從府際契約模式看武漢城市圈的區(qū)域府際合作

摘 要 契約行政是近年來(lái)區(qū)域合作發(fā)展中采用的最具普遍性的合作模式，它也是區(qū)域治理中最常用的一種治理方法。府際契約便是這種模式與方法的制度基礎(chǔ)。本文根據(jù)府際契約簽訂的主體、契約的內(nèi)容、契約的執(zhí)行等方面研究武漢城市圈在被批準(zhǔn)成為國(guó)家兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后的發(fā)展成果及發(fā)展現(xiàn)狀。分析府際契約作為一種區(qū)域合作發(fā)展的治理工具，它是如何推動(dòng)武漢城市圈的發(fā)展的。

關(guān)鍵詞 府際契約 武漢 城市圈 區(qū)域合作 政府關(guān)系

作者簡(jiǎn)介：丁翠梅，華東政法大學(xué)行政管理專業(yè)，研究方向：政府管理。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.247

一、府際契約的概念及發(fā)展現(xiàn)狀

“契約”是復(fù)數(shù)主體間，基于各自的需要而針對(duì)某一問(wèn)題達(dá)成的對(duì)雙方都具有一定約束力的承諾（協(xié)定）。 其最早出現(xiàn)于早期智者普羅泰戈拉（前481-411 年）的著作中，用以研究城邦、人及其它社會(huì)共同體之間的關(guān)系。后來(lái)，智者呂科弗隆則在關(guān)于國(guó)家的討論中明確提出了“契約”概念，他認(rèn)為國(guó)家組織是人們的相互聯(lián)盟的契約的結(jié)果。 以此觀點(diǎn)來(lái)看，城市圈的形成便是一種“契約”。不過(guò)，這種“契約”是抽象的，概念上的契約。研究者們將用于研究國(guó)家社會(huì)關(guān)系的名詞借鑒運(yùn)用到政府之間的研究中。

關(guān)于政府之間這種契約關(guān)系，國(guó)內(nèi)研究的表述不盡相同，有的研究者提出了 “行政協(xié)議”，用來(lái)表述政府間的這種合作關(guān)系，將政府之間的合作概括為“協(xié)議”，比如，學(xué)者何淵認(rèn)為“協(xié)議”是從學(xué)術(shù)意義上提出來(lái)的，實(shí)踐中并沒(méi)有行政協(xié)議這個(gè)概念，他認(rèn)為“行政協(xié)議”的具體表現(xiàn)有：（實(shí)施）意見(jiàn)、宣言、意向書(shū)、提案、協(xié)議（書(shū)）、協(xié)定書(shū)、倡議書(shū)、章程、方案以及計(jì)劃等等?！靶姓f(xié)議”在研究區(qū)域府間關(guān)系時(shí)，是比較常見(jiàn)的。很多學(xué)著專家在研究區(qū)域合作時(shí)均采用行政協(xié)議的說(shuō)法，并且當(dāng)下對(duì)于行政協(xié)議的研究大多從法律的角度來(lái)探討，將其視為區(qū)域治理的一種工具。

此外，還有學(xué)者提出“區(qū)際協(xié)議”、“省際協(xié)議”、“行政契約”等概念用來(lái)分析和研究我國(guó)區(qū)域合作中的存在的治理問(wèn)題。這些，在學(xué)術(shù)表達(dá)和使用上比較隨意，概念界定的標(biāo)準(zhǔn)不是很?chē)?yán)格，適用范圍相對(duì)狹窄。如，“省際契約”這個(gè)概念，它只能用于省與省政府之間的合作，而從政府間關(guān)系來(lái)看，府際關(guān)系不僅包括“省和省”之間這種橫向的關(guān)系，也存在“市和市”之間的合作協(xié)議，還包括“中央與地方”這類縱向的關(guān)系。并且目前這種縱向的合作契約的存在也是不少。因此，“省際契約”這一說(shuō)法有一定的局限性?！皡^(qū)際協(xié)議”也同樣具有這樣的局限性。概念上的不清晰將不利于未來(lái)開(kāi)展更多的學(xué)術(shù)交流和后續(xù)研究。學(xué)者汪建昌在他的文章中認(rèn)為：為對(duì)應(yīng)區(qū)域一體化，地方正運(yùn)用了行政區(qū)劃調(diào)整、雙層政府、區(qū)域政府聯(lián)盟、特區(qū)政府以及行政協(xié)議等多種治理工具，并在實(shí)踐中更多地將行政協(xié)議作為首選。 由此可見(jiàn)，在研究區(qū)域發(fā)展的時(shí)候，重視行政協(xié)議的作用，具有指導(dǎo)性的實(shí)踐價(jià)值。

