所在村進(jìn)行征用土地兩公告一登記工作，即《征用土地公告》、《征地補(bǔ)償、安置方案公告》和補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

歐陽君君.臺(tái)灣地區(qū)土地征收中的利益衡量機(jī)制及其啟示.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2014（1）.116-124.