區(qū)域契約行政在本質(zhì)上是一個(gè)政府之間關(guān)系治理或者是府際治理的問(wèn)題。所以，本文借鑒了楊愛(ài)平教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為府際契約是指為了適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展的需要，政府之間或政府部門(mén)之間為推進(jìn)區(qū)域合作，按照平等自愿、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的基本原則，以契約的形式達(dá)成的各種政府間合作文件。 不過(guò)，筆者認(rèn)為，這種“契約”可以泛化成一種合作關(guān)系，而非局限于文本文件。也可以是指為了滿足政府之間區(qū)域一體化發(fā)展和多方政府的發(fā)展需求，按照平等共贏的基本原則，以契約的形式達(dá)成的各政府之間的合作行為。

二、武漢城市圈府際契約的發(fā)展

武漢城市圈的形成是在2002年3月和5月，武漢與周邊8個(gè)城市，黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、錢(qián)江、天門(mén)的政府高層進(jìn)行了兩次會(huì)晤并達(dá)成合作與發(fā)展框架協(xié)議之后初步形成雛形，以武漢為中心，周邊100公里范圍的這8個(gè)城市構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。2002年6月，湖北省第八次黨代會(huì)明確提出武漢經(jīng)濟(jì)圈概念：武漢作為全國(guó)特大中心城市之一和全省的經(jīng)濟(jì)龍頭，應(yīng)當(dāng)充分輻射和擴(kuò)散其自身的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展自身，同行要帶動(dòng)周邊城市和地區(qū)的發(fā)展，形成一個(gè)互補(bǔ)共進(jìn)的發(fā)展模式。2007年12月，在北京召開(kāi)的全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議上，武漢城市圈獲批為“全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。

在2007年之前，武漢城市圈內(nèi)各地方政府之間的合作進(jìn)行了探索，簽訂了多項(xiàng)合作協(xié)議。如《武漢城市圈“8+1”科協(xié)合作協(xié)議書(shū)》、《武漢城市圈建委主任聯(lián)席會(huì)合作協(xié)定》、《武漢城市圈政府法制合作框架協(xié)議》等等。同時(shí)，武漢城市圈內(nèi)建立了多種主席聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)，就某一個(gè)主題進(jìn)行深入研究探討，形成一定的協(xié)議或決定。尤其是在2007年武漢城市圈被正式批準(zhǔn)為兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后，各政府之間的這類契約合作更加的頻繁，形成了一種長(zhǎng)久的制度性的契約合作關(guān)系，推動(dòng)了武漢城市圈的健康快速發(fā)展。

三、武漢城市圈府際契約的實(shí)踐分析

本文對(duì)武漢城市圈的府際契約的研究主要從武漢城市圈被批準(zhǔn)成為兩型社會(huì)建設(shè)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)之后，府際契約的數(shù)量、內(nèi)容在不同程度上相較之前都有一定的提升。因此，此階段的選擇對(duì)之后對(duì)于武漢城市圈的研究更具有代表性的作用。主要從以下兩個(gè)方面對(duì)武漢城市圈的府際契約現(xiàn)狀進(jìn)行分析：

（一）從府際契約簽訂的主體來(lái)看

武漢城市圈從誕生之初便是在湖北省委、省政府的支持之下，因此，日后的發(fā)展同樣離不開(kāi)湖北省委、省政府的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)作用。2004年5月，湖北省政府成立了以省長(zhǎng)為組長(zhǎng)的省推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，這是武漢城市圈內(nèi)級(jí)別最高的區(qū)域機(jī)構(gòu)，多次召開(kāi)城市圈建設(shè)會(huì)議，促進(jìn)了武漢城市圈圈內(nèi)圈外的各項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展。由表一所列舉的因此，無(wú)論從政府間關(guān)系還是從武漢城市圈所處的地位都可以分析得出，武漢城市圈府際契約主體的多樣性。

一般而言，政府間關(guān)系可以分為縱向關(guān)系、 橫向關(guān)系和斜向關(guān)系三種。 以此為依據(jù)，將武漢城市圈的府際契約分為三種類型：縱向型府際契約、橫向行府際契約以及斜向型府際契約。

1.縱向型府際契約：

它是指兩個(gè)存在行政隸屬關(guān)系的政府之間簽訂的契約。例如，中央與地方政府間、地方政府上級(jí)與下級(jí)之間以區(qū)域合作為議題所簽訂的多種合作協(xié)議，均屬于縱向府際契約?，F(xiàn)實(shí)中根據(jù)契約主體關(guān)系不同，具體又可分中央政府職能部門(mén)與省級(jí)政府間、省級(jí)政府與市級(jí)政府間簽訂的府際契約兩種類型。縱向的府際契約在武漢城市圈的發(fā)展過(guò)程中起著一個(gè)旗幟性的指導(dǎo)作用，大多數(shù)統(tǒng)籌規(guī)劃的府際契約都是湖北省政府或職能部門(mén)與武漢城市圈簽訂的或者是湖北省政府代表武漢城市圈與國(guó)家各部委簽訂的。湖北省政府或其職能部門(mén)與武漢城市圈簽訂府際契約，如：湖北省交通運(yùn)輸廳制定的《武漢城市圈交通一體化建設(shè)實(shí)施方案》等。

2.橫向型府際契約：

它是指行政級(jí)別同級(jí)的地方政府間、地方政府職能部門(mén)之間以區(qū)域合作為議題所訂立的多種合作協(xié)議。根據(jù)契約主體關(guān)系不同，橫向型府際契約可分為四種實(shí)踐形態(tài)：省際契約、市際契約、縣 （區(qū)）際契約、地方政府職能部門(mén)之間契約。其中第四種地方政府職能部門(mén)之間簽訂的契約是這四種實(shí)踐形態(tài)中最普遍最廣泛的一種。武漢城市圈與長(zhǎng)三角、珠三角等城市圈相比，它是一個(gè)省內(nèi)的城市圈，其政治、行政等環(huán)境較為簡(jiǎn)單。因此，除了縱向的府際契約，絕大多數(shù)的橫向契約均是第四種府際契約。橫向的府際契約則在實(shí)踐中將城市圈內(nèi)各政府連接起來(lái)，平等互利，協(xié)同發(fā)展。如武漢市科技局與城市圈各市科技局簽訂了《科技合作協(xié)議》、《武漢城市圈環(huán)境保護(hù)合作框架協(xié)議》等等。

3.斜向型府際契約：

它是指行政級(jí)別不同，也不存在統(tǒng)轄關(guān)系的地方政府之間或級(jí)別不對(duì)等的地方政府職能部門(mén)間圍繞區(qū)域合作議題而簽訂的合作協(xié)議。目前，武漢市政府和咸寧市下轄的咸安區(qū)政府圍繞多種合作議題簽訂了不少的合作協(xié)議。武漢市政府與咸寧區(qū)政府不屬于同一個(gè)行政級(jí)別概念的政府，而且咸寧區(qū)不屬于武漢市的管轄范圍兩者是一種不對(duì)等的關(guān)系，這就形成了斜向型的府際契約。這類府際契約的簽訂，沖破了傳統(tǒng)意義上的行政等級(jí)的限制，擴(kuò)展了武漢城市圈的發(fā)展可能性，整合了各自發(fā)展所需的資源，帶動(dòng)了區(qū)域的發(fā)展，也發(fā)揮了武漢在整個(gè)城市圈中的中心、輻射源的作用。

（二）從府際契約涉及的內(nèi)容來(lái)看

武漢城市圈的府際契約涉及的合作項(xiàng)目從最初的資源共享、經(jīng)濟(jì)合作到如今的教育、人才、文化、環(huán)境、醫(yī)療、行政、旅游、交通等，涉及現(xiàn)代生活的方方面面，從城市圈基礎(chǔ)建設(shè)的府際契約，到城市圈行政一體化的府際契約，標(biāo)志著武漢城市圈的府際契約向著越來(lái)越成熟完善的方向發(fā)展。城市圈內(nèi)合作產(chǎn)生的“1+1>2”效益，使得政府間互相合作的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，共同推進(jìn)了武漢城市圈的良性發(fā)展。從表一武漢城市圈內(nèi)所形成的聯(lián)席會(huì)議、論壇機(jī)制也可以看出武漢城市圈圈內(nèi)的府際契約內(nèi)容是包羅萬(wàn)象的，支撐著武漢城市圈的發(fā)展。

四、總結(jié)

本文總結(jié)了武漢城市圈的府際契約的主體、內(nèi)容以及其具體的表現(xiàn)形式。通過(guò)對(duì)府際契約的研究，武漢城市圈圈內(nèi)的府際契約是多樣化，形成了以省委省政府為主導(dǎo)，各城市間相互配合的現(xiàn)實(shí)機(jī)制。從城市圈內(nèi)各部門(mén)舉行的聯(lián)席會(huì)議、論壇也可以看出武漢城市圈圈內(nèi)的府際契約關(guān)系基本成熟，這些府際契約不僅鞏固了武漢城市圈的政府合作成果，同時(shí)也推動(dòng)著武漢城市圈圈內(nèi)政府合作向更加縱深的方向發(fā)展。但是，由于這種府際之間的契約是規(guī)范性的，不具有法律效應(yīng)，在執(zhí)行過(guò)程中也存在著較大的隨意性。隨著近年來(lái)，“法治”理念的不斷強(qiáng)調(diào)，運(yùn)用法律的強(qiáng)制性作用，監(jiān)督、加大府際契約的執(zhí)行力度。

注釋：

胡仙芝.行政契約理論及其在我國(guó)行政管理中的實(shí)踐.中國(guó)行政管理.1998（12）.43- 49.

韓曉婕.西方近代社會(huì)契約理論研究.南開(kāi)大學(xué).2012.

楊愛(ài)平.區(qū)域合作中的府際契約：概念與分類.中國(guó)行政管理.2011（6）.100-104.

汪建昌.區(qū)域行政協(xié)議：理性選擇、存在問(wèn)題及其完善.經(jīng)濟(jì)體制改革.2012（1）.37-41.

林尚立.國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系.杭州：浙江人民出版社.1998.91-97.